行政程式

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行政程式(Administrative Procedure)

　　行政程式是行政主體實施行政行為的時空表現，是指行政主體為履行其職能而實施行政行為時所應經過的步驟、形式、順序、時限等過程。

　　行政行為以其內容來看，可以劃分為行政立法行為、行政執法行為和行政司法行為，因此行政程式也可以相應地劃分為行政立法程式、行政執法程式、行政司法程式。從廣義上講，行政主體的各項行政活動的程式都是行政程式。這裡研究的行政程式，是狹義的，指具體的行政行為程式、行政契約程式以及行政規範的制定或創製程式。

　　1.行政程式是行政行為的程式

　　行政程式離不開行政行為，行政程式也是行政行為的當然構成要素。行政行為總是表現為一定的動態過程，與實體一起構成完整意義上的行政行為。同時，凡是不屬於行政行為本身所包含或必須經過的程式，都不在行政程式的範疇之內，如司法機關審查行政行為時遵行的程式就不是行政程式，而是訴訟程式。

　　2.行政程式是一種法定程式

　　行政程式是國家行政權的運轉方式，由國家程式法進行規範，體現著國家的意志。行政權的行使必須依法，所依之法不僅包含行政實體性法規，而且包含程式性法規。行政程式的法定性決定了行政主體和行政相對人在進行法律活動時，必須遵守法定的程式，其行為的步驟、方法受法定程式的制約。

　　3.行政程式是一種動態過程

　　所謂程式是指為了達到一定的目的而設計的行為方式和步驟，以及實現這些方式和步驟的時間和順序的總和，實際操作時表現為按照人的事先設計而運作的過程。行政程式是一種動態的連續的整體過程，包括步驟、形式、順序、時限等。所謂步驟，是指完成某一程式必須經過的若幹環節或階段；所謂順序，是指行政行為程式的先後次序；所謂形式，是指行政行為內容的外部表現；所謂時限，是指行政行為所經歷的一定的時間限度規定。行政行為在空間和時間上必須符合法定程式，一旦違背了時間和空間的要求，就構成了行政違法。

　　行政程式的基本原則，是指貫穿於所有行

　　政程式的基本準則和內在精神。目前我國法學界對什麼是行政程式的基本原則，從不同的視角，依據不同的理論標準，理解各異，眾說紛紜。一些學者認為，根據當今行政程式法發展的趨勢和我國的具體情況，行政程式的基本原則應包括公開原則、公正原則、行為有據原則和效率原則。有的學者認為，不同時代的行政程式具有不同的基本原則和基本制度，選擇不同目標模式的行政程式法，其行政程式當然也應有不同的基本原則，當今行政程式的基本原則應該包含依法行政原則、民主原則、基本人權原則、公正原則和效率原則等。我們認為，在分析行政程式基本原則這一問題的時候，應當把基本原則與基本制度保證區別開來，不能混為一談。結合各國行政法的實踐，參照各種學術觀點，我們把行政程式的基本原則界定為公正原則、公開原則、行政相對人參與原則和效率原則。

　　(一)公正原則(程式公正)

　　法律的正義，只有通過公正的程式才能得到真正的實現。所謂程式公正原則是指行政主體在實施行政行為的過程中，排除各種可能造成不平等或偏見的因素，平等地對待各方當事人。程式公正原則，是現代行政程式的最根本的原則，是現代行政民主化的一個必然要求。

