政資分開
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什麼是政資分開[1]
政資分開是指政府的公共管理職能與國有資產出資人職能分開，由專門的國有資產管理機構對國家授權監管的國有資本履行出資人職責。它要求建立規範的國有資產管理制度，強化國有資產的規範運作，以保證國有資產的安全與完整，促進國有資產的合理、有效和節約使用。
政資分開的含義[2]
政資分開包括三層含義：
(一)政府作為社會管理者與經濟巨集觀調控者分開
政府作為社會管理者，可以制定各種必要的法律或規定，培育和促進各種市場的發展，形成比較完善的市場規則和社會秩序，以保證各方面能夠公開、公平、公正地進行競爭。政府辦社會，大體上有三類：一是社會福利職能，主要是社會保險、醫療保險和莊宅；二是教育職能，主要是職工子弟高中以下的教育；三是就業職能，主要是企業職工子弟的就業和富餘人員的安置，再就業機制的建設。控制人口增長，保護自然資源和生態環境等。
政府作為巨集觀調控者，可以搞好經濟發展的預測，總量平衡調控，重大結構與生產力佈局規劃，合理確定經濟戰略目標，以及制定相應的經濟政策等，來引導國民經濟持續、快速、健康和協調發展。政府作為社會管理者與作為經濟巨集觀調控開明確分開，
(二)國家作為經濟巨集觀調控者同作為國有資產所有者職能分開
國家作為國有資產所有者，可以建立一套科學有效國有資產管理和經營制度，實行國家統一所有、政府分級行政管理、分工監督、企業自主經營的體制。國有資產管理部門行使國有資產行政管理的職能。國務院授權有關部門或有關機構對國有企業實施分工監督，對其分工監管企業的國有資產要負起監督的職責，根據需要可派出監事會，對企業的國有資產保值增值實行監督。嚴禁國有資產的流失，將國有資產低價折股，低價出售，甚至無償分給個人。
(三)國有資產的管理職能與國有資產運營分開
國有資產管理部門執行對國有資產行政管理的職能，不能直接經營國有資產；企業的國有資產要政府依法授權或委托給具有企業性質的經營國有資本所有權的機構去經營。這個機構就是國有資產經營公司或統稱為控股公司。控股公司是專門從事經營國有資產的企業法人，是國有資產投資主體，是國家所有權的代表機構，主要是政府授權後，代表國傢具體運營企業中的國有資產，從國有出資者的角度向企業選派國有股權代表，代表國家收取企業內部國有資產的收益。實現了國有資產行政管理職能與經營職能分開，明確國有資產投資主體，確立國家投資主體。
政資分開的方法[3]
政資分開是指政府作為社會經濟活動管理者和作為國有資產所有者兩種身份、兩種職能分開。要實現這個分開，主要應從以下幾個方面進行：
首先，應明確區分政府的行政管理職能和國有資產所有者的職能。政府的社會經濟管理職能是依據法律、法規規定的權力，由國家各級行政機關發佈法規、命令，採用強制手段實行，行政職能的範圍是全社會，即對全社會的國有資產和非國有資產同時依法管理。而國家所有權是由國家對財產所享有的占有、使用、收益和處分權構成的，是依據民法所確認的一種財產權形式。在這兩種權力沒有分離的情況下，政府常常用行政手段去行使本應用經濟或法律手段去行使的所有權職能，導致政企在事實上難以分開。政府的許多部門分別行使所有權的具體職責，一方面所有權職能被弱化和分散，另一方面對企業形成多頭干預，國家對企業負無限責任。
其次，要進行相應的機構改革，建立起專門的國有資產所有者代表機構和管理機構，把原來混在一起的國有資產管理職能交給專門的機構去行使。同時強化政府機構本身的職能。
再次，建立起和這兩種機構、兩種職能相聯繫的權、責、利緊密結合的機制，從而使這些機構充分行使自己的職能，機構運轉科學化、高效化。
又次，要將要素分配和資源配置的功能交還市場，讓企業在市場競爭中選擇自己的投資方向，而不是行政命令和計劃分配。
最後，對國有資產本身也有管理與運營分開的問題。國家對國有資產的管理是一種專門酌，特殊的行政職能，和國家其他行政管理一樣。主要是運用行政、法律等手段，規範、檢查、監督國有資產的實際運營情況，防止國有資產流失，從總體上保證國有資產的權益不受侵犯。其管理的範圍是面向所有國有資產的，既包括企業，也包括非企業的國有資產，既有經營性國有資產，又有非經營性國有資產。管理方式上也是由中央到地方集中統一，分級行使。國有資產運營是一種經濟職能，主要是對國有資產的配置和具體運營，其管理範圍僅為企業中的經營性國有資產，運營的方式是企業化經營，實現其運營資產的保值增殖，講本求利。由於產權主體的多元性和企業法人財產權的單一性，國有資產的運營適合於各個經濟組織行使。
政資分開的原因及目標[4]
政資分開本質上是指：國家的行政職能與國家的所有者職能必須分立；國家的這兩種職能必須由兩個不同的主體擔任。為什麼應該這樣，這是由國家這兩種職能的不同性質決定的。
