行政權力

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行政權力(Administration power)

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什麼是行政權力[1]

  一般說來,權力是根據行使者的目的去影響他人行為的能力,其內容包括主體、客體、目的、作用和結果等方面。按照性質,權力可以劃分為政治權力、經濟權力、社會權力等等。政治權力就是某一政治主體依靠一定的政治強制力,為達到某種目標而在實際政治過程中體現出來的對於政治客體的制約能力,憑藉這種制約能力,政治主體擁有對於社會價值的支配手段。在這裡,政治主體主要指政府、政黨和其他社會政治集團、社會政治人物等。

  行政權力是政治權力的一種,它是國家行政機關依靠特定的強制手段,為有效執行國家意志而依據憲法原則對全社會進行管理的一種能力。行政權力的這一定義包括五個方面的內容:

  • 行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員;
  • 行政權力的根本目標是通過貫徹執行國家法律、法令和各類政策來有效地實現國家意志;
  • 行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令;
  • 行政權力的客體具有普遍性,是以整個社會為對象的國家權力;
  • 行政權力的性質是執行和管理性權力。

行政權力的相關學說[1]

  1、早期分權學說。

  人們對於行政權力的認識,最早髮端於分權學說。一般認為,亞里士多德首開分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能:議事、執行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執政官和平民會議之間相互制約的思想。

  2、三權分立學說。

  近代意義上的分權學說是從洛克開始的,他認為國家有三種權力,即立法權、行政權和對外權。這裡洛克實際上是把國家權力分為兩部分,對外權在很大程度上屬於行政權的一種。明確劃分國家權力的是孟德斯鳩,他把國家權力劃分三種:立法權代表國家的一般意志;行政權主要執行國家意志;司法權主要在於保護民眾的利益。三權分立學說是適應資產階級反對封建君主絕對專制權力的需要而產生的。

  現代政治學進一步發展了以三權分立為代表的分權學說,通過研究分權之後出現的權力不平衡現象,強調了分權基礎上權力制衡的重要意義。

  3、政治與行政二分法。

  德國學者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想,行政學創始人威爾遜以及社會組織之父韋伯都對此做了進一步的繼承和發展。美國學者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權分立相對應,它把行政權力作為一個獨立的領域來看待,促成了行政學的誕生,為對行政權力的專門研究奠定了基礎。但二分法對權力的分割過於簡單化,在解釋複雜現象時顯得力不從心。

  20世紀末期出現的新管理主義在二分法的基礎上,對於政治權力與行政權力之間的交互作用進行專門研究,提出了國家治理權力問題,在一定程度上剋服了二分法的局限性。

  4、五權憲法學說。

  五權憲法學說是孫中山在三權分立學說的基礎上,結合中國情況創立的一種學說。他把國家權力分為立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。五權中的考試權就是指國家錄用公務員時要通過考試選賢任能,監察權也就是對行政官員進行監督。

  5、議行合一學說。

  巴黎公社開創了一個先例,馬克思對此給予肯定。在議行合一的權力結構中,民主集中制是權力運行的基本原則。但議行合一在當代並非議行不分,而是在現代社會權力的所有者與執行者分離條件下解決二者關係,保證權力執行者切實執行權力所有者意志的重要理論。

  從理論上講,議行合一不僅可以剋服行政權力失控的現象,而且更能夠體現民主原則,它把政治上的民主與行政上的權力集中統一特性有機地結合在一起。

  6、組織權力學說。

  它從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面。從一般組織的共同意義出發,這種學說把行政權力視為組織中的權力,著重研究行政權力作為一般組織權力的功能與特點,其明顯特征表現在對決策問題的重視,認為行政權力不簡單表現為純粹的執行,決策同樣是其重要的基本功能。

  這種學說並不專門對行政組織和一般組織做專門區分,也就看不到行政組織的特征。

行政權力的特征[2]

  行政權力作為國家權力的一種,既有一般國家權力的共同特征,又有著不同於其它國家權力的結構與內容。行政權力與其它國家權力相比,具有如下特征:

  1、公益性。

  從行政權力行使的目的來看,行政權力具有公共利益性。權利的享有和行使,一般是以權利主體自身利益的實現為主要目的。但是行政權力是一種公權力,它的存在和行使絕不是為了追求行政權力主體自身的利益。行政權力的目的是要通過執行國家的法律、法規、政策等來有效地實現國家意志,而國家意志在本質上是公共利益的體現。因此,行政權力行使的目的是為了實現公共利益,而不是為了實現某一個黨派、某一個團體、某一個企業的利益。

  公共利益是社會中個人利益和各個組織、團體利益的一種整合。在現代社會當中,這種公共利益通過國家的法律、法規和政策等表現出來。國家設置行政權力的目的,就是為了讓這種公共利益得以實現。因此,國家行政機關及其公務員在行使行政權力時,必須是以為社會公眾提供服務為指導,以實現社會公共利益為宗旨。如果以權謀私,那就偏離了行政權力行使的目的。

  2、優益性。

  從行政權力行使的保障條件來看,行政權力具有優益性。由於行政權力的行使以實現公共利益為目標,因此國家為行政權力的有效行使設定了一系列的保障條件,使得行政機關在行使行政權力時,依法享有一定的行政優先權和受益權。

  行政優先權和受益權統稱優益權,指國家為確保行政機關有效地行使職權,履行職責,而以法律、法規等形式賦予行政機關享有的各種職務上和物質上的特權。職務上的特權叫行政優先權,指行政權與其它社會組織及公民個人的權利在同一領域或範圍相遇時,行政權具有優先行使與實現的能力。物質上的特權叫行政受益權,指行政機關為行使職權所擁有的享有各種資財上和物質上的便利條件的資格。行政優益權本身不是行政權力,但它與行政權力具有密切聯繫,是行政權力有效行使的保障條件。

  3、強制性。

  從行政權力行使的方式來看,行政權力具有強制性。國家行政機關為了社會公共利益的實現,必須要讓體現公共利益的國家法律、法規、政策等得到落實,這使得行政權力的行使方式主要表現為強制性地推行政令,強制性成了行政權力有效地執行國家意志的顯著特征。

  行政權力行使的強制性表現在以國家強制力或暴力的威懾為後盾,其所推行的法律、法規、政策等都是行政客體必須接受的。否則,就有可能導致強制執行,違反者或拒不接受者將會受到相應的製裁。行政權力行使的強制性也是行政機關執行公務的保障條件,否則,國家行政機關發佈的政令和作出的具體決定就難以落實和實現。當然,行政權力行使的強制性並不排除行政權力在行使中也會存在某些具體的非強制性的行政方式,例如行政指導行政合同等。即便如此,強制力也是作為一種後盾力量而經常性地起作用的。

  4、單方面性。

  從行政權力行使主體的意志來看,行政權力具有單方面性。行政權力的行使目的是為了國家利益和公共利益,因此,作為國家利益和公共利益的代表的行政主體在行使行政權力的過程中一般不必徵得相對方的同意。這也就是說,相對方是否應當承擔某種社會義務,能否使用或利用某種公共資源,其行為是否侵犯了公共利益,都是由實施行政權力的行政主體的意志所決定的,並不需要徵得相對方的認可或同意。

  儘管隨著行政民主化的發展,現代社會中的行政相對方已經有機會廣泛地參與行政決策以及行政行為的實施,但這種參與仍然主要是起一種建議的作用,這種建議是否被採納或被接受將取決於行政主體的意志。並且,即使公眾的建議被採納或被接受,其最終結果仍然被視為是行政主體的意志的體現。因此,行政權力的行使是行政主體的單方面意志的鮮明體現。

  5、不可處分性。

  從行政權力行使的自由度來看,行政權力具有不可處分性。行政權力既是一種權力,表現為一種可以支配或迫使他人服從的力量,同時也是一種職責,表現為行政機關必須履行的義務和必須完成的任務。因此,行政權力是權力與職責的統一。

  行政權力的這種權力與職責的統一性決定了行政權力是不能自由處分的。作為行政權力行使主體的行政機關必須嚴格按照法律、法規的規定來行使行政權力,沒有法律上的依據,行政機關不能隨意增加、減少或者轉讓對行政權力的行使,更不能放棄對行政權力的行使。

  6、廣泛性。

  從行政權力行使的客體來看,行政權力具有範圍上的廣泛性。傳統的行政權力行使的範圍也許只涉及治安、稅務、外交、軍事等為數有限的事務,但是現代行政權力行使的範圍卻極為廣泛,除上述事項外,可以說還包括經濟、科技、文化教育、衛生、社會福利、環境保護等,幾乎涉及社會生活的所有領域。

  一個人的一生可以不和立法機關打交道,可以不和司法機關打交道,但不可能不和行政機關打交道,現代社會中行政機關的行政權所能管轄的範圍幾乎涉及到了公民從搖籃到墳墓的一生的所有事務。對於其它國家權力來說,其所涉及的客體都或多或少只局限於某一特定領域,惟獨行政權力涉及的客體遍及全社會,範圍最為廣泛。

行政權力的內容[2]

  行政權力的內容指行政權力的能力範圍。由於各個國家的歷史傳統、政治制度不同,所以行政權力的內容也不完全相同。一般而論,行政權力主要包括如下內容:

  1、行政立法權

  行政立法權是指行政機關制定普遍性行為規範的權力,在現代社會中,各國政府的行政權力中幾乎無例外地都擁有行政立法權。按照三權分立的理論,立法權屬於立法機關,行政機關只是執行立法機關制定的法律。但是隨著西方社會行政國現象的出現,現代社會中行政機關具有廣泛的職責。

  行政機關為有效地管理國家事務和社會事務,僅靠立法機關的立法已遠遠滿足不了履行職責對法律的需要,於是,憲法和法律便賦予行政機關以一定範圍內的立法權,允許行政機關為履行職責的需要,根據法律的精神和原則,制定行政法規和規章,用以調整各種行政關係,規範行政相對方的行為。所謂行政立法權,就是指國家行政機關根據憲法和法律,制定和發佈一般性行政法律規範的權力。不過,行政機關的行政立法權是一種不完全的立法權,必須在法定許可權內行使。也就是說,第一,行政立法必須要有憲法和法律的依據,或者要有權力機關或具體法律的授權。第二,行政立法的內容不能與憲法、法律相抵觸。