　　程式公正，是機會的公平。判斷一個程式是否公正，取決於下列標準：首先，當事人的地位平等。即在行政程式的運作中，要看當事人是否有平等表達意見的機會，誰主張誰舉證，雙方的證據是否具有同等的效力，主持者是否能做到不偏袒任何一方等。其次，當事人的權利義務相當。權利和義務總是對等的，不允許出現無義務的權利，也不允許出現無權利的義務。任何一方都不得利用自身的優勢地位，削減別人的權利，增加別人的義務。在程式過程中，處於弱勢的一方，如舉證困難的，應實行舉證責任轉移等方法，儘量使雙方的力量對比接近平衡。再次，充分陳述和論辯。在程式過程中，雙方可以通過提供證據，援引法規，竭力尋找對自己有利的證據，揭示對方的漏洞，並反駁對方，充分論證自己的主張。公正的程式只涉及紛爭中的判斷問題，要重視正反兩方面的意見，充分討論，達成合意，按大多數人的意願作出決定。最後，程式合理。程式的合理性取決於程式過程是否法制化，是否有完整的必備程式，步驟是否順暢，各方當事人及其利害關係人的角色是否到位，決定的理由是否充分合理。

　　公正原則不僅要求實際上已實現了公正，而且要求行政相對人對行政行為有一種公正的確信感。因此，程式過程需要有一系列的制度和程式來體現。比如，迴避制度、辯論制度、內部審裁分離制度以及調查程式。迴避，是指凡是與行政行為當事人有利害關係的公務人員避免參加有關的行政行為；辯論，即當事人各方都有平等發言的機會和陳述的權力，並可相互辯論；內部審、裁分離，即審理和裁決分離；調查，即行政主體應當以客觀的證據來說明事實真相，防止行政公務人員的主觀武斷。

　　(二)公開原則

　　所謂公開原則，是指行政主體對重要的或對公民權利和義務直接相關的行政行為，應該通過一定的方式讓行政相對人或其他利害關係人以及社會瞭解有關情況的原則。

　　行政公開原則是行政程式特有的原則，是行政組織活動公開化在程式上的具體表現，是公民參政權的延伸體現。行政公開，是現代民主國家行政法制發展的必然趨勢。因為，民主政治的本質，是公民能夠參與行政、監督行政。要監督行政，首先要瞭解行政。行政公開，是監督行政的基本前提，沒有了行政公開，監督就是一個美麗的畫餅。行政行為的公開，有利於提高公民對行政機關的信任度，並使公民監督行政主體是否能依法行政，以防止官僚主義，保障公民在政府工作中的監督權的實現。

　　行政必須公開，暗箱操作只會滋生腐敗。行政程式公開主要有兩個方面：一是在具體行政程式中，行政機關機關向當事人或利害關係人公開個案的有關情況；二是行政機關向社會公眾公開行政行為的有關情況。前者由程式法具體規定，後者由單行法律具體規定，程式法僅僅做原則性規定。

　　行政公開需要有一系列的實現形式。主要的實現形式有：表明身份制度、告知制度、說明理由制度、咨詢制度、公告制度。

　　行政公開是行政機關的義務，除法律另有規定的、必須保密的外，行政機關應該儘可能公開行政信息。

　　(三)行政相對人參與原則

　　行政法的最終目的是保證行政權的公正行使，保護社會公共利益和行政相對人的合法權益。基於此，行政當事人必須在健全的法律程式下，公開平等地享有參與行政活動的權利並承擔相應的義務。所謂行政相對人參與原則，是指當事人或其他利害相關人在行政程式中有權對行政行為提出意見，並使意見得到應有的重視的原則。行政程式公正、公開，是當事人參與的前提條件，沒有了公正、公開，相對人的參與就無從談起。

　　行政相對人參與原則，既體現在維護行政權的正常行使，更體現在行政相對人的參與上。相對人或利害相關人有要求聽證的權利。聽證的權利是指行政主體應為相對人或利害關係人提供陳述意見和申辯的機會，並充分聽取當事人和其他利害相關人的意見。同時，相對人有閱覽卷宗的權利。為了確保行政主體在行政程式中所作決定有利於當事人，當事人有權要求閱覽與自身案件有關的卷宗。既可以由自己閱覽，也可委托代理人閱覽。當然，對法定不能公開的卷宗，如妨礙國家利益或有損第三人利益時，行政機關有權拒絕閱覽要求。

