國有企業

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國有企業（State-owned enterprises）

　　國有企業是指企業全部資產歸國家所有，並按《中華人民共和國企業法人登記管理條例》規定登記註冊的非公司制的經濟組織。不包括有限責任公司中的國有獨資公司。國有企業是在社會化大生產條件下，為彌補市場失靈，在制度、目標和管理諸方面具有特性的現代契約組織。它的內涵是資產屬於全民所有，由政府占有終極所有權的企業。

　　國有企業的本質可以從下麵幾點加以理解。

　　·國有企業同樣具備一般企業的本質。從新古典經濟學看來，國有企業同樣可以理解為一個技術系統的生產函數；從新制度經濟學看來，它同樣可以理解為對市場的替代，通過它國家可以實現其利益的最大化，避免昂貴的市場交易費用；從交易費用經濟學看來，國有企業同樣可以理解為“契約的組合體”。

　　·國有企業也具有現代公司的一般特征，即大生產方式、大規模產銷活動、具有現代企業制度。

　　·國有企業還具有一般現代公司所不具有的特有本質。它的制度特性、目標特性、管理特性都有別具一格之處，它的產權構成特性、目標函數、體制與機制以及管理制度的安排都有其特殊性。

　　無論是從理論上還是從各國經濟發展的歷史看，國有企業在經濟發展的不同階段都會發揮不同的作用，其在國民經濟和社會生活中的地位也不盡相同。

　　國有企業的普遍出現始於二次世界大戰後。隨著一般壟斷資本主義轉變為國家壟斷資本主義，資本主義國家開始對經濟生活進行全面的干預和調節。同時，在新科技革命的浪潮推動下，企業生產規模日益擴大，純粹靠自由競爭維繫的市場經濟造成了社會的不穩定性。在這種情況下，資本主義國家開始承擔起對生產的領導。從 1945年開始，英國將一系列基礎工業和英格蘭銀行收歸國有，法國將能源部門、保險部門、金融部門和一些大公司改為國家接管。與次同時，日本政府設立的國有企業從戰爭結束的7個迅速增加到70年代中期的114個；美國政府也創辦了一些國有企業。這些國有企業主要集中於能源部門、基礎設施部門、提供公共產品部門和科技開發部門。

第二次世界大戰以後，廣大發展中國家為了振興民族經濟，推動本國工業化，掀起了兩次國有化高潮。

　　第一次在 20世紀50年代後期到60年代中期，它是緊隨民族解放運動的高漲而出現的，主要矛頭對著殖民企業和殖民地的經濟管理企業，包括海關、銀行、稅務機構，以及原殖民者擁有的足以壟斷或操縱國計民生的大企業。這次國有化高潮實際上是民族解放運動在經濟領域的繼續。

　　第二次在20世紀70年代，這是在中東產油國收回石油資源主權的鬥爭取得勝利的鼓舞下，發展中國家掀起了收回自然資源主權的潮流。在這一潮流中，一些國家把實際操縱本國經濟關鍵部門的外資企業收歸國有，並使一些礦山資源和農漁業資源回到本國手中。發展中國家國有經濟的發展，對於維護國家主權、爭取經濟獨立，奠定國民經濟發展的基礎和建立較完整市場機制的缺陷、維護社會經濟的正常運行以及促進區域經濟平衡發展等方面的國民經濟體系，帶動其他經濟成分的發展，推動發展中國家技術進步，都起了巨大的作用。同時，國有經濟在實踐中也逐漸暴露出高度壟斷，產權不清，政企不分，管理混亂等多種弊端。20世紀70年代中期以來，許多發展中國家針對本國具體情況，採用各種各樣的措施，對國有經濟進行整頓和改造，取得了很大的成效。

　　特殊法人企業由政府全額出資並明確其法人地位，由國家通過專門的法規和政策來規範，不受公司法規範。這類國有企業被賦予強制性社會公共目標，沒有經濟性目標，也就是說，它們的作用是直接提供公共服務。像國防設施、城市公交、城市綠化、水利等，應該歸入這類企業。這類企業需要由公共財政給予補貼才能維持其正常運行。

　　國有獨資公司由政府全額出資，受公司法規範。這類企業以社會公共目標為主，經濟目標居次。這類企業主要是典型的自然壟斷企業和資源類企業，如鐵路、自來水、天然氣、電力、機場等。從經濟學角度，這類企業的產品或服務應該按邊際成本或平均成本定價，以此來實現社會福利的最大化，而不是謀求從消費者那裡攫取更多的剩餘。

　　國有控股公司由政府出資控股，受公司法規範。這類企業兼具社會公共目標和經濟目標，以經濟目標支撐社會公共目標。這類企業主要是準自然壟斷企業和國民經濟發展的支柱產業，如電子、汽車、醫葯、機場等。需要註意的是，這類企業不直接提供公共服務，而是通過向國家財政上交股息和紅利，間接提供公共服務。如果由於特殊環境，這類企業不得不履行一些公共職能，則由此造成的損失，由國家財政給予補償。不過，在補償以後，股息和紅利不能免除。當然，通過約定和核算，二者可以相抵。

　　國有參股公司嚴格來說應該稱之為“國家參股公司”或“政府參股公司”，不是國有企業，政府只是普通參股者，受到公司法規範。這類企業與一般競爭性企業無疑，沒有強制性社會公共目標，經濟目標居主導。如果它們也提供公共服務，那是它們自覺履行社會責任的行為，應該予以鼓勵和支持。對於這類企業，政府參股只是為了壯大國有經濟的實力，除此之外，政府對這類企業沒有任何其他附加的義務。

　　為了保證各類國有企業盡最大可能發揮各自的作用，應該完善兩種作用的評價指標體系，並賦予不同權重。公共作用採用公共績效指標，經濟作用採用財務績效，同時輔之於其他績效指標。公共績效的核心指標是社會貢獻率，財務績效的核心指標是國有資產增值率，其他績效指標主要包括客戶滿意度、企業運營效率、企業創新能力等。

　　在市場經濟中，與非國有企業相比，國有企業具有兩重性：一般性和特殊性。國有企業的一般性主要表現為它的營利性；其特殊性則源於一定的社會經濟制度賦予它的社會性。國有企業的兩重性決定了它必須具有雙重的功能：營利功能和社會功能。