  2、行政決策權

  行政決策權指國家行政機關依法對重大行政管理事項制定計劃、作出決定的權力。行政決策是行政活動的基本內容,貫穿於行政活動的整個過程。

  行政決策權對於行政機關有效地履行職責起著積極的作用。行政決策往往成為行政的政治課題,決策是否符合實際,決策的效果或結果如何,決定著社會及民眾對決策的態度及評價。政府在行使決策權時應該確保傾聽人民意見的渠道通暢,始終將公共利益的實現作為決策追求的目標,保證決策的科學化與民主化。

  3、行政組織權

  行政活動的特點之一是其組織工作,組織活動對於實現行政管理目標具有重要意義。行政組織權指行政機關對其行政組織內部的崗位和人員的設置權,包括對行政機構和人員的法律權利義務和職責許可權等的設定、變更和廢止的權利;對作為管理對象的社會公眾的法律地位、權利義務的設定、變更和廢止的權力等。

  4、行政決定權

  行政決定權指行政機關依法對行政管理中的具體事項進行處理的權力。行政處理權是行政機關實施行政管理,履行行政職責中最經常、最廣泛使用的一種行政權力,因為行政機關最經常性的工作就是對日常事務作出具體行政決定。行政機關大量職責的履行,是通過行政決定實現的。行政決定權具體表現為行政機關對行政事務的行政許可權、行政征收權、行政確認權、行政獎勵權、行政合同權等。

  5、行政命令權

  行政命令權指行政機關在行政管理過程中,通過作出行政決定,依法要求被管理對象作出某種行為或不作出某種行為的權力。行政命令的形式是多種多樣的,如通告、通令、佈告、規定、決定、命令等。

  行政命令可以是針對特定的人和事的,也可以是不針對特定的人和事的。不針對特定人和事的行政命令與行政立法相似,往往以規範性文件的形式發佈。它與行政立法的區別主要有兩點:第一,制定和發佈的主體不同。行政立法的主體是擁有行政立法權的特定的行政機關,而行政命令的主體則是一般的行政機關。第二,制定和發佈的程式不同。行政立法的程式接近於立法的程式,可以說是一種準立法程式,而行政命令的制定和發佈則沒有嚴格的程式要求,它與行政立法相比要簡單得多。

  6、行政執行權

  行政執行權指行政機關根據有關法律、法規的規定或者有關上級部門的決定、命令等,具體執行行政事務的權力。行政機關行使行政執行權,必須是對法律、法規或有關上級部門的決定、命令的具體執行。這一點和公民、組織的權利不同。公民或社會組織在不違反法律、法規的前提下,可以從事許多法律、法規未明文禁止的活動。而行政機關行使行政執行權,沒有明確的法律、法規的根據是不行的。

  7、行政監督檢查權

  行政監督檢查權指行政機關為保證行政管理目標的實現,對其管轄範圍內的被管理對象遵守及執行相關法律、法規,履行義務的情況進行監督和檢查的權力,包括專門監督主體所行使的監督檢查權和業務主管部門或職能部門所行使的監督檢查權。

  行政監督檢查的形式是多種多樣的,主要有檢查、審查、審計、檢驗、查驗、鑒定、勘驗等。行政監督檢查權既是一種獨立的權力,同時又是行政立法權、行政命令權、行政決定權實現的保障。

  8、行政處罰權

  行政處罰權指行政機關在行政管理過程中,為了維護公共利益和社會秩序,保護社會公眾的合法權益,對其所管轄範圍內的被管理對象違反有關法律規範的行為,依法給予處罰等法律製裁的權力。行政處罰是現代國家普遍採用的管理手段之一。

  為實現行政管理目的,行政機關常常會對公民的行為作出種種規定,公民則有服從的義務。如果公民違反法律、法規規定,不履行相關義務,行政機關可依法給予處罰。根據各國行政法規範所設定的行政處罰權,一般都包括申誡罰財產罰行為罰人身罰等。由於行政處罰權的行使涉及到公民的人身和財產權利,因此,行政處罰權的行使要貫徹處罰法定原則,包括處罰主體法定,處罰依據法定以及處罰程式法定等,以避免侵犯公民的合法權益。

  9、行政強制執行權

  行政強制執行權指行政機關在行政管理過程中,對不依法履行義務的被管理對象採取法定的強制措施,以促使其履行法定義務的權力。行政強制執行的內容一般包括強制劃撥、強制拆除、強制檢查以及執行罰等強制執行措施。行政機關是國家機關,為了保證行政管理目標的實現,制止違法行為和維護社會、經濟秩序,法律賦予其行政強制權是必要的。但是,行政強制權因涉及公民的人身和財產權利,法律必須對之加以嚴格的限制和規範。因此,行政強制執行的行使,必須有法律的依據,並嚴格按照法定程式進行。

  行政機關行使時也必須非常慎重,不是在必要時不行使,必須行使時亦應限制在必要的限度之內,否則,將導致行政專制和對公民合法權益的侵犯。行政強制執行權與行政處罰權的區別在於二者的目的和形式不同,行政處罰權的目的主要在於製裁違反行政管理秩序者,行政強制執行權的目的主要在於迫使不履行行政義務的人履行義務;行政處罰的形式主要為罰款、拘留、沒收、弔扣證照等,行政強制執行的形式主要為查封、扣押、凍結、劃撥及對人身的強制措施,如扣留、約束等。

  10、行政司法權

  行政司法權指行政機關作為第三方裁決爭議、處理糾紛的權力。裁決爭議、處理糾紛的權力本來屬於司法機關,是法院的固有權力,但是在現代社會,由於社會的發展和科技的進步,行政管理涉及的問題越來越專門化,越來越具有專業技術性的因素。這樣,普通法院在處理與此有關的爭議和糾紛方面越來越困難和越來越感到不適應,而行政機關因為長期管理這方面的事務,恰恰具有處理這類爭議、糾紛的專門知識、專門經驗和專門技能。

  於是,法律賦予行政機關以一定範圍內的司法權,允許行政機關在行政管理過程中裁決和處理與行政管理有關的民事、行政爭議和糾紛,如有關商標專利醫療事故、交通事故、運輸;勞動就業以及資源權屬等方面的爭議和糾紛。行政機關在行政管理中,直接裁決和處理與此有關的爭議、糾紛,顯然有利於及時解決社會矛盾,實現行政管理的目標。當然,為了保障公正和法治,行政機關的行政裁決行為通常還要受到司法審查的監督。

  我國的行政權力來源於憲法和組織法,其權力行使的主體主要是國家行政機關,也即中央人民政府和地方各級人民政府。根據憲法和行政機關組織法的規定,我國行政機關大體上也具有上述一般行政權力,主要包括:行政立法權;行政命令權;行政處理權;行政監督權;行政裁決權;行政強制權;行政處罰權等。

行政權力的表現形式[2]

  行政權力是行政機關履行職責的保障。在實踐中,行政機關對於行政權力的行使,通常以如下形式表現出來:

  1、制定規範和發佈命令、禁令

  制定規範和發佈命令、禁令是行政機關經常使用的重要行政管理手段。制定規範既可以採取行政立法(制定行政法規和規章)的方式,也可以採取制定其它行政規範性文件(制定行政決議、決定等)的方式。發佈命令、禁令的行為既可以針對不特定的人和事,也可以針對特定的人和事。

  規範與命令的區別主要是,前者通常可對不特定的多數人反覆適用,後者通常一次性適用於特定的人或一次性適用於不特定的人。

  2、編製和執行計劃、規劃

  編製和執行計劃、規劃是行政管理的重要手段。在計劃經濟時期,計劃、規劃手段在我國整個行政管理手段中的重要性自不必說,在實行市場經濟體制後,計劃、規劃雖不再具有壓倒一切的地位,但並不因此而完全取消。計劃、規劃仍然是行政管理的重要手段。例如,我國政府每年編製的“國民經濟和社會發展年度計劃”、每若幹年編製的中長期發展計劃(如“五年計劃”、“十年遠景目標綱要”等),以及“土地利用總體規劃”、“城市建設規劃”等,在現代行政管理中仍然起著重要的作用。

  當然,在市場體制下,行政機關運用計劃、規劃手段管理社會、經濟、文化事務與計劃經濟體制下是截然不同的,前者旨在註重發揮企業、個人、組織的自主性、積極性和創造性,對社會發展進行巨集觀調控,後者則是直接干預,以致扼殺了企業、個人、組織的創造性和積極性。

  3、實施行政許可

  行政許可是行政機關廣泛使用的一種行政管理手段。行政機關通過行政許可制度,可以限制人們從事某一特定職業(如律師、醫生、教師等)的最低資格條件;可以限制人們生產某一產品(如家電、食品、藥品、煙草等)的最低質量標準;可以限制人們開辦某一類企業或事業(如民航、旅游、出版、印刷、學校等)的基本安全技術條件,以保障社會公眾利益。

  許可制度還可以限制某一特定領域、特定行業的發展規模和速度,防止某些商品的過量生產或過分競爭給國家、社會以及從業者利益的損害。行政許可制度除規定許可申請者在申請時必須具備一定的條件外,通常還規定被許可人在其後必須遵守一定的規則和要求。行政機關可以隨時對許可證持有者進行監督檢查,發現有違反規則和要求者,可以吊銷其許可證。

  4、征收稅費和給予財政資助

  稅收和財政不僅是政府自身存在和發展的基礎,而且是政府巨集觀調控國家經濟的重要手段。通過這種手段,政府可以鼓勵和促進一定地區、一定行業、一定領域、一定經濟行為或一定產品的快速發展,也可以抑制或減緩其過熱或過快發展,以保證經濟資源的合理配置和經濟結構的優化。