　　(四)效率原則

　　行政程式的目的是既保障公民的合法權益，還應兼顧行政效率。所謂效率原則，是指為保證行政活動的高效率，行政程式的整體及其各個環節，都應當有時間的限制，並且在不損害其他目的的前提下，使行政程式簡便易行。行政程式的設立與採取應有利於行政效率的實現，這是因為，行政活動的主要目的是為了實現公共利益，無論是實體性還是程式性的有關行政行為的規定，都必須在保障相對方合法權益和確保行政公正合理的同時，儘可能有利於行政效率的提高。行政活動的高效率，要求行政程式的各個環節都應有時間上的限制。沒有效率的行政活動，是難以實現行政管理的目的。當然也不能夠過分強調行政的效率，必須是在確保不損害相對人合法權益的前提下的效率。

　　效率原則主要通過下列制度來實現。一是時效制度。行政程式的整體及其各個環節都應當有時間上的限制，行政主體和行政相對人的行為都不得超過法定的時限。如果行政程式法律關係主體在法定期限內不作為，待法定期限屆滿後即產生相應不利的法律後果：行政主體在法定期限內不行使職權，在法定期限屆滿後不得再行使，同時應引發行政責任；行政相對人在法定期限屆滿後就喪失權利，或者承擔相應的法律後果。二是行政簡易程式。為了符合經濟原則，行政程式必須簡便易行，必須按照必要而又可行的原則來設立。“簡”，不是不顧實際，不是把必要的程式也加以刪除，而是在必要的範圍內儘可能地減少環節。簡便易行，才能真正提高行政效率。三是順序制度。行政程式的各個階段表現為一定的法定順序，法定的順序不能隨意更改、增加或減少。對行政行為順序性的要求，也是提高行政效率的一個重要途徑。順序性是行政程式實現的表現之一，行政行為違反了法定順序就是行政程式違法，其實質是保障行政程式的合理運用，防止行政程式的落空。

　　1.根據行政程式適用的範圍為標準，可分為內部行政程式和外部行政程式。內部行政程式，是指行政主體內部行政事務的運作程式。外部行政程式，是指行政主體對外實施行政管理活動所運用或應當遵循的程式。

　　2.根據行政行為的對象是否特定為標準，可分為抽象行政程式和具體行政程式。抽象行政程式具有普遍性和後及性的特點，是針對某類人或事普遍適用的，且在時限上一般只面向未來發生效力。具體行政程式則具有相對的具體性和前溯性，指針對特定的人或事採取的，在時限上一般只對既往事件發生效力的程式。

　　3.根據法律是否有明確規定和要求為標準，可分為自由行政程式和法定行政程式。自由行政程式，或稱任意行政程式，是指法律沒有明確規定和要求，由行政主體自由裁量決定或選擇採取的行政程式。法定行政程式，即法律有明確的規定和要求，行政主體必須遵循的行政程式，故又稱強制性行政程式。

　　4.根據不同的行政職能為標準，可分為行政立法程式、行政執法程式和行政裁判程式。行政立法程式，由於行政立法行為內容的廣泛性，行為對象的不特定性和效力的後及性，行政立法程式一般都比較複雜、嚴格。行政執法程式，一般應體現行政效率的原則和保護相對方合法權益的原則。行政裁判程式，則由於裁判行為對象是當事人雙方的爭議或糾紛，因而其程式具有準則司法的特點和司法化的趨勢，而其核心內容是體現公正和公平。

　　行政程式的基本制度是指在行政程式的各個階段上具有相對獨立的價值並對整個行政程式產生重大影響的規則體系。與行政程式基本原則相比，行政程式基本制度更具有可操作性和規範性，是基本原則的具體化。有關行政程式基本制度的概括，有各種各樣的論述。在眾多制度中，既有基本制度，又有具體的制度。結合中國國情和法制的現狀，我們認為我國行政程式的基本制度應該優先考慮下列制度。