　　1、營利功能

　　國有企業具有營利性和營利功能，這首先源於企業作為經濟人的自然本能。在市場經濟中，作為市場經濟微觀基礎和市場經濟主體的企業，以追求最大利潤為目標從事生產和經營活動，實現其經濟人的自然本能，可以說是天經地義的。企業若失去了這種本能，市場經濟也就失去了存在的基礎。其次，國有企業的營利性和營利功能還決定於企業的性質。因為企業是社會化大生產和市場經濟的產物，是以社會化大生產為基礎的市場經濟條件下的一種成本較低的生產組織形式。國有企業雖然不一定以追求最大利潤為目標從事生產和經營活動，但也應當實現成本最小化。否則，如果建立國有企業僅僅是為了實現其社會功能，而不必營利，那就不一定必須採取企業這種組織形式。建立公益事業單位和一些特殊的非營利機構同樣可以滿足這種需要。

　　因此，同其他非國有的一般企業一樣，作為市場競爭主體，國有企業也要通過自己的生產經營活動，向市場提供產品和服務，並努力實現利潤最大化或實現成本最小化，從這個意義上說，國有企業應當具有一般的營利功能。

　　但是，國有企業必須具有特殊的社會性質和社會功能，從根本上說，這是源於市場經濟本身發展的需要。首先，在經濟生活中，哪怕是在市場經濟最發達的國家中，壟斷、外部性、公共物品以及市場信息不充分等因素都是一種客觀存在，這些因素的存在必然會導致市場失靈，市場主體的活動水平與社會所需要的最優水平就會出現不一致，從而使資源不能得到最優配置，在此情況下，市場經濟的理想狀態—— 帕累托最優狀態也就不可能實現。其次，市場經濟自身存在的功能缺陷還會造成經濟運行中有可能出現大起大落的強周期波動現象，導致嚴重的失業或通貨膨脹，同時還會導致經濟結構失衡和總量失衡。

　　市場失靈和市場功能缺陷的存在表明，單純依靠市場機制的作用是無法使市場經濟正常運行的。為剋服市場失靈和彌合市場功能缺陷，客觀上需要政府對經濟運行進行干預。一般來說，政府干預經濟運行的方式有兩種：一是運用經濟政策進行干預，二是組建國有企業。其中，由政府投資組建國有企業是一種重要的選擇，這種選擇在某些行業、某些領域和許多場合都是不可替代的。在此情況下，由政府擁有或實際控制的國有企業，除具有一般的營利功能外，也就自然而然地具有了非營利的社會功能。如果國有企業喪失了這種功能，僅僅依靠政府實行財政政策和貨幣政策來干預經濟運行，是難以剋服市場失靈和彌合市場功能缺陷的。這是一切市場經濟國家都普遍存在國有企業的重要原因。國有企業特殊的社會性質決定了它應當具有特殊的社會功能，這種特殊的社會功能在不同的國家或地區，以及在同一國家或地區的不同歷史條件和經濟條件下應具有不同的規定性。

　　2、社會功能

　　就我國現階段而言，國有企業的社會功能應主要表現在如下幾個方面：(1)服務巨集觀經濟，實現資源在全社會範圍內的優化配置；(2)進行戰略開發，促進技術進步，實現產業結構升級，為經濟發展提供基礎性服務；(3)促進地區經濟平衡發展，實現經濟合理佈局；(4)控制國民經濟命脈及其他重要領域，保障國家經濟、政治和軍事安全；(5)實現政府的其他重要政策目標。

　　國有企業的上述社會功能，在社會主義市場經濟中是不可缺少的，也是無法替代的。正確發揮國有企業的這一重要功能，對於國有企業自身的發展，保障正常經濟秩序，改善巨集觀經濟環境，提高經濟運行質量，維護國家利益和社會穩定，都具有極其重要的意義。也正是從這個意義上說，那種主張剝離國有企業的社會功能，把國有企業完全等同於以追求最大利潤為惟一目標的一般企業的觀點，顯然是不可取的。

　　在建國初期，我們為了優先發展重工業和加快實現國家的工業化，擁有了國有資產和國有企業。半個世紀過去了，隨著我國社會主義經濟體系的建立，國家擁有國有資產和發展國有企業的目標更多地轉化成維護社會穩定和經濟發展。在這種情況下，如果我們對大多數國有資產進行處置，將其變現充實社會保障基金或者直接用於社會救濟，從實物或賬面上來看，國有資產沒有了，但這種處理維護了社會穩定和經濟發展的大局，那麼，這種處置應該同擁有國有資產和發展國有企業具有同樣的效果。事實上，這種處置方式正是我國國有企業改革的長期目標取向。但是，在這種處置方式尚沒有完全鋪開之前，大型、特大型國有企業仍將是我國國民經濟的重要力量。

　　首先，大型國有企業是我國國民經濟中的中流砥柱。雖然通過“抓大放小”，一部分國有中小企業以租賃、承包、售出、參股等方式向產權多元化轉變。但是，進入2000年，我國的國有資產已經達到9萬億元人民幣，構成了極其巨大而龐雜的體系，國有和國有控股企業在幾乎所有的工業領域仍占據主導地位。

　　其次，大型國有企業是抗衡跨國公司的主力軍。中國加入WTO以後，國際知名的大型跨國公司大舉進攻中國市場，各種洋貨猛烈衝擊國貨。儘管民營經濟已經有了很大的發展，但是由於其在技術、質量、規模等方面的顯著差距，尚不能與跨國公司抗衡，而只有大型國有企業才是抗衡跨國公司的生力軍。如彩電行業曾是進口產品最多的市場，但是1996年四川長虹等大型彩電公司在價格、質量、服務等方面向外國名牌展開市場爭奪戰，一舉打破了大屏幕彩電由外國名牌主導的格局，以致長虹的“紅太陽一族”大屏幕彩電在國內市場占有率達三分之一。

　　再次，大型國有企業是我國支柱產業的重要支撐。在石油、化工、機械、電子、冶金、有色和建材等重要產業中，我國七大汽車集團占全行業總產值的66%；嘉陵、北方、輕騎、金城四大摩托車集團占全國總產量的一半；上海、東方、哈爾濱三大發電設備集團，提供國內電站設備的70%。

　　最後，大型國有企業仍是出口創匯的主要力量。1997年，國有企業出口創匯額超過了外商投資企業，居於領先地位。其中，大多數大型國有企業以銷售額的1%左右投入研究與開發，有的達到2%，技術進步處於國內工業企業領先地位。