  除此之外,稅收和財政資助對於消除因社會分配不合理和其它各種原因造成的人們收入差距過分懸殊,防止兩極分化,保障社會公正,也具有重要意義。

  5、調查統計和發佈信息情報

  調查統計、發佈信息情報也是現代行政的得要手段。行政機關通過調查和統計,可以瞭解社會各方面的信息情況,如企業產品的質量情況、勞動生產安全情況、市場需求情況等。行政機關一方面根據調查統計所獲得的信息情報制定管理政策,採取行政措施,對社會實施有效的管理,另一方面向社會直接公佈有關信息情報,使企業生產者能根據有關信息情報正確安排自己的生產計劃,改進產品質量和安全生產條件;使消費者能根據有關信息情報選擇購買優質的商品和取得優質的服務,以防止上當受騙。

  此外,公佈有關違法、違規及質次產品和服務方面的信息情報,對於違法、違規的相應個人、企業,實際上也是一種間接的製裁。此種手段對其具有極大的威懾作用。

  6、處理和裁決爭議、糾紛

  在現代社會,行政機關直接處理和裁決與行政管理有關的公民與公民之間、公民與社會組織之間、以及公民和社會組織與行政機關之間的爭議、糾紛,也是一種重要的行政管理手段。

  行政機關運用這種手段,能夠較迅速,較廉價地解決有關社會矛盾,消除社會隱患,維護社會安定和秩序。因為行政機關處理和裁決與行政管理有關的爭議、糾紛,有著優於法院的專門知識、專門經驗和專門技能。行政機關的這種管理手段是行政機關所享有的行政裁決權的直接表現形式,其運用受到其裁決權的限制,即行政機關不能超越其行政裁決權範圍而處理應由法院裁決的爭議、糾紛,同時行政機關處理和裁決爭議、糾紛的活動通常還受到法院的監督。

  7、採取行政強制措施

  行政機關對於不履行行政義務的相對方採取強制措施,迫使其履行行政義務也是一種重要的行政手段。當然這種手段不是經常使用的。在很多時候,它只是處於一種備用的狀態,起著一種威懾作用。只有在法律規定的特定情形出現,且行政機關認為確實沒有其它行政手段可以實現相應行政管理目標時,行政機關才能採取行政強制的手段。

  8、實施行政製裁

  行政製裁手段與行政強制手段一樣,在現代行政管理中應儘可能少使用。在專制國家,專制統治者為了維護其專制統治,鎮壓人民的反抗和鬥爭,保障其統治秩序,最經常、最廣泛地使用強制和製裁手段。民主國家則不同,政府和社會的關係不是處於對立的統治與被統治的關係,而是合作式的管理與被管理的關係。政府對社會的管理主要不是靠強制和製裁,而主要是靠政府制定規範和社會成員自覺遵守規範,靠政府依法行政和社會成員對政府依法行政行為的配合,靠政府的指導和社會成員在政府指導下的合理行為。

  當然,在民主國家,強制和製裁對於行政管理仍然是必要的手段。畢竟由於各種原因,社會上總會有一些成員不自覺遵守法定行為規範,故意違法或不履行行政義務。對於這些社會成員,如果不採取強制和製裁手段,行政管理秩序就無法維持,社會公益和其它社會成員的權益就無法保障。

  9、簽訂行政合同

  在現代行政管理中,行政機關越來越多地運用行政合同手段來實現其管理職能,特別是在經濟管理領域中更是如此。在諸如城鄉建設和規劃領域、科教文衛領域、社會保險和社會福利領域,行政合同也運用得越來越多。相對於傳統行政管理的單方行為來說,行政合同的簽訂要與被管理一方協商,行政機關要求被管理一方作出某種行為或不作出某種行為要取得被管理一方的自願和同意,行政機關和被管理一方擁有的權利和須履行的義務都要經雙方相互認可,並寫入合同之中。這種管理方式充分體現了行政機關對被管理一方意志的尊重,從而有利於調動被管理一方的積極性、創造性,有利於取得被管理一方對其管理行為的配合,從而更有效地實現行政管理的目標。當然,行政合同並不完全等同於民事合同,行政機關在合同關係中仍然享有某些優益權,如對被管理一方履行合同的監督權和某些相應的強制權,根據社會公共利益需要而單方面解除合同權等。對於行政機關的這些優益權,被管理一方可通過履行合同所取得的較優厚的報酬和優惠條件等而獲得相應補償。

  行政合同作為一種行政管理手段,並非能適用於所有行政管理領域和所有行政管理事項。在國家安全、社會秩序和許多涉及重要國家和公共利益的領域,一般都不適用行政合同。而且,在可能適用行政合同的領域,法律對於行政合同手段的運用也應加以嚴格的規範和控制,在可能的條件下,應儘可能採用招標投標的方式。否則,這一管理方式極易導致腐敗和權力濫用。

  10、提供行政指導

  行政指導也是現代行政管理的一種使用較多的手段。行政機關通過發佈各種政策文件、綱要、指南或通過直接向被管理一方提供建議、勸告、咨詢等,引導被管理一方作出某種行為或不作出某種行為,發展某些領域或事業。行政指導不具有要求被管理一方必須執行的直接法律效力,但行政機關可以通過各種巨集觀調控措施(如財政、計劃、稅收利率等)和其它利益機制(如建設規劃、土地利用規劃、水、電、道路、交通的配置與使用等),引導被管理一方遵循行政指導,做出符合行政指導目標的行為。行政指導由於不具有直接強制性,使被管理一方有較大的選擇空間,體現了對其意志的尊重和行政管理的民主性。

  在許多場合,被管理一方往往自願接受行政指導,按行政機關的指導行事,從而使行政管理的目標以較小的阻力、較小的代價、較有效地實現。但是行政指導也有另外的一面,這就是:被管理一方通常會信任政府,相信行政機關的指導。因而當行政機關以各種措施和利益機制引導被管理一方遵照指導去從事某種行為時,如果指導一旦錯誤或失敗,導致被管理一方利益受到重大損失時,行政機關理論上可以以其行為屬於“指導”而非強製為由而不承擔責任。對於這種情況,現在許多國家都在研究解決辦法,法律開始對行政指導手段適用的範圍、程式和責任加以規範。在法治社會,行政指導將不再是完全自由裁量的事實行為,而是應受一定法律規範約束的法律性行為。

行政權力的社會效用[3]

  我們知道行政權力自身具有的公共性、綜合性、自主性、有限性和自我膨脹性等特征,決定了行政權力在運行過程中所產生的社會效用.對社會一定會產生積極和消極的效用。在經濟學中效用是用來衡量消費者從商品和服務中所獲得幸福和滿足程度。行政權力的社會效用是人們從行政權力運作過程中所獲得幸福和滿足的程度,以及自身利益實現的程度;另一方面,也是指行政主體在行使權力過程中產生的某種結果。

  行政權力作為社會運動的巨大力量,作用於社會就具有“雙刃劍”的社會效用特點,主要表現在:在價值意義上,行政權力主體可以按照社會公共利益和由此形成的公共價值要求發動和運行行政權力對於社會生活和社會成員形成符合社會發展需要的積極而健康的作用:也可以按照特殊的行政權力主體的特殊利益要求發動和運行行政權力形成侵害或破壞社會公共利益、違背公共價值的消極或阻礙作用。在政治意義上,行政權力的作用對於作為權利客體的社會成員和權力主體雙方會同時產生相應效果,當行政權力的作用有利於社會公共利益時,作用的後果一定會惠及整個社會成員;反之,則會禍及整個社會成員。這就足說會直接影響到行政權力的強弱乃至行政權力主體的社會地位和權力地位。

  因此公共選擇理論認為,政府不僅是公共利益的代表,具有公利性的典型特征,而且也是自身利益的使者。

  從而必然地存在自利性的利益推動。作為公共利益的代表.政府在行使行政權力的過程中,政府應該有效地履行行政權力的治理功能;公平合理地配置社會資源;公平公正地分配社會物品。使行政權力的社會效用較為充分地發揮積極健康的作用,更好地維護公共利益和公共價值。促使行政權力的正效用朝著有利於整個社會成員,有利於社會公共價值向真善美的方向發展。

行政權力負效用及表現形式[3]

  1.行政權力負效用

  行政權力負效用也稱之為行政權力的不虞效應。指行政權力主體在行使權力的過程中發生的違背對行政權力主體預先設定的目標、社會公共價值和行政根本目的惡的作用及現象。從根本上來看這是由權力的嬗變性所決定的。當前我國正處於社會轉型期和經濟轉軌期,造成我國行政環境相對複雜化、而且具有多變性、無序性和控制性程度較低等特點,客觀上為行政權力運作中的負效用的產生和發生作用創造了條件,行政權力負效用的表現就更為嚴重。

  我們認為現在我國社會生活中產生行政權力負效用的主要原因有:

  第一。行政權力主體具有“經濟人”的特性。現代公共選擇理論認為政府不一定是公共利益的天然代表人。

  它同樣具有追求自身利益最大化的本能。影響行政權力主體效用函數的變數有權力、地位、名聲、威望等,隨著行政權力主體自身利益的主體意識的增強,增進公共利益這個變數不是他們的效用函數中的首要變數。往往行政權力主體在追求其自身利益最大化的過程中。就會使自身利益發生偏離和錯位。因此,政治市場中的行為主體在追求他們的目標時不一定是符合公共利益要求和社會目標的.而這種個體利益目標的背離往往會成為行政權力運行畸變的內在原因和社會因素。

  第二,行政權力運行中的權力膨脹。任何權力都具有腐蝕性,在其權力的運行過程中行政權力總是被濫用。孟德斯鳩在《論法的精神》一書中這樣說到:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗。

  說也奇怪就是品德本身也是需要界限的。”行政權力自身的膨脹性.本身就使得行政權力具有一種無限伸展的能力,導致行政權力結構的分化,引起行政權力在外部諸因素作用下發生異化,使得行政權力負效用張力擴散,造成行政權力的負效用對社會發展產生影響和阻礙。