　　一、聽證制度

　　所謂聽證制度，是指行政主體在作出影響行政相對人權益的決定前，由行政相對人或利害相關人表達意見提供證據的程式，以及行政主體聽取意見並接受證據的程式所構成的法律制度。行政機關在作出一項行政決定前，應當給予行政相對人參與併發表意見的機會，或行政機關的決定對行政相對人有不利影響時，必須聽取行政相對人的意見，不能片面認定事實，剝奪相對人辯護的權利。

　　聽證的目的在於賦予行政相對人瞭解決定所依據的事實和法律，以及為自己辯護的權利，以實現行政的公正性。聽證程式是行政程式的核心內容，行政主體運用聽證程式可以合法、公正、公開和高效地實施行政管理行為。這一方法在西方發達國家中已被證明是最為有效的方法，因此在行政程式中處於關鍵性地位。一方面，它有利於行政機關客觀、全面地搞清楚事實真相，促進行政主體合法、公正地作出行政決定，提高執法水平和辦事效率；另一方面，可以強化對行政機關的監督及其自我約束。聽政程式，以公開、透明的方式處理行政事務，便於公民瞭解事實真相，加強對行政機關執法活動的監督，可避免行政機關及其公務人員的主觀武斷，獨斷專行，減少行政糾紛。

　　聽證程式應該由行政機關中具有相對獨立地位的部門或專門人員主持，直接參与案件調查取證的人員以及與案件有直接利害關係的人員、行為人的近親屬都不得作為聽證主持人。參加聽證的行政相對人既包括行政決定的承受方及其利害相關人，主要是行政機關認為實施了違法行為並將受到行政處理的公民、法人或組織，也包括行政機關中直接參加案件調查的人員或部門。在聽證程式中雙方的權利和義務是平等的，有權委托代理人參加聽證辯論，提出相關證據，並可以要求特定人員迴避。

　　聽證的形式主要有三種類型：一是行政機關製作規範性文件或製作行政計劃時，所涉及的相對一方當事人是眾多而又不確定的一定範圍的公眾時，應當召開適當規模的聽證會，聽取公眾的意見，這種聽證會被稱為“公聽”。行政機關除有正當理由認定公聽不能實現、沒有必要或者有損於公共利益的外，不能隨意取消公聽程式。二是行政機關實施具體行政行為時，如果涉及個別或相互無爭議的多個當事人，應舉行個別聽證，給予當事人陳述理由的機會，通常稱為“陳述”。三是行政行為涉及的是相互之間有爭議的當事人時，行政機關應反覆聽取各方的理由，允許各方相互辯論。這種形式主要用於行政裁決、行政覆議等行政行為，人們稱之為“辯論”、“聽訊”、“辯明”、“申辯”等。

　　聽證可以是口頭的，也可以是書面的。除了法律規定不宜公開的外，一般應公開舉行聽證，舉行聽證的行政機關在舉行聽證前，應把聽證的時間、地點、案由公之於眾，以便社會監督。

　　聽證費用由國庫承擔。

　　二、公開制度

　　公開制度，指行政行為過程的公開化制度。行政行為過程中，凡是涉及行政相對人權利義務的信息，除了法律規定必須保密的外，有關機構都應該依法向社會公開，任何公民或組織均可依法查閱或複製。在信息公開制度中，行政相對人可通過預先設定的程式，從行政機關那裡獲得各種有助於其參與行政程式、維護自身合法權益或公共利益所需要的各種信息，如沒有法律所明確禁止的，行政機關均應無條件地提供。

　　信息公開是現代行政程式最重要的制度之一，是行政相對人參與行政的體現。其主要內容包括法律依據、適用範圍、信息公開的形式、申請獲得信息的程式、救濟制度等。具體來說，行政程式的公開制度主要包括下列內容：

　　1.行政行為的依據公開。其一，如果行使行政權的依據是抽象的，必須事先以法定的形式向社會公佈。其二，如果行使行政權的依據是具體的，必須在作出決定前將該依據以法定形式告知行政相對人。

　　2.行政信息公開。行政相對人瞭解、掌握行政信息，是其參與行政程式，維護自身合法權益的重要前提。因此，行政主體根據行政相對人的申請，除法律規定不得公開的行政信息外，應當及時、準確地提供相對人所需要的信息。