　　近幾年，國有中型企業和小型企業總體處於虧損狀態，只有大型企業盈利，充分顯示國有大型企業在我國國民經濟中的中流砥柱作用。當然，我國大型國有企業與國外大企業相比，有著不小的差距。一是大型企業數量少；二是企業平均規模小；三是生產集中度低；四是真正的聯合體、企業集團少；五是大中小企業沒有合理的分工。從技術創新來說，我國500家最大工業企業年銷售額之和還不抵美國通用汽車公司一家銷售額。

　　我國的國有企業主體最初是通過“沒收官僚資本歸全民所有”建立起來的，並且在接下來的三十年時間里，它成為國家財政的主要收入來源和主要支出渠道。在強有力的中央集權計劃式管理之下，它基本上沒有自己的利潤追求，成為事實上的“國家工廠”或者說是“生產車間”。1980年以後，隨著“包”字（承包制，作者註）進城，國有企業有相當一部分實行了承包、承租經營模式，國有企業成為承包者和承租者追求利潤最大化的工具（國家放權讓利的改革又強化了國有企業的這一功能），同時，國家財政來源於國有企業的收入比重下降，國家財政投向於國有企業的支出也有所放緩，國有企業在一定程度上成為“租賃工廠”。

　　隨著1994年社會主義市場經濟體制改革的正式實施，市場化浪潮對國有企業經營機制形成強烈的衝擊，也對國有企業的定位提出新的要求。應對市場化競爭的需要，我國政府對國有企業進行了一系列的改革，其中最主要的是“下崗分流，減員增效”、 “社會保障制度的建立”和國有企業重組與上市三個方面。“下崗分流，減員增效”主要是解決國有企業冗員過多、效率低下的問題；社會保障制度的建立主要是將國有企業從不合理的社會負擔中解放出來，兼解決企業急需的各種勞動力流動問題；國有企業上市特別是大型國有企業上市，主要是為瞭解決國有企業的資金短缺問題。

　　客觀地講，以上幾個方面的改革都已經初步取得了初步的成效。但同樣不可否認的是，國有企業經營機制並沒有根本性轉變，國有企業困難沒有根本改觀，國有企業投資仍然是財政支出的“黑洞”，是財政赤字的主要製造者。另外，國有企業融資發展成為證券市場不能承受之重――國有企業大量上市融資，所融資金有相當一部分或為母公司占用，或沉澱在企業的銀行賬戶中，真正被企業用來進行生產經營的資金所形成的投資回報率也是相當低下的。統計顯示，(2003年第三季度季報)滬市771家上市公司加權平均每股收益為0.159元，加權平均凈資產收益率為6.18%；深市507家上市公司加權平均每股收益為0.152元，加權平均凈資產收益率為5.85% ；以2003年10月28日收市時1254只A股加權平均股價為6.98元 計算，投資者的毛收益率小於2.25%，即使全部拿來派現，其收益率也只與一年期銀行儲蓄存款利率相當。但這並不能對國有企業進一步在證券市場融資形成任何的妨礙，最近發行的長江電力融資規模甚至超過了100億元。國有企業就象一塊巨大的海綿，不斷地吞噬國家財政資金，不斷地從證券市場吸取資金而幾乎不給予任何的回報，所以可以稱之為“海綿工廠”。

　　作為“國家工廠”，它是與高度集中的計劃經濟體制相適應的一種特定歷史時期的國有企業定位；作為“租賃工廠”，它是與從集中走向相對分散的經濟體制轉型相適應的一種國有企業定位；這兩種定位都符合當時歷史條件的需要，因而對當時的財政、經濟的發展起到了巨大的推動作用。但相對於社會主義市場經濟體制而言， “海綿工廠”顯然是不合時宜的――一方面，市場經濟體制要求政府投資領域必須重新界定。

　　在一般性競爭經濟領域，政府投資應該逐步退出，國有企業規模要不斷減小，至少是不應該再追加投資（不管這些資金是來源於財政投資還是證券融資）；在基礎性經濟領域和外溢性經濟領域，政府應該加強投資，擴大國有企業的規模；另一方面，證券市場特別是股票市場是個市場化程度非常高的、市場效率非常好的自由市場，“用手投票”機制使得投資者可以參與企業的經營決策與經營管理，從而推動企業提高經營效率，“用腳投票”機制使得經營不力的企業及其經營者難逃被市場淘汰的命運，因而其內在的優勝劣汰機制可以使資源配置的效率達到最大值。作為市場管理者同時也是國有企業所有者的政府對市場的行政干預，往往會降低市場自身的效率發揮，甚至引至市場崩潰。中國的B股市場實際上已經宣告徹底喪失資源配置功能（至少目前是），而A股市場的資源配置和融資功能也正在逐步喪失。所以，就目前而言，一是要解決國有企業的進與退問題，二是要還證券市場一個清白的問題。

　　在國有企業進退問題上，“進”是重點，“退”是難點。對於新增國有企業投資，不僅要把握投資方向，更要註重企業經營機制的再造，從而建立起具有有效產權約束和經營激勵、符合市場經濟規律的投資機制和經營機制。具體來說，在投資方向上，政府應該繼續加大在基礎設施和公共工程、環境保護等領域投資的力度，改變目前我國在這些領域存在的嚴重的投資不足的問題。

　　首先是在基礎設施和公共工程領域。雖然近幾年來隨著積極財政政策的大力實施，這方面的投資有長足的增長。但可以看出，政府在這類項目投資的過程中，過於強調其政治要求和利潤要求，而較少真正從財政角度考慮。以江西南昌為例，政府在基礎設施和公共工程方面的投資主要集中在所謂的“亮化工程”――註重城市的外包裝如牆面裝飾、路燈、綠化林等，城市的實質功能並無多大改進。另外，在修路架橋的過程中，過份依賴社會資金的投入，導致路橋收費的居高不下，無形之中增加了區域社會和經濟運行的成本，加重了城市居民的負擔。因此，政府在基礎設施和公共工程領域，一方面要運用“成本效益分析法”、預先優選出投資項目和方案，提高財政資金的使用效率；另一方面要加大財政投資的力度，減少對民間投資的依賴性，從而淡化項目經營的利潤追求，切實增進公共服務水平，提升居民的福利。