  第三,行政程式的滯後與程式殘缺。由於目前我國還沒有對行政機關及其工作人員的權利行使行為從程式上進行約束和規範,也就是說還沒有制定出《行政程式法》,由此決定了殘缺不全的行政程式在資源公正配置中的作用和對實體法在控權上的補充作用得不到體現。此外,我國的行政活動程式的立法絕大部分是由行政機關自身制定或由行政機關主導制定的。行政機關大多從自身利益或部門利益出發.行使立法權並通過立法來擴大自身的權利的權重和權力的範圍.從而相對縮小了公民權力的保護範圍。行政自由裁量權增大,導致程式本身透明度不高。在實踐中經常發生行政執法人員利用不公開不透明的程式規則大搞“暗箱操作”.為難當事人,謀取私利。

  2.行政權力負效用的集中表現形式

  第一,職權擴大為特權。行政權力作為社會公共權力的一部分。是由公眾需要而生長出來的一種資源稀缺的特殊產品,它能對社會價值進行權威性的分配。我們說的社會價值是指具有某種社會效益的東西.既包括財富、人力資源自然資源等經濟方面的東西.又包括地位、機會、知識、榮譽等非經濟的東西,更包括政治權力、行政權力本身。因此,掌握這樣的權利,對於占有這種資源稀缺的個人或者小團體在分配社會價值時就天然占據某種謀取私利的優勢和機會。由於權力主體“經濟人”的內在規定促使其繼續朝實現個人利益最大化的方向努力。一旦行政權力處於一種沒有約束或缺少約束機制的畸變或異化的運行狀態下。權力主體必然會藉助權力效用以追求或實現個人利益的最大化。行政權力作為實現國家意志的一種手段。在行政權力的運行過程中就異常容易導致“權力崇拜”現象。這就造成人們在權力體系中勾心鬥角,竭盡所能擴大自己的權力範圍.全然不顧人民賦予的權力和自己的角色使命,把追逐權力作為一切行為的基本目的。不擇手段往上爬直至達到自己所不能勝任的職位為止.這種現象在西方行政學中被稱為“彼得原理”。權力爭奪的結果就使得一部分行政官員偏離了自己的工作.使自己的職業和職位逐漸特殊化,同時受到自身能力和社會環境的制約,通過不擇手段所獲得的權利,加劇了權力部門之間的內耗與摩擦,職權擴充為特權.在一定程度上加深了行政權力的負效用。

  第二。行政權力的擴張與濫用。行政權力的私性擴張與濫用是行政權力負效用最明顯的表現。由於人們有這樣一種心理慣性以及缺乏有效的權力制約和制約機制.行政權力的擴張就表現為對其他國家權力的排擠,出現權力越界的現象。行政權力終究要具體的公務人員來行使。行政權力在運行的過程中就逐漸被人化。這些行使具體行政權力的公務人員,由於自己特殊的私人利益.再加上公務人員個體道德素質良莠不齊,因此必然會有一些公務人員利用手中的權力角逐個人或特定利益集團的利益。這表現為越位施權、關係用權和感情決策等等。如果國家缺乏相應的規範監督機制和權力制約機制。那麼權力的私性擴張與濫用就會造成大量的腐敗現象。如地方保護主義、行業壟斷、權力不流通,權力專控等不正之風大量出現。

  第三,權力流失、導致行政資源浪費、行政成本過高。行政權力作為行政主體對行政客體進行約束的國家力量,是行政機關履行職責的保障,是稀缺的、不可多得的行政資源。對這種權力運用不當,就可能產生流失現象。行政權力的流失是指因被合法權力組織之外的社會組織和社會成員占用、使用。以及權力配置不當和運用不合理等原因造成的公共權力弱化、流失、損耗等現象。

  公共權力流失雖然不一定導致腐敗現象的產生,但一定會導致權力的失控,而失控的權力會引起權力資源的浪費.行政成本過高現象的出現。公共權力流失在現實社會中最突出的表現就是權力部門化,即由於行政層級結構的一體化程度低,造成整個行政體系的無序與失衡,形成權力為部門所有的現象大量出現。權力部門化會導致行政權力向某些集團流失,從而造成地區、行業、部門對行政權力的爭奪、搶戰和巧取豪奪,就會造成行政成本增高、行政權力增長過快,在一定程度上影響了政府的公信力和執行力。由於我國現行體制中存在一定程度上政企不分政府職能交叉,行政機構重疊行使行政權力。政府巨集觀調控不到位和行政決策權的流失等現象,這些也會造成行政權力浪費和降低行政實效。

  第四.權力慣性導致“行政專橫”。滋生權力腐敗。馬克思指出:“由於人們從小就習慣於認為全社會的公共事業和公共利益只能用舊的方法來處理和保護,即通過國家及其收入較多的官吏來處理和保護。”由於我國現在仍處在社會主義初級階段。受經濟和社會發展的制約。我國在客觀上還存在著行政權力私性擴張與社會公共利益的滿足相衝突的現象。這種現象的長期存在使得行政權力運行仍然保留著許多舊的傳統特性。在缺少有效的規範和監督的情況下,權力的運行避讓會出現“行政專橫”。在這種社會環境下行政權力就會無限的擴張下去。為行政權力的擁有者謀取私利提供了極大的方便。在我國行政管理活動中時常會發生這樣的反常現象:當權力掌握在個人或小團體手中時,金錢決定權力。

  權力獲得金錢就成為一種必然現象。這樣就會導致權力運作的扭曲和畸變發展,造成社會資源浪費.降低政府公共管理的效能。由於行政權力的私性擴張.個人或小團體對公共權力的“暗箱操作”就成為一種必然.造成社會公共權力向“特權”和“私權”轉化。導致社會公共資源和社會利益分配不公,極大地動搖了政府的權威地位。

  無法公正合理的給社會公眾帶來物質利益和精神利益.不能有效地維護公共利益和公共秩序。滋生了權力腐敗。

矯正行政權力負效用的措施[3]

  1.努力轉變行政主體的行政觀念

  行政觀念是指行政權力主體在實施行政管理過程中形成的有關行政管理的基本觀點、見解、想法的總稱。

  它是行政主體對實際生活中各種行政管理活動、現象以及隱藏在其中的各種行政管理關係的矛盾運動的自覺和系統的反映。過去我國在相當長的一段時間里實行與計劃經濟一致的行政管理體制.形成了與之相適應的行政管理觀念。主要表現在:

  第一,認為行政權力運行的本質就是政府管制。換句話說管理就是管制,在整個行政權力運作過程中以政府、行政官員為核心。以管製為最高準則.通過行使強制性的行政命令來影響和指導社會組織和個人的行動和行為傾向。認為行政權力無所不能。過去人們認為行政主體通過行使行政權力。對社會資源進行高度集中配置。侵入和干涉整個社會一切領域和生活.對社會實施全面嚴格的控制。

  第二,認為行政權力具有強制性。在過去的政府管理中將行政權力視為萬能的,政府是社會一切的主宰,這樣就使政府理所當然地選擇以行政命令作為貫徹政府意圖、實施管理的主要手段.凸現政府主導和“官本位”,使得政府習慣於以強制命令等手段來行使其權力.造成權力的擴張與濫用。

  這些在計劃經濟條件下長期形成的行政觀念。導致了政府在慣性的工作環境和思維模式下的行政權力濫用。今天為了提高政府行政效能,規範政府權力運行機制,政府就必須要轉變觀念。首先,政府要充分認識現代政府必須要從“無限政府”轉變為“有限政府”.做到簡政放權.減少干預。清華大學秦暉教授說“政府如果是一個知其所限,不能對公民為所欲為的政府,那就向完善民主進了一大步;如果還是一個老百姓可以要求它對自己提供服務的政府.那就又進了一步。”口要提升政府行政效能,就必須簡政放權,堅持有所為有所不為,堅決遏制濫用權力。另一方面,國家公務人員必須從觀念上實現從“官本位”向“民本位”的轉變。樹立治國者首先受制於法的觀念。做到執政為民,堅持民本觀念,始終把實現好、維護好、發展好人民的根本利益作為政府一切工作的出發點和落腳點。要建立“服務型”政府的觀念,做到轉變作風,樹立公僕意識,勤勤懇懇地為人民服務,科學處理好行使權力和服務人民的關係,有效防止權力錯位、失位、和越位,把調控、管理和監督等職能寓於服務型政府的建設中。從而有效地防止行政負效用的發生。

  2.大力推進行政權力社會化

  行政權力社會化也可以稱之為公共管理社會化或行政權力社會化。指政府在社會管理和公共服務領域改變大包大攬的傳統做法,通過轉移或委托代理等方式。

  將一些職能讓給政府以外的社會團體來行使。以達到提高行政效率、降低行政成本的目的。

  通過實現行政權力社會化,建立一個體現現代行政理念與現代經濟社會相適應的現代行政模式。改變封閉型的政府運行機制,建立開放型的行政運行機制;合理界定政府職能,實現“無限政府”到“有限政府”完全轉變。優化政府組織結構,大力提高行政效率,加快公共事務制度改革,努力降低行政成本;倡導樹立公僕意識和節儉意識。建立節約型政府,嚴格控制職務消費和政府規模,實行公款接待公示制度,用“陽光吃喝”來遏制“奢侈腐敗症”。2008年我國“兩會”所通過的國務院機構改革所形成的“大部制”,有利於政府職能的協調和統一,減少部門問扯皮現象的發生。有利於提高工作效率,節省人力物力,降低行政成本,極大地杜絕行政負效用的蔓延。

  3.建立有中國特色的行政權力制約機制

  一切有權力的人都容易濫用權力.這是萬古不變的一條經驗。行政權力運作過程中肯定容易產生濫用權力現象、背離行政權力的宗旨和目的現象也會經常發生。

  為了有效地抑制這種現象的發生。就必須建立和完善行政權力制約和監督機制。特別是現在我國正致力於建設現代社會主義民主政治.建立具有中國特色的行政權力制約機制就成了必然的事情。我們認為建立具有中國特色的行政權力制約機制要從這幾個方面來思考:

  第一。形成以權力制約權力的完整機制。通過行政分權使不同權力機構之間形成彼此監督和制約的關係,從而達到防止權力過於集中造成權力惡性膨脹和權力異化的目的。建立針對性的權力制約機制,進行權力正位,改變不屬於行政權力主體所扮演的角色行為。明確各種權力層次、權利主體界限以及權力運行程式,從根源上減少因權力失去制約而產生的行政腐敗.抵制權力濫用。另一方面,加強對行政權力主體的制約,提高行政權力主體的素質。行政權力機關應該嚴把用人關,選好人,明確行政主體的職責義務,推行行政問責制度,以公共利益為出發點和歸宿點,保證權力正當合理地行使。

  第二,加強行政權力運行監督。按照權力的取得要有據、權力的配置要科學、權力的運行要公開、權力的行使要依法、權力的監督要到位的要求,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制,保證權力規範運行。沒有監督的權力既容易被濫用,又容易造成權力的私性擴張。我國現在正處於經濟社會的轉型期,加強行政權力運行的監督,就必須確保行政權利在正確的方向和軌道上運行.防止其背離權力設置的根本目的而背道而馳。造成惡果。另外要進一步加強行政立法工作,使行政權力的行使要有法可依、依法必嚴,而且要做到行政管理規範化。制度化和標準化.以“有序政治參與”約束公權力,建立起公民對政府。社會對政府相結合的監督網路體系。

  第三。完善制約監督機制。要保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益,確保行政權力正確行使,就必須讓公共權力在陽光下運行。要堅持用制度和科學的監督管權、管事、管人,建立健全決策權、執行權、監督權既要相互制約又要相互協調的權力結構和運行機制。健全組織法律和程式規則,保證國家機關按照法定許可權和程式行使權力、履行職責。完善各類政務公開辦事制度,著力提高政府工作的透明度和公信力。重點加強對領導幹部特別是主要領導幹部、人財物、關鍵崗位的監督。建立健全咨詢、問責、經濟責任審計引咎辭職、罷免等制度,增強監督合力和實效,確保權力行使產生令人民群眾滿意的效果。

  第四,健全行政程式的法律保障。行政程式是國家機關在行使行政權力、實施行政管理活動中,依照的形式、步驟、順序的總和,是行政機關合法、公正、高效行使行政職權的重要保障.是保障公民、法人和其他組織合法權益的重要措施。行政程式一旦被法律所規範。就可以有效地規範權力,任何違反程式的行為都將受到法律製裁。由於在具體的行政管理活動中,規範行政權利的實體法的實施往往摻雜著行政人員的主觀意志,受人為因素的影響。行政主體在實施實體法的過程中必然會出現負效用的現象,因此實體法在降低行政權利負效用上存在局限性.所以建立行政程式法,由法律來控制行政權力運行程式勢在必行。首先。通過規範行政權利行使的程式,對政府機關及公務人員行使權力的每一步驟進行嚴格的法律約束,建立健全行政公開公眾參與等行政程式制度,使行政權力在陽光下運行,減少行政主體對行政客體的侵害,達到保證行政權利公正行使的目的。其次,積極發揮行政程式的民主參與作用,以個人的民主參與來保障公民自身的合法權利。在參與的過程中。利用行政程式的信息公開制度聽證制度使得行政主體通過各種實體法作用於行政客體時,必須接受程式法的控制,面對公眾的監督,確保政府尊重被管理者的權力和利益.控制行政權利作為行政程式的切入點,達到保障行政相對人權利的目的。最後,利用公正的權力行使解決行政主體與行政客體的矛盾,穩定社會秩序,公正合理地配置社會資源。從根本上提高行政效率,降低行政成本。切實減少行政權力在運行過程中產生的負效用。

行政權力和公民權利的關係[4]

  一、行政權力與公民權利的對應關係不同

  (一)行政職權與職責相對應,兩者往往是統一的

  憲法和各種法律在規範各種行政權力的時候,行政職權與職責往往體現在同一規則中。但兩者是有區別的。行政職責是指行政主體在行使國家行政權力、管理行政事務的過程中依法必須履行的職務責任。行政職責的基本內容包括:嚴格執行國家法律、依法行使法定職權、履行{鶯定漲定職責、遵守法律規範要求。它是行政權力的伴生物,與行政權力不可分離。任何行政主體在行使行政權力的同時,必須履行行政職責;在履行職責的同時,也應當享有行政職權。沒有無職責相伴的職權,也沒有無職權相伴的職責。行政職責是隨著行政職權的產生、變更和消滅而相應地產生、變更和消滅。不同的行政權力擁有不同的行政職責。上級行政機關不得代為行使下級行政機關的職權,下級行政機關也不得越權行使上級行政機關的職權。一個行政機關有多大的行政職權,就應該承擔多大行政職責,反之亦然。法律不應該也不允許存在無行政職權的行政職責。委托執法必須符合國家現行法律規定,不符合法律規定的委托執法行為要堅決糾正。權力主體行使權力,同時就要承擔責任,不得怠用或濫用權力,不得越權侵權,不得以權謀私,否則要追究其責任。之所以要求行政職權與行政職責相對應,是因為:首先,在現代民主法治社會,政府責任是行政權力的核心,是政府屬性的本質,也是依法行政的基本要求。行政機關和行政人員必須對自己的行政行為負責,對行使職權的後果承擔相應的行政責任。其次,不承擔責任的權力主體是權力腐敗的根源之一。沒有政府責任,行政權的運行就沒有制約,公民權的行使就沒有保障,違法行政就難以受到追究,依法行政就不可能真正推進。在政府責任上,如果只作原則規定,其後果是“有法難依”、“違法難究”,其危害性比“無法可依”更為嚴重。另外,在行政管理工作方面的地方立法中,最多、最重要的現象是行政權力,最基本的矛盾是行政權力中職權與職責的矛盾,這應當是行政法律規範的重要內容。

  (二)公民的權利與義務相對應,兩者既是統一的又是可分的

  在法律上,義務是權利的關聯詞或對應詞,兩者相輔相成,權利是目的,義務是手段,權利是義務存在的依據和意義,法律設定義務的目的就在於保障權利(即保障人權)的實現。馬克思主義認為:“沒有無義務的權利,也沒有無權利的義務。”一個人不可能孤獨地生存,必須和其他人一起生活,人與人之間總存在相互合作(當然也可能伴隨相互衝突)的關係。在社會中,某一主體享有某項權利,就意味著要求其他主體有尊重並不得侵犯這項權利的義務。否則,任何人的權利都無法得到保障。權利與義務的“每一方只有在它與另一方的聯繫中才能獲得它自己的規定,此一方只有反映了另一方,才能反映自己。

  另一方也是如此。所以每一方都是它自己的對方的對方。”如果你不尊重或任意侵犯別人的權利,別人也可以不尊重或任意侵犯你的權利。“人人對社會負有義務,因為只有在社會中他的個性才可能得到自由和充分的發展。”公民權利不是絕對的,權利的範圍就是義務的界限,同樣,義務的範圍就是權利的界限。為此,必須有調整他們相互關係的行為規範和保證這種規範得以實行的形式。這種形式在法律上講就是法律意義上的權利和義務。公民權利的行使要受到法律的制約,不得損害公共利益和他人的利益。因此,權利義務是統一的。

  但是,從權利義務的本質看,兩者又有可分性的一面。權利與義務是兩個相對獨立的概念與範疇,權利是利益的享有,而義務則是利益的負擔;一個是主動的,另一個是被動的。一般地說,人們的所有活動,在法律上都可能產生一定的權利與義務關係。它們是法這一事物中兩個分離的、相反的成份和因素,是兩個相互排斥的對立面。“如果既不享有權利也不履行義務可以表示為零的話,那麼權利和義務的關係就可以表示為以零為起點向相反的兩個方向延伸的數軸,權利是正數,義務是負數,正數每展長一個刻度,負數也一定展長一個刻度,而正數與負數的絕對值總是相等的。”但就同一主體的利益而言,畢竟是兩個相背離的方向。與職權和職責的關係不同,同一內容的權利義務的主體是不一致的;而同一主體享有一種權利,須以另一種義務為代價。就它們的實際行使來說,有的主體可能只享有權利而不盡義務;有的主體則可能只盡義務而不享有權利。就義務而言,或者是享有權利人本人應盡的義務,或者是其他人應盡的義務。此外,在某些具體法律關係中,權利與義務可能是不對等的。權利義務在此時是分離的。

  二、行政權力與公民權利的自由度不同

  (一)公民權利有的可轉讓或放棄

  公民權利可以由公民自由放棄,這是與行政權力不相同的一個特點。在對自己享有的公民權利處置方面,公民有較大的自由處置度。這是由權利的自主性所決定的。權利是屬於個人的權利,關涉的是私人利益,不具有公共性,他們可以自行處置,可以行使,也能基於其意思自治予以放棄。一般來說,除一些最基本的權利(如人身自由權、人格權)之外,公民行使自己的權利具有任意性,在大多數情況下可以放棄、轉讓(如物權、債權)或暫不行使其權利(如游行示威自由)。但公民權利的可放棄性,不同於法律主體意識不強的公民、法人在行政主體面前輕易犧牲自己的權利,更不同於行政主體漠視這種權利,甚至採取各種方法強迫、誘使對方放棄權利。這是需要行政法防範的一個問題。