　　3.過程公開。行政主體行使行政權的過程，是其維護公共利益和行政秩序的過程，必然對公民(一部分或個別)的權利和義務發生這樣那樣的影響。為民服務的行政本質，決定了政府的行政過程本身應該是開放的，政治的公開化要求行政程式的過程也公開化。享有民主權利的公民參政的必然要求是融合到行政權的形成過程中，並監督行政機關運作行政的全過程。尤其是對直接影響行政相對人的行政決定、行政裁決的作出過程，更需要提供相對人表達意見和提供證據的程式。

　　4.決定公開。行政主體對行政相對人的合法權益作出具有影響的決定時，必須向行政相對人公開，從而使行政相對人對行政決定進行判斷，決定是否接受。當不服行政決定時，能及時行使行政救濟權。應當向行政相對人公開而沒有公開的，該決定不能產生法律效力，不具有行政執行力。

　　信息公開的形式主要有兩種：一是行政機關主動公開相關信息；二是公民申請行政機關公開信息。

　　三、迴避制度

　　迴避是指與行政行為有利害關係的行政公務人員在行使行政權過程中的迴避制度。利害關係人迴避，是各國普遍採用的一項法律原則。在行政程式中，行政公務人員基於法定理由如與案件有利害關係可能妨礙到行政行為作出的公正性的，應自行迴避或應申請迴避，以確保行政行為形式上的公正性。

　　迴避制度包括三項內容：任職迴避、地區迴避和公務迴避。這裡主要是指公務迴避。

　　行政公務人員與當事人有直接利害關係，是指行政公務人員是當事人的近親屬或者仇敵；或者不是當事人的近親屬或仇敵，但與本案有其他關係且是可能影響案件的公正處理的情況。一個公務人員，如果與當事人有直接的利害關係，就可能自覺或不自覺地偏袒一方，或先入為主，不能實事求是地秉公執法，不能實現行政行為的公平公正原則。

　　迴避制度的確立，主要是為了實現行政的公正性，增加公民對行政的信任感。按照法定理由應該迴避而沒有迴避的公務人員，儘管其秉公執法，但依然是違背了行政程式法，會使行政行為本身失去公正的“外表”，易於造成行政相對人以及社會公眾對行政行為權威性的懷疑。實施迴避制度，有利於防止因利害關係或礙於親情困擾而不公正地處理案件，有利於樹立行政行為在行政相對人以及社會公眾中的權威，提高政府威信。

　　在行政執法過程中，與當事人有利害關係的應當自行迴避；當事人也可以申請行政機關令該行政人員迴避；在沒有當事人申請的情況下，行政機關在發現應當迴避的問題時，也可以直接命令其工作人員迴避。

　　四、時效制度

　　時效制度，是指行政行為的全過程或其各個階段受到法定時間限制的程式制度。所謂時效，是指能夠以引起法律關係產生、變更或消滅的時間間限制。行政程式上的時效制度是規定行政機關在法定的期限內不履行職責就可能引起行政責任或行政行為無效，從而產生對行政相對人一方有利的法律後果。

　　時效制度的確立，一方面是為了提高行政效率，另一方面，也是為了防止行政機關及其公務人員以拖延時間的方式侵害或不保護行政相對人的合法權益。

　　對行政行為，法律一般都規定了時限。如對行政許可行為，法律規定了申請的時限、審查的期限、決定的期限和送達的期限等。我國《行政處罰法》第29條規定，行政主體追究行政相對人違法的時效為2年。