　　其次，在環境保護等領域，雖然政府對環境保護問題的重視程度日漸提高，但由於對環境保護問題的緊迫性認識不足，財政方面的投入則遠遠跟不上社會經濟發展的步伐，出現環境保護事業明顯落後於經濟發展並直接妨礙了經濟的可持續性發展。因此，政府可以在逐步完善環境保護法規、制度的基礎上，在吸引民間資本追加投資的同時，加強政府對環保企業的直接投入。

　　對於需要退出的國有企業，需針對不同情況進行處理：符合《破產法》要求的國有企業，應該堅決予以破產；對於經營不善，但虧損不嚴重的企業，可以先進行重組，同時鼓勵、吸引民間資本或國外資本進行兼併、收購；對於經營效益較好或經過重組後扭虧為盈的國有企業，可以借鑒MBO等模式進行市場化改造，實現“國退民進”。

　　綜上所述，在社會主義市場經濟條件下，適應公共財政體制建立和發展的要求，國有企業應該定位在：作為政府彌補市場失靈的重要工具，以社會穩定和經濟發展為主要目標，在公共產品提供等領域發揮巨集觀調控作用。

　　（一）財務管理意識缺乏

　　因為國有企業不僅要承擔一定的經濟責任，同時也要承擔相應的社會責任，所以很多國有本企業將管理的重點放在生產管理中，對於生產中的產品質量、生產過程等的瞭解比較全面，但是對財務管理的瞭解較少，他們認為對於企業來說，生產是最重要的，而財務管理是為生產服務的，財務管理就是財務人員根據相關規定製定財務報表，所以對財務管理的重要性沒有清楚的認識，導致國有企業財務管理與其他企業之間的差距逐漸拉大。

　　（二）資金管理不善

　　資金是維持國有企業正常運行的重要條件，資金管理也是企業財務管理的重點，但是在國有企業中資金管理方面存在的問題相對較多，具體而言主要體現在兩個方面：第一，在資金籌集存在問題，國有企業因為發展需要往往要進行籌資活動，但是一些國有企業在籌資中沒有籌資規模進行控制，企業籌資結構不合理，最終導致國有企業面臨重大的財務風險，不僅不能促進企業的發展，甚至造成企業整體優勢的下降。

　　（三）財務監管不到位

　　從外部監管來說，國有企業財務監管主要是國資委進行的，但是國資委對國有企業的監管主要集中在事後監管中，採用的主要是財務報告的方式，這樣容易導致國有企業相關人員為了自身利益製作虛假的財務報告，導致國有資產流失。國資委在對國有企業進行財務監管中主要是對個人財務問題關註，但是對於像不良資產、財務制度等巨集觀問題的關註度較少，很難實現這方面的提高。另外，從內部監管來說，國有企業內部財務監控制度缺乏，不能實現財務監控的程式化，對於大型國有企業來說，集團對子公司的監管也存在不到位的現象，使得國有企業內部監控不能促進財務管理的有序發展。

　　（一）樹立新時期財務管理理念

　　在當前我國國有企業有了進一步的改革，國有企業面對的市場環境以及承擔的責任也有了新的變化，從財務管理中來說，國有企業的財務管理無論是內容，還是方法都有了新的變化，企業領導要對財務管理工作更多的支持，在制度建設、人員配置等方面提供相應的資金，從而使國有企業財務管理能與國際接軌，促進國有企業的進一步發展。

　　（二）創新財務管理制度

　　對於國有企業來說，經過改革開放幾十年的發展，國有企業制度建設無論是微觀還是巨集觀都有了一定的提升，但是在財務制度中還存在非常大的問題，所以要對國有企業財務管理制度進行創新，堅持標本兼治的原則，對財務管理制度中存在的問題進行改革和完善，建立國有企業人員財產申報制度。另外，在國有企業財務管理制度的創新中要針對國有企業的運行特點，對可能出現的問題做出預測，保證財務管理制度的使用年限。

　　（三）加強資金管理

　　國有企業資金管理要從三個方面進行，第一，加強對企業資金全過程的管理和控制，在事前應該編製相應的資金使用計劃，結合企業未來發展需要，確定企業資金最低儲備量，在事中要加強對企業資金流動的控制，保證企業資金的正常運行，防止資金積壓，提高國有企業資金的利用效率。第二，要重視企業籌資中的成本費用控制，在企業籌資中不僅要控制資金籌集量，而且要對資金籌集成本有深入的研究和考慮，選擇成本較低的籌資方式。第三，減少浪費，節約企業資金使用，堅持開源節流，提高國有企業資金投入的科學性。

　　（四）實現全面預算管理

　　預算管理的推行能很好地實現國有企業財務管理目的，對提高國有企業經濟效益有很大的幫助。實現全面預算要從兩個方面做起：第一，要建立專門的預算管理機構，國有企業管理層以及財務管理人員要成立預算管理中心，對國有企業子公司、各部門等進行預算控制，加強國有企業內部的聯繫，建立預算管理目標。第二，實現全過程的預算控制，做好事前預算編製、事中預算控制以及之後預算考核，對預算控制中出現的問題及時發現和解決，從而形成國有企業內部全員、全過程、全方面的預算控制。

　　（五）財務人員素質提高

　　在國有企業改革不斷深化的過程中，國有企業財務人員的素質也應該有較大的提高，要實現財務人員從核算型向管理型的轉變，國有企業根據發展需要對財務人員進行培訓，增強他們的財務管理能力，使他們在日常工作中能提出建設性的意見。另外，對於會計人員來說，要重點加強會計知識更新，提高會計核算能力，通過培訓培養一批覆合型的會計人才，為國有企業的發展貢獻力量。

　　一、加強對企業財務工作的監管

　　1．實行重大經濟事項聯簽和重大事項報告制度

　　重大經濟事項聯簽制度是指企業的重大經濟事項需要按照企業具體規定由董事長、總經理以及財務總監等高層管理人員中的二人或者多人共同簽署，簽署之後才為有效並且可支付的制度。重大經濟事項包括了企業的重大資金支出、財務運作以及股權集權投資、固定資產投資、資產處置等能夠對企業經營活動產生重大影響的事項。

　　2．規範企業財務工作

　　首先，規範財務基礎工作。其次，全面實現信息化管理。財務信息化已經成為時代發展的要求，可以有效的規範企業財務工作，提高工作效率，企業應儘量引入財務系統或者SAP、Oracle等ERP系統。最後，提高財務人員和高層領導人員的專業素質，定期或者不定期進行業務培訓。