  (二)行政職權不可以轉讓或放棄,否則就是違法與失職

  而行政權力具有不可隨意處置性。行政權力是由人民通過憲法、法律授權行政機關管理經濟和管理社會的權力,關涉到社會公共利益,棄權必然使公共利益受損,權力主體沒有選擇行使權力與否的自由:一方面行政權力不屬於行政主體所有,它當然不能自行處分;另一方面,行政權力對於公民而言是職權,但是對於國家來講則是行政機關的職責,行政機關應當作為而不作為,即構成違法行政。法律授予行政機關職權,實際上也賦予了行政機關義務和責任,行政機關的職權從另一角度說就是職責,作為責任行政主體,權力主體對授予它的法定權力則一概不得放棄或不行使,或擅自轉讓(權力轉授有嚴格限制),必須盡一切力量去保證完成。行政職權依法行使的過程意味著行政職責的履行過程,放棄行政職權就意味著放棄行政職責,放棄法定義務。由於權力之公益性及其與職責的不可分割性,放棄權力則可能意味著瀆職,就會給公民的權利和利益帶來損害,後果嚴重者必須追究其法律責任。從我國的實際情況看,把職權等同於公民的權利,願意行使時就行使,不願意行使時就隨意擱置,把權力當成權利一樣可以選擇,可以放棄的現象屢見不鮮。這種權力權利化的表現,是我國行政管理中的大敵。

  三、行政權力與公民權利的法律地位不同

  (一)行政職權伴隨著強制力,有關個人和組織必須服從

  行政權力是一種國家憑藉其對社會資源的控制而具有的使公民、法人和其他組織服從其意志的支配力量。馬克斯·韋伯認為權力是“一個人或一些人在某一社會行動中甚至不顧其他參與這種行動的人的情況下實現自己意志的可能性。”羅傑·科特威爾認為“權力可被看成一種不顧阻力而實現人們意志的可能性,或者說是一種對別人行為產生預期影響的能力”。彼德·布勞也認為:“權力是個人或群體將其意志強加於其他人的能力,儘管有反抗,這些個人或群體也可以通過威懾這樣做。”可見,非平等性是權力最為本質的特點,權力意味著關係中的一方對另一方的支配。由於行政權力在內容上反映的是國家或社會公共利益,它是對公共利益的一種集合、維護和分配,使分散的社會力量一體化,使社會秩序維持在權力意志的範圍之內,其法律地位明顯比公民權利要優越得多。日本學者佐藤功指出,“‘公共福利’之所以能夠成為限制國民基本人權的理由,主要是因為我們認為:將限制基本人權時所能實現的利益及價值與不限制基本人權時所能維持的利益及價值加以衡量比較,前者的利益和價值更高一些而已。”為了維持權力主體自身的生存與運轉,更好地保障和維護公共利益,權力這種特殊的公共產品必須有對權利合法侵害的能力(例如收稅、征兵),以及對公共產品的處分能力(例如發救濟金、提供公共服務)。因此,行政權力以強制力為主要構成要素。行政機關作為社會管理者往往被授予特別的權力,而這種特別的權力使它具有了特殊強制的手段,使行政機關具有了直接強制的職能。同時,權力主體能夠控制和支配、同時又是公民所必需的公共資源和價值(包括人口、土地、森林、礦藏、河流、海洋、資金、物品、機會、信息、自由、平等、秩序和安全等等),具有合法侵害權利和處分公共產品的能力。任何個人與國家相比總是弱小的,微不足道的。行政主體依其自己所享有的行政職權,可以賦予公民享有某項權利或者命令其履行某項義務或者禁止其從事某種活動。面對此類權力行為,公民必須遵從,不得以原有權利為抗辯,拒絕服從或妨礙、阻撓行使行政權力,否則就會導致強制執行。“任何人不服從公意,全體就要迫使他服從公意”。儘管現代行政法學強調行政行為的可接受性和行政相對人的自願接受,但這卻並不排除行政行為以強製為後盾。由於國家權力是一種超越於個人之上的公共力量,它有巨大的規模效益,可以通過強制手段使義務得以履行,因而國家權力可以成為保護個人權利最有效的工具。但同時國家權力又可能是個人權利的最大侵害者。為了防止行政權力被濫用或非法侵害公民權利,公民在服從權力的同時有訴諸法律請求救濟的權利。

  (二)公民權利在法律關係中彼此處於平等地位

  人生而平等,在法律上所有人都應當是平等的主體。一方面,權利人之間、權利人與義務人之間,雙方在法律地位上是平等的。權利與義務主體均為具有民事權利資格的自然人或法人,權利與義務也是指平等主體間的權利與義務。羅馬私法中關於契約關係的規定即充分體現了羅馬人的權利觀念,契約指當事人處理財產關係時以雙方合意為條件,其前提是雙方當事人應處於平等關係中,從而使平等成為權利觀念的內在要求。在公法還未出現或未發達的歷史階段,權利義務關係就是個人間的利益關係與契約關係,它與國家政治生活無涉。權利義務關係也深刻揭示了商品——市場經濟的內在規律,成為闡釋私法關係的核心性範疇,因為任何私法領域內的法律問題都可歸結為權利與義務的問題。公民的權利在範圍、內容、數量上大致相同,不因其個體的身份、地位、財產、文化程度的不同而在分配上厚此薄彼。公民只能行使自身的權利,無法強迫行政權力或其他公民作出與自己意志相違背的行為,或不與其意志相違背的行為。權利的運行是一種自覺的行為,權利主體不能直接強制義務主體履行其義務,當對方不履行義務時,權利主體只能請求國家強制力的保護。法定權利的主體可以依法要求相對人或一般人作為或不為一定的行為;當權利遭到他人侵犯時,權利人可以請求有關國家機關行使權力予以保護或救濟(如行政救濟、司法救濟),但權利人不得自行對侵權人施以強制力(如不得為索債而自行扣押人質,拘禁債務人)。公民和法人的權利的強制性是憑藉國家權力為中介,是間接的。另一方面,行政主體作為法律的執行者,要平等對待和關懷所有的社會成員。受平等對待的權利在國外稱為“平等保護權”。

  如美國憲法第14條修正案規定:“任何一州,都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律……對於在其管轄下的任何人,亦不得拒絕給予平等法律保護。”受平等對待的權利以平等權利為基礎,但不等於平等權利。平等權利是就行政相對人的相互關係而言的,而受平等對待的權利是就行政相對人與行政主體的相互關係而言的,它基於公民之間的平等權利要求作為執法者的行政主體予以平等的對待,平等地適用法律。在各國行政法中,行政相對人受平等對待都是一項重要的權利。在英國,它體現在越權無效這一原則中,行政機關作出的處理有不相關的考慮,作出了不合理的決定,就是對行政相對人的不公平對待,屬於無效的行政行為;在美國,它首先規定在美國憲法第14條修正案中:“任何州不得對在其管轄下的任何人拒絕法律的平等保護”。這一規定對立法、行政和司法都有約束,對行政機關來講,就是要求其在制定行政法規、規章和作出行政行為時,“對於共同處於特定的相同情況的人”“必須同樣對待”,不能“使他們和其同類相比處於不利地位”,同時,在由判例形成的司法審查標準中,對侵犯憲法權利、專斷和反覆無常、考慮不相關因素的行政行為都應撤銷,因為“法律不允許行政機關許可某人做此項在同樣情況下不許可別人做的事。不應當星期一用一種原則,星期二用另一種原則。”在我國,憲法規定了“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”、“民族平等”、“男女平等”,《行政處罰法》第4條規定:“行政處罰遵循公正、公開原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據,與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”,《行政訴訟法》規定人民法院對“行政處罰顯失公正的,可以判決變更”。《行政覆議法》規定行政覆議機關對“具體行政行為明顯不當的”,可決定撤銷或變更。這些都體現了行政相對人所具有的受平等對待的權利。受平等對待權利包括在行政立法、行政執法行政司法上的同等對待。行政立法上的同等對待,要求行政機關在制定行政法規、行政規章時,對同等條件的行政相對人平等地分配利益,平等地要求義務,不能有歧視性的原則、標準和條款,不能搞地方保護主義和部門保護主義等等。行政執法和行政司法上的同等對待,要求行政機關依法實施行政獎勵行政救助行政許可行政征收行政處罰行政裁決等具體行政行為時,平等地對待同等條件的行政相對人,不得濫用自由裁量權,作出不公正的處理決定。

  四、行政權力與公民權利代表的利益不同

  (一)行政權力具有公益性,不能代表個人利益

  行政權力的出現,是因為社會有糾正一部分社會成員危害他人和社會公共利益的行為,促進全社會公共福利的需求。而當行政權力得到全社會的認可之後,它的行使也必須圍繞公共福利和社會秩序的目標來進行。行政權力建設和維護公共秩序,為公民權利的實現提供保障,其主旨在於促進公共利益。

  而行政權力必然面向社會多元利益,利益的多元化表現為局部利益與全局利益不同、眼前利益與長遠利益相異、特殊利益與共同利益並存、個人利益與集體利益有別、少數人利益與多數人利益共生。行政權力不是對某類利益的簡單面向,這裡存在一個利益整合問題。它將建設、維護和發展一種利益結構,這種利益結構有利於最大限度地為最大多數人謀取最大的利益。馬克思曾指出:“人們奮鬥所爭取的一切,都同他們的利益相關”。行政權力作為支配他人的可能性,既可以用來為社會服務,也可以用來為掌權者的私人利益效勞。在一定的範圍內,國家或國家機關也是權利主體,享有一定的權利並要履行相應的義務。如在民事法律關係中,國家享有國有財產(森林、國有土地、礦藏、河流等)的所有權,有關國家機關也可以像普通的市場主體一樣進入市場進行政府採購活動,有關國家行政機關還可以在金融市場上買賣有價證券進而達到擴張或收縮金融市場的目的;在國際關係中,國家作為國際法關係的主體,是所認可的國際法中規定的權利的享有者和義務的承擔者。然而,作為權利主體的國家或國家機關在行使權利時始終與法律關係的另一方主體處於平等的地位,不得行使行政權力,動用行政命令或國家強制力。政府機構、政府工作人員固然有機構的利益、個人的利益,然而行政權力的設定與行使卻不是以行政主體的利益為目的。法律要求行政主體行使行政職權必須符合法定的社會公共利益的目的和範圍,以保障和增進社會公益為目標,為民理政,不得以權力設定者和行使者的私利(包括謀取本部門或本單位的利益)為目標。行政權力在追求公共福利和社會秩序的過程中不能侵犯公民固有的、不可侵犯的權利,行政權力的行使必須以充分尊重公民權利為前提。可以說,權力的公共資源基礎和公益目的,正是權力不同於強盜的手槍和赤裸裸的暴力之所在。因此,行政權力關涉到社會公共利益,具有社會公益性。