　　一般認為，行政程式的功能主要體現在以下幾個方面：

　　第一，行政程式具有促使行政過程民主化的功能。

　　現代行政不僅要求依法行使行政權力，而且要求在行政權行使的過程中，必須尊重可能受到行政權作用的相對人的意見。為此，恰當的做法就是創設一種制度，使行政相對人能夠參與到行政過程中去。作為法律民主化產物的現代行政程式法，其功能的發揮就是通過一系列現代行政程式制度來實現的。一個合理的行政程式往往體現了若幹制度，比如：迴避制度、聽證制度、告示制度、審裁分離制度等等。這些制度的落實既體現了公平，又體現了行政過程的民主化。通過運用行政程式制度，允許行政相對人參與，行政過程就不是單方面的“命令——服從”的模式了，而是融入了民主因素。行政相對人的參與和理性對話，使行政過程充滿了民主化的色彩。

　　第二，行政程式具有促使行政決定理性化的功能。

　　現代法治社會中，行政權力不是可以由行政機關恣意行使的權力，而是一種審慎行使的權力，需要杜絕非理性成分的存在。行政權力作用的過程，實際上就是權力主體作出選擇的過程，程式的“冷處理”作用有助於正確的選擇決策方案。行政程式的設置為行政機關聽取各方面意見、慎重作出決定提供了條件，它創造了一種根據證據資料和不同角色之間對話、論證而做出決定的制度。在程式中，通過仔細的取證，衡量對照法律規定，可以使不同的觀點和方案得到充分討論和考慮，這為行政機關祛除各種不良因素的干擾提供了必要的前提條件，使選擇過程建立在“充分理由”的基礎上，排除恣意，使行政決定理性化。

　　第三，行政程式具有提高行政效率的功能。

　　程式化的行政行為最大限度地保障了行政相對人的參與權，防止行政機關對行政權力的濫用，從而可以積極發揮行政權的作用，提高行政效率。事實上，程式的啟動一般是以實現實體法的內容為目的的，程式運行的核心任務就是查明據以適用實體法、實施行政行為的事實，行政程式能夠確立具體的行政實體法的內涵，使實體法所規定的較為抽象或模糊內容具有可操作性。在現實中，很多行政實體法律規範往往較為僵硬死板，權利、責任的指向有時不太清晰，有的實體權利，當事人能自由取得，但是，有的實體權利，沒有法律程式和執法機關的裁量認定，難以得到落實。所以，程式在此起到了重要的作用，它可以保證行政實體法律規範所確定的權利的實現。所以，行政程式的有效制定和執行直接保障著實體法所要求的目的的實現。而行政程式的各個環節一般都有時間的限制，有一定的行政行為順序的要求，甚至在必要時，格式化行政程式，這些均體現著行政行為的效率。

　　第四，行政程式具有遏制腐敗現象的功能。

　　一方面，現代行政程式是一種架構、限制以及制約行政機關裁量權的手段，合理的行政程式能有效地防止行政機關濫用自由裁量權，這對減少腐敗具有重要意義；另一方面，行政程式所遵守的一些原則和確立的行之有效的制度，會最大程度地防止腐敗。“陽光是最好的防腐劑”，程式的公開、公正、公平等原則的運用，說明理由、聽證等制度的實施，行政相對人的積极參与等等，這些都是被世界各國證明瞭的防止腐敗的有力武器。行政程式及其所遵循的相關制度可以最大程度的減少行政領域的腐敗案件的發生。

　　第五，行政程式具有減輕法院對行政行為事後性的司法審查的功能。

　　行政程式對行政爭議具有“過濾”的作用，我們可以利用這一點，有效地避免導致法院在處理行政案件方面的過重負擔。在實際的行政行為中，如果在作出某一行政決定的合適階段，讓當事人有機會參與其中，表明意見，甚至對該決定的形成產生影響的話，那麼，該項決定在正式作出之後就比較有可能讓當事人接受。這樣，由於當事人的利益能夠通過公正的行政程式得到考慮與保護，相對人和行政主體之間就會相互理解，二者之間產生糾紛的可能性也會大大降低，進而，相對人對司法救濟途徑的需求會得以緩解。所以說，行政程式通過對行政行為的事前預防監督，不僅可以使大量行政爭議得以避免，而且，可以減輕法院對行政行為事後性的司法審查的負擔。