　　3．加強對企業財務工作的監督

　　對企業財務工作的監督一般分為內部監督和外部監督兩種，內部監督包括成立監事會，成立審計委員會(由企業具備會計知識的獨立董事組成)，成立內部審計部門(內部審計部門應直屬於監事會控制)，財務總監也應該發揮其監督職能，但是職能不與監事會衝突，監事會偏向於事後監督而財務總監應是全程監督；外部監督主要依賴於註冊會計師事務所，企業應聘用公信度比較高的事務所。加強對國有企業財務工作的監管，可以有效降低企業財務風險，是有效監管國有企業的重要手段。

　　二、改善監管體制，提高監管效率

　　政企分開在我國已經實行了三十幾年，國有企業在錶面上已經做到所有權與經營權相分離，不過私營企業會有具體的老闆，但是國有企業老闆的界定確是個難題。按照公司法的規定，國有及國有控股企業的實際出資人是國資委，可是國資委是國家的行政機關，因此國有企業的掌舵人還是政府。而出資人的職責與行政職能的職責在各方面都應該相區別，如果將兩者相混淆會導致集權和腐敗現象的發生，不僅不能保證國有資產的安全，與我國所喊出的“轉變政府職能”口號也是相悖的。總之，國資委作為國有及國有控股企業的出資人，應充分履行其出資人的職責，將出資人職責與行政職能相分離，加強對國有資產的監督，對國有企業實行有效監管。國資委畢竟還是有官僚主義氣息的，所以運作流程與其他行政部門有很多相似的地方，在遇到企業監管方面的重大事項時，需要層層上報，經歷多次反覆審核批准之後才可以作出決策，這樣的低效率監管，在一定程度上降低了監管的效力，精簡運作流程，提高監管效率，是國資委需要正視的問題。國資委作為國有企業的出資人和監管工作的主要負責人，需要明晰自身的職責，完善監管體制，以滿足當今的監管需求。

　　三、完善公司法人治理結構

　　《中華人民共和國公司法》(主席令第四十二號)中規範了企業法人治理結構，完善公司法人治理結構是國有企業監管的關鍵，途徑主要有以下幾種：第一，企業需引入共同治理機制。董事會和監事會中應該包含股東以外的其他階級的利益代表者，完善企業治理結構，在組建董事會與監事會時可以考慮成立外部董事會與監事會，提升董事會和監事會的監管水平；第二，推動企業股權多元化的發展。若將國有企業改為國有獨資企業，對企業法人治理結構的發展有不利影響，所以完善公司法人治理結構應該推動股權多元化的發展；第三，明確企業治理結構中不同權利主體的職責。董事會代表的是股東權益，需要對企業高管人員進行鞭策和監督，處理好與高管人員所形成的委托代理關係，股東大會的職責是根據《公司法》的規定審議報告以及任免董事和監事，並間接控制著高管人員的任免，高管人員也可稱之為首席執行官(CEO)負責企業的日常生產經營決策，擁有整個企業的管理權；第四，完善公司法人治理結構還需要規範企業財務工作，財務工作質量是公司法人治理結構的基礎；第五，國有企業應該探尋適合企業的人事管理制度，形成股東會、董事會、監事會和高管人員之間的制約關係。實踐證明，國有企業完善法人治理結構是一項長期而艱巨的任務，在新《公司法》的引領下緩慢前進。

　　四、創新國有企業監管模式

　　在不同的發展階段，國有企業的監管模式也有較大的區別，以珠海市為例，其主要經歷以下四種模式：1987年以前，高度集中的計劃經濟模式，政府高度集權，國有企業完全由政府掌控；1987年到1999年，“九龍治水”模式，企業按照行業由各個職能部門掌管，後雖有改善，但是實質並未改變；1999年至2004年，三層架構模式創建，成立了一委兩局，提出了政企、政事、政資分開的要求；2004年至今，三層架構模式得到發展，成立了國資委，遵循“權利、義務還有責任相統一”和“管人、管事與管資產相結合”的原則，履行出資人的職責。三層架構模式在我國運用的較為廣泛，最近幾年也在不斷完善中，但是還有諸多問題存在，國有企業監管模式仍需要註入新鮮血液。在監管模式中還應該加入風險控制理念、服務顧客的理念、企業自身靈活調節的理念以及激勵理念等，在實施程式和配套機制上也需要作出相應的改革，以配合監管模式的實施。國外在國有企業監管方面也有較多的成功經驗，可以加以借鑒，例如美國的監管模式是國有企業根據專門立法而成立，企業宗旨、經營管理理念等都是立法所規定，國會是監管中的主角，國會通過立法規定企業與政府各自所應承擔的責任和義務，避免政府對企業的過多干預。

　　一、國有企業內部控制的必要性和意義

　　1．凈化企業文化的需要

　　在國有企業的發展歷程中，反腐倡廉工作歷來是企業管理的關鍵領域。為此，需要在國有企業內部將經濟發展和反腐倡廉工作有機的結合起來，凈化企業文化，使企業的各項管理工作能夠在制度化、科學化、網路化的層面進行。因為只有完善了企業的各種內部控制制度，企業的凝聚力才會得到增強。另外，還應陔定期、不定期的對企業進行內部審計，對各項內部控制制度的執行情況進行審查，發現問題及時修正，確保制度的嚴密性和嚴肅性。同時，企業內部控制制度被看做是一項複雜的系統工程，因此，如果在運行中出現了偏差，這需要審計部門經常對其進行監督和檢查，確保國有企業各項內控制度能夠有效的實施。

　　2．迎合市場經濟發展的需要

　　對國有企業淶水，其管理效益的提升首先要牢同樹立其效益的觀念，企業管理的一切活動都應該建立在效益的基礎之上，積極的探索能夠提高企業經濟效益的新途徑和新方法。其次，國有企業應該樹立起市場觀念，因為企業效益的提高需要以市場份額的不斷擴大為前提，倘若失去了市場，企業的效益也就無從談起。因此，企業的管理工作不但要有效益觀念，還要有市場觀念，只有迎合市場經濟發展的需要，根據市場信息與要求開展各項活動，才能實現企業產品競爭能力和企業經濟效益的提升。而這些工作的一個共同的前提便是完善企業的內部控制制度，唯有如此，才能為企業的市場競爭提供必要的保障。