  (二)公民權利可以代表國家的或集體的利益,也可以代表個人利益

  我國憲法第二章第33至50條對公民享有的基本權利進行了明確的規定,概括起來主要有:參與政治的權利,包括:平等權,選舉權被選舉權,言論、出版、集會、結社、游行、示威的權利和批評、申訴、控告、檢舉的權利;人身自由和信仰自由,包括人身自由,人格尊嚴不受侵犯,住宅不受侵犯,通信自由和通信秘密受法律保護,宗教信仰自由;經濟社會、教育和文化方面的權利,包括:勞動的權利,勞動者有休息的權利,獲得物質幫助的權利,受教育的權利,進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由;特定人的權利,包括:保障婦女的權利,保障退休人員和烈軍屬的權利,保護婚姻、家庭、母親、兒童和老人,關懷青少年和兒童的成長,保護華僑的正當的權利。在這些權利中,既體現了國家利益、集體利益,也體現了個人利益。國家利益和社會公眾利益,是全體公民整體利益的體現,是全體公民個體利益的組合,屬於全體公民共同享有的利益,因此每個公民都是權利主體之一。當國家利益和社會利益受到侵害時,每個公民的個體權益也同時受到損害。在這種情況下,公民個人應當有權依據憲法和民法通則等法律的規定行使請求權,保護自身的利益,從而實現對社會公眾利益的維護。公民享有這些權利使他能夠作為主體而存在,保證他在社會中除受法律的限制以外,可以自由地發揮自己的創造精神,從而為社會創造更多的物質和精神財富。當然,公民權利的行使一般體現為個人或法人單位等社會主體利益,對私權利的充分法律保障也是社會和法律文明化程度的重要標誌。而權力行為則不得以行使者的個人利益為目的,而應以國家、社會公益為目的。所以,權利與權力一般是私與公的區別:以權利謀“私”可,以權力謀私則是違法的。

  五、行政權力與公民的權利的來源不同

  (一)公民權利(人權)是人所應當享有的,不取決於法律是否規定

  早在行政權力產生之前,公民權利就已經有了。洛克認為,在國家出現之前,存在有一個人人平等的“自然狀態”(state of nanlre)。在自然狀態中,人人都擁有依據自然法而當有的全部權利。在原始時代,人們已經有了原始的權利。這些權利遍及氏族內部的生產、分配和消費的各個環節。只是那時的權利和義務是高度統一的,也是很難加以區分的。權利主體對權利的取得,就自然人(公民)而言,一齣生(甚至尚未出生)就取得了作為人所應當具備的由法律確認與保護的一些基本權利;就法人而言,則從一成立就依法取得了一些由法律賦予的基本權利。在現代,所有公民都普遍地、平等地享有公民的政治權利,在國家政治生活中能夠表達自己的獨立意志。由於國家強制力是法得以存在和發生社會作用的必備條件,國家強制性是法的一個重要特征,這一事實也容易使人產生一種錯覺:似乎離開了國家強制力的創製和保護,便沒有權利的產生和存在,因而權利是國家權力創造出來的。這實際上是混淆了“應有權利”和“法定權利”的區別和界限。“法定權利”確實要由國家機關制定、認可並以強制力保障其實現,然而這並不等於國家權力創造“法定權利”。、正如馬克思所說的,立法者不是在創造法律,而是表述法律(通過法定的形式和程式表述“應有權利”或“已有的權利”),即記載現實的經濟關係社會關係罷了。“法定權利”不過是已經認識並用規範化的條文記載下來的“應有權利”而已。所以立法過程只是對“應有權利”進行加工(使之成為“法定權利”)的過程,而不是創造權利的過程。我國憲法規定,“國家的一切權力屬於人民”。人民是我國唯一的權力之源,一切權力屬於人民,人民是國家和社會的主人。

  社會主義國家權力歸屬於人民總體,而不是歸屬於其中某一部分人,更不是歸屬於其中某一個人。在我國,任何個人,任何一部分人,都不能單獨擁有國家權力。人民行使自己的權力,採取兩種方式。其一,直接行使。例如,人民對自己的合法財產,採取直接行使的方式。其二,間接行使。例如,國家的礦藏、水流與森林為全體人民所有;但是,人民中的任何一個成員都不能直接行使,而必須由法定代理人來行使。國家權力屬於人民採取間接行使方式的部分。一般來說,凡是法律、法規所不禁止的行為,公民都有權去做,即“法不規定即自由”。當公民為法律所不禁止、行使其“剩餘權利”(行政管理所涉及的日常生活領域,所有未被法律、法規所明確劃定為行政職權管理範圍的事務)或“推定權利”(行政法所規定的行政機關的各項義務,可推定為公民的權利)時,不受行政權力的規制,不得對之加以限制、取消、製裁,甚至也不宜進行法律評價。也就是說,權利並不以法律明文規定為限,在一定的原則前提下可以從權利、義務、職權、職責、法律原則以及事實狀態中推定公民所享有和應當享有的權利。

  (二)行政權力來源於公民的權利,而不是相反

  關於公民權利與國家權力的本原問題,歷來為古今中外的政治家、思想家所關註,提出了各種不同的解釋與學說。其中最著稱者為“社會契約說”,其倡導者霍布斯、洛克、盧梭等人,作為古典自然法學家,認為國家權力即公權,是由社會中各個人捨棄其自然權利的一部分或全部,以社會契約形式讓渡給國家或社會整體,使之能以其所獲得的權力,反過來保障每個人的自然權利。其中霍布斯認為人民以社會契約永棄主權於政府中之一人(君主)或數人(寡頭),人民一旦轉讓了其權利,就必須絕對服從政府的權力。而洛克則認為人民是以社會契約暫寄主權於政府或社會整體,政府無道,人民還可收回此權。二人觀點雖有差異,但都認為國家或政府的權力來自人民的授予(轉讓);人民的權利讓與政府,變為政府的權力以後,則人民自己不再享有或暫時不享有這項權力。國家只擁有為維護社會公益,也就是為維護人所共有的、平等的天賦權利而當有的必要的有限的權力。自然法學家所謂的“社會契約”雖無科學與事實的根據,但自有其道義與政治的價值,而且也可以啟迪我們對公民權利與國家權力的關係的法理思考。一般說來,在近現代,國家權力的來源和依托有兩個:直接的來源和依托是對公共資源的控制;根本的來源和依托則是人民以明示(如公開選舉等)或默示的方式授權或委托。即使是憑藉武力強行獲取的權力,也必須以一定的方式和途徑獲得大眾的認同,否則就不可能成為真正的權力。從權力來源而言,是公民通過讓與“賦予”了國家機關某些權力,而國家機關卻不可能“賦予”公民什麼權利,因為公民早已擁有各項基本權利。在我國,12億人民不可能人人都去執掌政權,人大以及其他政府機關的權力,來自人民的授予,是通過選舉而非“契約”產生政權機關,由它們代表人民行使權力。人民作為公民群體,選舉權是每個公民個人的一種政治權利;人民作為整體,當他們集體行使選舉權利時,這種權利就形成為一種集體的政治權力,因為它具有決定國家機構的組建的強制力,所有參選人都必須服從選舉的結果。誰受到人民的信任而當選,誰才有資格進入國家機構成為它的組成人員。

  但是,一當人民行使選舉權,選出人大代表之後,人民群眾就不再享有決定國事的政治權力,而只享有參政議政以及督政(監督人大與政府)的權利了。(1)我國憲法第2條規定:“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事務,管理社會事務”。第3條還規定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督”、“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生、對它負責、受它監督”。再結合憲法第5條、第41條等條文可以看出,我國人民政府(行政機關)與人民的根本利益是一致的,但由於許多具體權力的承擔者是由許多個人組成,在行使人民賦予的權力過程中由於一些權力承擔者個人的許多複雜原因,難免發生與人民權力和利益要求相背離的狀況。因此,對權力制約在客觀上就成為必要。依法行政所強調的決不是把法律作為政府行政機關的工具與手段來治理人民,而是體現人民意志的法律高於行政權力,行政權力必須服從法律,因為服從法律就是服從人民的意志。國家權力以法律明文規定(授權)為限,不允許對國家權力作擴張解釋和推定,凡是法律、法規未授權的,都不得去做,只能在職權範圍內恪守“公民權利是政府權力天然界限”的原則,不得沒有法律依據而介入私權領域,對個人生活的干預應止於最低限度,國家機關及其工作人員不能行使法律未規定的權力,否則構成越權。

  六、行政權力與公民權利的性質不同

  (一)公民權利是目的,它既是行政權力的出發點,也是它的歸宿

  我國封建統治的歷史很長,“臣民”、“子民”和“父母官”的觀念很深,權利觀念一度被人視為是“異端”,加上其他因素,事物的本質常常被假象所掩蓋。由於物質財富和利益實體相對稀缺,社會整體利益還不能與社會個體利益和公共利益取得表現形式上的同一性。“因為各個個人所追求的僅僅是自己的特殊的,對他們說來是同他們的共同利益不相符合的利益(普遍的東西本來就是一種虛幻的共同體的形式),所以他們認為這種共同利益是‘異己的’,是‘不依賴’於他們的。”人們是習慣於以民族的價值定向來決定對某一事物的取捨,總喜歡強調國家權力和整體利益,限制個人自由。現實生活中權利與權力的關係、民與官的關係被倒置和公害的現象也時有發生。憲法中清楚載明瞭公民的基本權利,但是,不知此事者大有人在。從根本上說,權利是人所固有的,而不是任何人恩賜的。憲法關於公民權利的規定和關於“中華人民共和國一切權力屬於人民”的規定,既闡釋了我國人民權利的本源,又賦予權利以法律保障,還揭示了權利與權力的關係。在我國,人民是主人,一切國家機關及其工作人員都是人民的公僕。人民行使國家權力是以公民享有權利為前提的,人們只有充分認識並積極行使自己的權利,才談得上行使國家權力。就每個個人而言,他作為國家主人的法律地位首先是通過個人權利體現的。沒有個人權利,人民權力也不可能實現。所以,權利的觀念應該成為最基本的法律觀念。社會主義民主政治則把國家政治權力分解為公民的基本政治權利,賦予公民參政的資格和機會,實現了國家權力的回歸,把政治變成了絕大多數人可以參與的事情。公民作為政治角色應有被傾聽的權利,公民的表達自由通過各種聽證程式得到進一步的加強,公民需要“放聲”疾呼。公民參與不僅僅是重塑政府的動力,也是政府改革的重要目標,加強公民參與和實現行政民主化正在成為新時代全球性的公共管理改革的發展趨勢。