(1)這兩種職能或權利得以存在的基礎不同。國家行政職能或權力是法定的，它賴以存在的基礎是國家法律的賦予和設定。也就是說，各行政機關的職能或權力大小，都是經由法定程式通過法律事先規定的，而非各行政機關客觀上存在哪一種職能或權力。正因為此，按照法定程式就可以改變或重新設定其職能或權力。而國家所有者職能或權利得以存在的基礎，是其對企業的出資以及出資的多少，所以這是一種以物質要素為基礎的職能或權利。在形式上我們可以把它看成為客觀存在或決定，它不以人們的意志為轉移。除非改變出資數額，才可以改變所有者的職能或權利。單從權利角度出發，前者是一種主觀權力，後者是一種客觀權利。
(2)這兩種職能所擔負的責任不同。國家的行政職能主要是保持社會的穩定和發展，維持社會秩序。從經濟的角度看，國家的行政職能主要是對巨集觀經濟進行調控，保持經濟的穩定和持續發展；國家的所有者職能則是通過投資決策，確保投資能得以補償並取得最大報酬，顯然，這是一種微觀經濟行為。
(3)這兩種職能的履行主體承擔的風險不同。國家行政職能的履行者如果未能有效的履行責任，將面臨撤職倒台的風險；國家所有者職能的履行者如果未能有效的履行責任，將面臨經濟風險。這種風險對國家而言是破產風險，國家所出資本將被損失掉。對代表國家行使產權權力的主體而言，則是喪失既得的經濟利益，並被終極所有者解聘和處罰的風險。
(4)這兩種職能的履行方式不同。國家的行政職能是通過行政程式、行政層次、行政命令，並遵從上級指揮下級、下級服從上級的原則予以履行的。這裡上卜級關係在保證行政職能的履行中發揮著基礎作用；國家的所有者職能是按照市場規則，遵從討價還價、等價交換、公平競爭的原則予以履行的。這裡任何所有者一旦進人市場，他與其他市場參與者都是平等競爭的合作伙伴關係。
(5)這兩種職能獲取收入方式不同。國家為了履行行政職能，必須無償地、強制地從社會各種收入源徵得收入；而國家所有者只能從其投資運用後所得收益中取得報酬。這顯然由於所有者投入資本是一種有償的、憑藉競爭實力取得的收入。
(6)這兩種職能的履行主體的收入分配方式不同。履行國家行政職能的各級官員都按行政級別的高低分配收入，為了增加收入只有提升行政級別；履行國家所有者職能的主體，要取得個人分配收入，必須先取得資本報酬，要增加個人分配收入，必提高資本報酬。
(7)這兩種職能的履行主體的選擇方式不同。履行國家行政職能的各級官員都是通過任命或選舉方式產生的，被任命者或被選舉者與任命者或選舉者並不處在相同的地位；履行國家所有者職能的受托人都是通過與委托人討價還價、簽訂契約而被聘用的，雙方處於同等的地位。
國家的行政職能和權力與國家的所有者職能和權利，有著完全不同的性質，兩者必須分開。如果不分開會產生什麼後果呢？整體上說，所有者職能會被行政職能替代，所有者行為會行政化而非市場化。理由有以下幾點。
(1)本來政府就是履行行政職能的，基本職責。政府行為天然具有行政偏好，政資合一不可能改變政府的這一不能改變，也不可改變。
(2)從全局來說，保持社會經濟的穩定和發展的任務，比之任何資本的保值增值更為重要。當政資合一時，基於這種日標的重要程度不同，政府更易偏向社會目標而不是資本目標，惜犧牲資本目標。如為了政府多收稅，從而犧牲資本保全。甚至為了保證社會目標的實現，不而不惜讓企業少提各種損失準備，
(3)既然政府的目標取向和行為取向是行政性的，所以政府的機構設置和人員配備都是行政性的，政府機構的運行方式也是行政性的。這種行政性是以行政部門、行政層次為依托的。由於部門利益和地區利益的存在，行政運行常常具有畫地為牢的特征，它與資本要素必須自由流動是相違背的。所以，政資合一常常會破壞資本市場的統一性。
(4)既然政府機構的運行方式是行政性的，政資合一，政府代表國家所有者，在履行所有權功能時，也必然具有極強的行政特色。諸如經營者的任用，對經營者的責任確定和考核方式，對經營者和企業員工的收入分配方式，對經營者和企業的約束體系等等，都會無不打上行政性的烙印。
(5)進一步說，由於資本主體及其運營以及經營主體及其運營(或企業及其運營)都帶有行政化的特征。結果，當他們進人市場時，市場就不再是一個完全自由競爭的市場，而有可能是一個被行政分割的市場。市場的各種資源就不再是充分、完全按價格高低自由流動，而有可能按照權力大小或權力區域流動。市場的完整性被破壞，市場機制的作用被破壞。
(6)政資合一，以政代資，資本或產權主體不能有效形成，而政府又偏向於自身的行政行為。結果往往出現所有者職能缺位，所有者行為無效或低效的情況。經營者或企業有可能趁機濫用權力，使國有資產處於不安全狀態。
政資分開不是簡單地形成兩個主體了事，最根本、最核心的問題是必須確保兩者職責分開，並能建方一整套組織體系和運行制度，使兩者能充分有效地履行職能。對政府來說，政資分開的目標體現在三個方面：一是政府必須還權給所有權主體，也就是政府必須從行使所有者權利的領域退出；二是政府也必須還權給企業，不能再參與企業經營，否則即使還權給了所有權主體，也因政府可以直接干預企業經營而與所有權主體發生衝撞，影響所有權主體的權利行使；三是在政府還權退權的基礎上，政府應轉向對經濟的巨集觀調控。為此必須建立與該職能相適應的組織體系和制度體系。對所有權主體而言，政資分開的目標體現在兩個方面：其一，必須建立一個充分有效的國有產權運行的組織體系和制度體系；其二，按照兩權分離的原則，必須將政府與企業的行政關係，重構為所有者與經營者或企業的出資關係。