　　3．保值、增值國有資產的需要

　　國有資產是國家的主要財富表徵。因此，市場經濟條件下的國有企業應該註重對國有資產的保值、增值處理，只有這樣，才能實現戰略管理的創新，才能實現其戰略發展的巨集偉目標。為此，首先要建立健全和完善企業的各項內部控制制度，把工作的重點擋在對付現成本的控制方面。其次，要加大對企業管理者的考核力度，創新工作方法，提供工作實效。此外。更為重要的是，要對國有企業資產的保值增值指標進行重點考核，明確國有企業所有者的財產內容，避免考核工作的偏頗。

　　二、我國國有企業在實旋創新戰略的過程中存在的問題和原因

　　1．企業的技術創新動力不足

　　我同同有企業的競爭力一直表現的相對平穩，在市場中的地位不容忽視，但是產品創新能力不強卻是一個不爭的事實。由於國有企業在跟隨市場需求做，變化的過程中反映相對遲緩，產品的創新也相對較弱，這一狀況產生的直接原岡便是技術創新的嚴重不足，以及科技投入的滯後。

　　2．企業制度創新處於較低的水平

　　國有企業的制度創新是一個重要的問題，但是在產權制度方面，國有企業的表現並不理想，存在的問題主要表現在以下方面：在國有大中型企業的公司化重組中，國有股一般處於控股的地位，產權的多元化趨勢十分明顯，但是在產權分散化的表現上卻顯得遠遠不夠，這嚴重製約了國有企業的管理創新和技術創新；對國有企業的管理者與技術骨幹的創新激勵制度並不完善，高管持股的局面並未全面推開；國有中小型企業在公司化改組過程中，員工持股數量占總股本的份額相對較少。

　　3．企業的管理創新顯得滯後

　　對國有企業而言，組織結構的分工過細，管理層次相對較多，導致部門之間的溝通不夠，存在嚴重的人浮於事的現象。甚至有些部門在企業文化、資本運營和人力資源信息管理方面並未迸行有效的設置，即便存在也難以發揮良好的作用。而從管理手段與管理方法的使用角度講，部分國有企業對電腦的利用程度不夠，致使管理工作基礎薄弱，這些都說明國有企業在管理創新方面存在嚴重的不足。

　　三、國有企業實現戰略創新的途徑和方法

　　1．通過參與市場競爭進行技術創新

　　為了加快技術創新的步伐，國有企業必須徹底提高對技術創新及其作用的認識，強化在技術研究和運用中的主體地位，極把握市場的需求趨勢，不斷增強企業創新活力，將技術創新要列入企業重要議事日程，建立科學的項目論證評估機制。同時，以市場需求帶動技術創新，積極促進合理的人才流動，增強企業技術創新的能力，加快企業科研成果產業化建設，增強企業產品的技術含量和競爭力。

　　2．通過學習借鑒進行觀念創新

　　隨著一些全新領域的不斷涌現，對國有企業來說，轉變對知識的陳舊認識，確定知識是創造價值的主要的、直接的因素的創新觀念，具有頭等重要的意義，國有企業應通過知識來找出如何把現有的知識最大限度地轉化為生產力，使企業擁有更大的競爭優勢，而知識更新不僅包括創新知識，而且包括摒棄知識。因此，在固有企業內，新知識需要通過剛隊或群體共用知識與專長產生。

　　3．通過結合市場經濟進行管理創新

　　國有企業實現管理創新需要具備以下條件。排除過去的思維模式，不斷吸收新的觀念和思想，尤其要不斷擴展視野，樹立創新意識，增強創新本領；國有企業的管理者們要營造出一種適合於創新的氛同，激活企業上下的創新意識。為全面提高企業整體素質，建立完善的終身教育和培訓制度，樹立終身的學習觀念，為圍有企業員工工作積極性的提高和創造潛能的發揮提供動力機制。

　　黨的十一屆三中全會的召開標志著中國改革開放的開始，也拉開了我國國有企業改革的序幕。國有企業改革從調動企業和職工積極性出發，沿著擴大企業自主生產經營權這一主線逐步展開，並伴隨著我國改革開放事業的發展而一步步向縱深延伸。根據在各個時期所確立的不同的改革目標、理論依據和主要措施等，按漸進式道路逐步展開的國有企業市場化改革自1978年12月中國共產黨十一屆三中全會至今，其基本發展歷程大致可以分為五個階段。

　　第一階段：放權讓利階段(1979--1983年)。在早期的計劃經濟體制下，我國國有企業存在政企不分，政府對企業管轄過緊，以致企業缺乏自主經營和創新能力的弊端。針對這一問題，國有企業改革首先是從政府層面的放權讓利改革開始，“放權讓利”即政府主管部門一方面向國有企業下放部分權利，給予企業更大的自主經營權；另一方面通過減少企業稅額等措施，提高企業利潤的獲得比例，從而間接給予企業更多的財力支持，增強企業生產積極性。

　　第二階段：稅利改革階段(1983--1985年)。這一階段稅利改革的主要內容包括“利改稅”和“撥改貸”兩方面，目的在於調整和規範政府與國有企業之間的利益關係。所謂“利改稅”，指的是政府將原來所規定的國有企業上繳利潤改為繳稅的形式；所謂“撥改貸”，則指的是將企業的資金來源由原來的財政無償撥付改為銀行借貸的形式。

　　在這一改革階段，政府在實施稅利改革的同時，也進一步擴大了企業的自主權獲得。1984年5月，國務院頒發了《關於進一步擴大國營工業企業自主權的暫行規定》，包含了進一步擴大企業十項自主權的實施範圍：生產經營計劃權、產品銷售權、產品價格權、物資選購權、資金使用權、生產處置權、機構設置權、人事勞動權、工資資金使用權和聯合經營權。1985年9月，國務院又進一步批轉了國家經委、國家體改委制定的《關於增強大中型國營工業企業活力若幹問題的暫行規定》的通知，通知做出了十四條規定，繼續擴大企業自主權。

　　第三階段：探索“兩權分離”和實施承包經營責任制階段(1985--1992年)。1984年10月召開的黨的十二屆三中全會，提出要建立自覺運用價值規律的計劃體制，發展社會主義有計劃的商品經濟。確立了國有企業改革的目標：要使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展能力，成為具有一定權利和義務的法人。國有企業改革嘗試按照當時理論界提出的“兩權分離”理論(即在國家對生產資料所有權不變的前提下，所有權與經營權分離)，圍繞這一改革目標實現政企職責分開和促進國有企業向市場主體的轉變。

　　第四階段：探索轉換經營機制與建立現代企業制度階段(1993--2002年)。1992年10：月，黨的十四大明確提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》，提出國有企業改革的目標是建立現代企業制度，並把現代企業制度概括為適應市場經濟和社會化大生產要求的，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的企業制度，要求通過建立現代企業制度，使企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。隨後，全國人民代表大會通過了《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)。1994年年初國務院要求按《公司法》進行建立現代企業制度的試點，以便在取得經驗後全面推廣。隨後在此基礎上，國家經貿委組織實施了“萬千百十、轉機建制”規劃。1997年，黨的十五大又提出，“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”，並寫入了1999年修改的《中華人民共和國憲法》。非國有經濟尤其是私有經濟在我國經濟結構中的地位和作用得到正式肯定。公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。1999年9月，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關於國有企業改革和發展若幹重大問題的決定》，提出要在戰略上調整國有經濟佈局，有進有退，有所為有所不為，通過“抓大放小”，推進國有企業戰略性改組。國有企業要實現股權多元化，規範公司制改革。2002年黨的十六大報告中又進一步提出，“必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展”，積極推行股份制，發展混合所有制經濟，堅持人與自然的和諧發展。

　　第五階段：配套改革、整體推進，完善社會主義市場經濟體制階段(2003年至今)。隨著我國經濟體制改革的不斷深化，在理論和實踐上都取得了重大進展。社會主義市場經濟體制初步建立，以公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度已經確立，全方位、寬領域、多層次的對外開放格局基本形式。在此條件下，以2003年10月黨的十六屆三中全會出台的《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》(以下簡稱《決定》)為標誌，我國的國有企業改革已經進入了配套改革、整體推進，旨在完善社會主義市場經濟的新階段。

　　在新的階段，我國淺層次的、相對容易完成的改革任務基本上都已完成，改革的重點不是姓“資”、姓“社”問題的界定，也不再是對個體經濟是“有益補充”還是“重要組成”的爭論，而是要向更深層次的攻堅階段挺進。改革的主要任務是完善以公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，使經濟增長方式由數量擴張型向質量效益型轉變。十六屆三中全會的《決定》要求要建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，說明瞭我國的經濟體制改革已推進到產權制度變革的核心層面，已開始對不得不攻堅的改革焦點發起衝擊。《決定》還提出：加快推進和完善壟斷行業改革；消除體制性障礙，放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域；非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方面，與其他企業享受同等待遇；大力發展資本和其他要素市場，擴大直接融資的比重等。如果這些問題能夠得到有效的解決，所確定的目標能夠順利實現，我國的國有企業將會呈現出一種嶄新的面貌。

　　一、國有企業改革和發展三十年的主要經驗

　　國有企業改革經過三十多年的風風雨雨，我們在付出了巨大代價的同時，也取得了驕人成績，總結來看，我國國企改革在坎坷的探索創新之路上得到的豐富經驗可以總結為以下幾個方面：

　　1．國有企業改革是一個不斷探索創新的過程

　　“摸著石頭過河”是我國國有企業改革最為明顯的特征，我國的國企改革伴隨著改革開放都是在不斷探索的過程中逐步創新並向前推進的，因此改革的過程同時也是“試錯”的過程。因為在我國特殊的歷史背景條件下，改革道路並無其他國家成熟的經驗借鑒，也不存在可以參照的對象，因此註定要走很多的彎路且付出很大的代價才能達成目標。30多年的坎坷探索創新之路，從放權讓利到兩權分離，從股份制試點到建立現代企業制度，從微觀的制度創新到國有經濟佈局的調整，國有企業改革終於走出瞭如今的成績。但即使是這樣，國企改革在今天仍然不能完全達成目標。中央對於改革的推進也是一個在試點的基礎上逐步“出招”的過程，並逐漸形成在巨集觀和微觀層面綜合推進的格局。

　　2．國有企業改革是中央推動與地方實踐相結合的產物

　　改革是中央政策與地方實踐相互影響和反饋、發展的過程，這種過程主要通過兩種形式表現出來：一種形式是中央在相關理論研究的吸收採納和引導下，再加上充分把握現狀問題的突出特點，從而對症下藥主動拿出對應政策，然後通過地方實踐效果對政策的反饋，再引導出下一個政策的提出；另一種形式是首先出現某種實踐現象，且這種現象在持續存在的過程中又自發形成了具備初級形態的改革模式，進而這種改革模式會引領中央產生強烈的新制度需求並最終導致實際政策的提出。從企業規模大小的角度來看，國有大型企業的改革主要是以政策推動為主的，而國有中小型企業以及個體經濟、鄉鎮企業、私營經濟和三資企業的改革與發展主要是由地方實踐推動的，從改革發生的時間周期角度分析，在改革的初期階段，由於經驗嚴重缺乏，改革主要是以地方實踐為主的自下而上推動的類型，在這種改革政策指引下，中央較為寬鬆的試探性政策的提出能夠對地方實踐產生鼓勵或默許，進而推進改革深入發展。而當改革進入後期的制度創新階段時，由於改革經驗已經得到深度積累，中央已經能夠在相當大的程度上把握現狀問題，國企改革的模式也轉變為自上而下的中央政策推動類型。

　　3．國企改革符合生產力與生產關係矛盾相互作用的客觀規律

　　我國雖然在國企改革的歷程中付出了巨大代價，但得到的回報和成就也是相當明顯的，在經歷了從無到有的戰略改革、從模糊到明確的目標改革、從外圍到核心的對象改革之後，國企改革已經走出並積累了與我國特殊國情完全相契合的經驗之路。從理論層面分析，我國國企改革的發展邏輯也與制度的自我迴圈特點相吻合，即中央在國企改革的過程中所推出的每一項政策都是以實時的客觀環境為對象並結合上一時期改革政策效果的反饋而精心設計的。因此從更深層次分析，國企改革這種中央政策與地方實踐上下結合的推動模式，在其背後體現的是生產關係與生產力矛盾運動的客觀規律。放權讓利、撥改貸、兩權分離、承包制、股份制和公司改革、債轉股、設立國資委、股權分置改革等一系列改革的推出都是為了變革當時束縛生產力發展的生產關係，從而解放和發展國企的生產力，進而適應社會生產力的發展。

　　二、國有企業改革和發展中存在的主要問題

　　三十多年的國企改革長征路，在取得一系列驕人成績和豐富經驗的同時，也凸顯出了很多亟待解決的問題，但換個角度來看，這些問題的分析與總結也是國有企業在改革和發展過程中所得到的寶貴經驗。

　　1．缺乏有效的考核機制，企業家人才缺乏，技術人才流失

　　雖然我國在1992年就已經完全確立了要建立社會主義市場經濟體制，並且已經將95％的商品歸於市場調節，但是多數的國有企業還無法完全擺脫早期計劃經濟體制的影響。許多企業的高層領導不能按照市場調節調整企業生產，而是依然長期依附於計劃、規章和上級指示，這種計劃經濟思想在行為方面具體表現在：重生產管理，輕市場營銷；重固定資產投資，輕廣告、品牌、商標等方面的投資；重增加了多少資產和產值，輕資產負債率、產品成本效益；重生產工藝，輕法律、經濟、財務、公共關係；重自己的生產管理經驗，輕項目可行性研究、經濟咨詢等業務和知識；重短期利益，輕技術改造和新產品開發；重借錢要錢，輕還錢掙錢等。可以看出這些行為在改革開放時期的新市場經濟時代會嚴重影響國有企業的生產經營效率。此外，國企內部的各級領導大多還被賦予一定的行政級別，導致國企領導重官輕商的思想加劇。因此鮮有企業能夠將市場開拓、成本核算以及追求效益等放在首位，這也是我國的國有企業多數無法與國際企業相抗衡的重要原因。

　　另一方面，我國國有企業國際競爭力較差還與技術水平較低有很大關聯，而技術水平長期無法得到顯著提高的一個重要原因就是技術人才在企業中難以發揮應有作用，這主要表現在：首先，國有企業特殊的管理環境導致技術人才無法得到應有重視，待遇相對較低，最終喪失工作積極性而向“三資”、民營企業流失；其次，前一個原因直接又導致了國有企業技術人才的老齡化嚴重，這些元老級的行政官員兼技術人才無法適應新經濟技術時代的發展步伐，導致其知識結構更新困難；最後，在同一生產領域中國企內部環境所給予的科研經費較少，不能滿足技術和產品的更新成本需求，再加上較差的工作環境和領導的輕視，使得僅存的技術人才力不從心，即使有較高的技術研發水平，但苦於受到物質水平的限制，導致不能幫助提高企業產品的科技含量甚至推出換代產品。

　　2．企業產品的市場競爭力較差

　　一個企業的成功與否，歸根到底取決於產品銷售狀況的好壞，取決於該企業產品在銷售市場所占份額的大小。如果企業的該項最終目標不能完美達成，那麼即使具備再多雄厚的資產或工業基礎也無濟於事，反而會造成一種資源的閑置和浪費。近年來，國有企業市場銷售份額的持續下降已經為上文的論述提供了有力佐證，數據顯示在社會商品零售額中，國有企業所占的比重日益下降，而非國有企業所占的比重13益上升，且進口商品在國內市場上的競爭力提升幅度明顯。20世紀80年代，一些國企在國內市場還能保持一定的市場份額和知名度，但到了20世紀90年代直至今天，隨著全球經濟一體化的急劇加速，國內市場受國際環境的影響終於逼迫多數國企出局。從本質上看，這些事實反映出我國多數的國有企業在改革過程中並沒有成為市場競爭中的重大關係主體，也沒能充分適應新市場經濟環境，因此這些技術水平不高、產品無更新換代、人員過多、社會負擔過重、成本過高、競爭力匱乏的企業最後被市場所淘汰。

　　3．國有企業缺乏規模經濟

　　隨著經濟全球化的急速發展，規模發展正成為各國企業尤其是大型跨國企業的生存之道，美國企業從19世紀末期至今先後掀起的五次大規模併購浪潮已經證明，規模經濟是跨國企業提升競爭力的關鍵所在。但回顧我國企業過去三十年的改革之路可以發現，大部分企業處於規模不大不小的尷尬局面，極少形成能夠與國外企業相抗衡的規模經濟典型。數據顯示，從2002年到2009年年底，每年倒閉的國有企業將近5 000家，其中也包括中央企業。掌管國資委7年的李榮融就曾表示，目前的中國企業與國際500強的差距還比較大，如果想趕上世界上最優秀的企業，預計要用7—10年的時間。由於企業規模和實力與國外企業存在巨大的差距，我國企業普遍存在生產成本高、經濟效益低的問題，在對外開放和外資進入的情況下，我國許多企業難以應付，面臨生存危機。

　　4．政治體制改革相對滯後

　　國企改革除了存在上述企業內部各種效率低下的情況之外，改革環境中經濟體制改革與政治體制改革不配套的情況也嚴重影響了企業的正常生產經營，這種體制不配套的情況主要是由政治體制改革相對滯後造成的，深入分析，有以下幾種表現：①行政事業單位的規模過於龐大。改革開放以來，在黨政社會團體和各種事業單位增長過快的就業人口嚴重增加了國家在“皇糧”方面的財政開支，從而相對減少了對企業的財政支持。②過於紛繁複雜的管理部門。任何一級政府、任何一個部門都可以是全民所有的代表，都有所有者的一部分權力，都可以行使管理企業的權力，獲得有關的利益，但是都不對企業的風險、微利和虧損負責；各個部門都想擴大自己對企業的管理和制約許可權，這些部門之間相互爭權，相互矛盾，相互制約，相互消耗，出台了許多相互矛盾和前後矛盾的政策和規定，企業按照這些相互矛盾的政策和規定無法從事正常的生產經營活動，企業到各部門辦事的成本太高、效率太低、時間太長。③國有企業具有濃厚的行政部門特性。黨政社團的各個部門都要求企業設立委辦處科室，甚至規模較小的國企也要單獨設置專管人員，這些措施使得企業在實質層面上已經變成了黨政社團的基層組織，這也是國企重官僚輕生產的主要原因，並且更為嚴重的是，企業要花費很大人力、財力、精力去應付開會、檢查、評獎以及各種政治和社會活動，進而造成企業沒有富餘資金設立現代企業應當有的市場營銷、廣告策劃、技術開發、售後服務等部門的畸形發展現象。