  在這種情況下,公民個體利益是公共利益的前提和基礎,社會公共利益是公民個體利益的一般存在形式和保障手段。公民對政府的期望已經變得越來越明確,公共行政必須進一步趨向民主化、公開化和保障公民權利;公民所需要的公共服務的質量應是更迅速、更舒適、更有效和更容易獲得。此種變革要求公共行政必須在行為方式和活動內容等方面超越傳統的時空觀。

  (二)行政權力是手段,是為實現公民權利服務的

  公民權利是公民勞動成果的轉化或派生形式,國家權力則是國家以稅收等法定形式抽取自公民的物質財富的轉化形式。在現代民主社會,國家權力是公民通過行使選舉權組成政府而授予產生的。所以,國家權力來源於公民權利,因此它應當平等地服務和從屬於公民的權利。相對於權利,權力是手段,而不是目的。20世紀的結構功能主義認為,“權力是系統中的一個單位在其他單位的對立面上實現其目的的能力”,是“用於實現集體目標利益的社會系統的一般化能力”,是“為了實現系統目標的利益,使資源流通的一般能力”。粵羅傑·科特威爾也認為:“權力可被看成一種不顧阻力而實現人們意志的可能性,或者說是一種對別人行為產生預期影響的能力。”在社會主義的中國,人民是國家的主人,政府是執行人民的意志、為人民服務的“公僕”機關。政府存在的根本使命和宗旨是:為社會求發展;為人民群眾謀幸福。堅持全心全意為人民服務的根本宗旨的政府應該是一個有限政府、人道政府、責任政府:政府的權力是人民授予的,不是無限的,必須受到限制,也不得濫用,並且要加以監督和制約,嚴格禁止和嚴厲懲處行政權力的腐敗現象;政府必須尊重人的尊嚴與價值,把尊重和保障人權,作為自己工作的根本宗旨;政府必須為其行為承擔政治、法律責任,政府及其工作人員違法的、侵權的、不合理的行為在法律上是不能成立的,是應予以改變和撤銷的。此外,一個不求有功但求無過的政府、一個無能的政府,是一個不負責任的政府,人民可以通過民主程式要求政府承擔政治責任,嚴重的就得下臺;

  同樣,一個不觸犯法律、不濫用權力,但卻碌碌無為的公務人員也是不負責任的。各級政府部門及其工作人員在思想觀念上要實現由統治到管理到服務的轉變,擺正公務員與人民群眾之間的關係,確立社會公僕的觀念,真正反映群眾的意願,代表群眾的利益,以服務來定位自己,堅持對人民負責,對國家的法律負責,嚴格依據法律行使行政權,反對官僚主義。在剝削階級社會中,官僚作為一種政治、心理、道德現象,集中表現為官吏的官僚化。不論是封建官僚還是資產階級官僚,都是高居於社會之上並與社會對立的,高居於被統治者之上並與被統治者對立的。不是官僚為社會服務,而是社會為官僚服務,這意味著官僚主義是以特權意識為思想道德基礎的。在我國雖然已消滅了官僚和官僚主義產生的社會基礎,但由於種種原因,在公務員隊伍中仍然有官僚主義的現象存在。這主要表現在有些公務員以特權者自居,擺官老爺的派頭,對群眾疾苦熟視無睹;例行公事,為謀私利多方鑽營,甚至為所欲為,貪贓枉法,欺壓群眾,公權私用,把為人民謀公利變成為個人或個人幫夥謀私利,敗壞國家權力的崇高形象,降低人民群眾對國家權力的信賴感。這一切都是違背社會主義行政管理職業道德基本要求的,是政治上蛻化的一種表現。必鬚根除官僚主義的陋習,對政府及其工作人員進行嚴密組織、嚴格要求、嚴肅紀律、嚴格執法,使其正確地認識與對待國家權力,積極、主動和創造性地從事各種為人民服務的工作。我國行政機關工作人員必須徹底地更新觀念:國家權力只能用來為人民服務,不能用來向人民索取。以“服務一接受服務”取代“管治一受管治”,這是我國長治久安的根本大計。

  七、行政權力與公民權利是可以彼此促進和相互轉化的

  (一)行政權力與公民權利在利益上的最終目的是一致的

  如前所述,行政權力與公民權利是有著嚴格區別的,但作為一個矛盾的兩個方面,其間也存在著必然聯繫。行政權力來源於公民權利,但行政權力與公民權利在本質上是一致的,其最終目的具有同一性。行政權力的實現,本身就包含公民的正當利益的實現。“國家的政治、經濟、社會生活,以維護個人自由為最終目的,國家的作用不是干涉或支配個人的生活,而是以法律為手段維護秩序,以排除對於個人自由的妨害。”在實行“輪流坐莊”的國家,執政黨為了獲得更多的選票,往往在多種社會階層中發展黨員,把它們的利益訴求和政治表達經過篩選、綜合,反映到自己的綱領和政策中,通過執政來代表廣大階層和選民的意志。歐洲社會民主黨之所以能夠在世界政黨大家庭中顯示出強大的生命力,一個非常重要的原因就是善於針對社會階層結構的新變化,從綱領、政策上反映和關註不同階層的利益訴求,從政治、組織上爭取新興社會階層的參與。在以公有製為基礎的社會主義社會,廣大人民群眾是生產資料的占有者和支配者,社會生產的目的,是為了滿足勞動者日益增長的物質生活和精神生活的需要,這就從根本上保證了行政權力與公民權利的一致性。能正確行使的行政權力代表著集體中每一個成員的共同利益,沒有集體的發展和價值的實現,個人的利益,價值也不可能實現。而集體中每一成員的活力和能動性的發揮又使集體變得充滿活力。正如鄧小平所說:“在社會主義社會,國家、集體、個人的利益在根本是一致的。”社會主義集體利益本身包含著廣大人民群眾的各種各樣的個人利益,而且是個人利益的基礎和源泉。一方面,只有在集體中,個人才能獲得全面發展的手段和獲得個人自由;只有集體才能為個人利益的滿足,全面發展和個人自由的真正實現提供和創造充足的條件。另一方面,必須充分關心和保護個人的合法權益,使個人的正當利益得到實現,並力求使每一集體的成員的個性和才能得到最好的發揮,重視個人的正當利益,維護個人的尊嚴和價值,並使個人的個性得以自由和諧的發展。在一個個人的尊嚴與權益都能得到充分保障的社會裡,個人主動性、積極性和創造性的發揮,又將轉化為政府科學決策、政令暢通、行政權力得以有效運行的社會基礎和物質條件。我們在處理行政權力與公民權利關係時,要註意劃清個人主義與個人利益以及集體主義與小團體主義之間的界限,既要反對把個人利益、小團體利益凌駕於集體利益、國家利益之上的傾向,又要註意防止藉口反對小團體主義、個人主義而忽視職業團體或個人正當利益的傾向。

  (二)行政權力可以是公民權利最大的保護者,也可以是它的最大侵害者

  公民權利雖然是行政權力的源泉和基礎,但是,作為人們相互之間的認可和承諾,又是非常脆弱的,最易受到來自外界的侵害。因此,在現實社會經濟生活中,不受保護的權利是無法交易和實施的;不受保護的權利等於沒有權利。行政權力可以成為公民權利的保護神。由於行政權力是一種超越於個人之上的公共力量,它有巨大的規模效益,可以通過強制手段使義務得以履行,因而國家權力是保護公民權利最有效的工具,是其他權利保護措施無法相比的,國家的出現及其存在的合理性也正是為了保護個人權利和節約交易費用之需要。但同時行政權力又可能是公民權利的最大侵害者。在歷史形成的利益格局中,政府是最為強大、最處於優勢地位的權威性的集團。它擁有足夠的權力與強有力的工具維護社會的秩序。哈耶克認為,“政府運用強制性權力對我們生活的干涉,如果是不可預見的和不可避免的,就會導致最大的妨礙和侵害。”由於行政權力具有擴張性,保障權利的權力很容易異化為侵害權利的權力。事實上,在其他個人和組織的侵害面前,個人不僅可以自衛,而且可以尋求國家權力的保護,甚至可以訴諸於社會正義和人類理眭,而在行政權力的侵害面前,常常是個人無以自保,社會正義和人類理性都顯得蒼白無力。因此,必須限制行政權力,勘定公民權利與行政權力的界線,以最大程度地保障公民權益。

  (三)行政權力與公民權利在一定條件下可以互相轉化

  公民權利與行政權力並非完全對立或絕對此消彼長,更不是相互完全對峙的關係。“公共權力並不總是作為社會成員權利的‘敵對者’而存在的。凡是在公法權利發達的地方,公共權力通常是作為‘友善的合作者’而存在。更為重要的是,一切公法權利皆需藉助公共權力來創設推行和實現。”其中有以力與權利同一為主導的關係,如行政權力與公民受益權利的關係;也有以權力與權利對立為主導的關係,如行政權力與公民自由權利的關係。這就要在不同的關係中有不同的觀念,適用不同的規則,以能形成良好的關係狀態。在西方國家,行政權力對社會、經濟生活的積極干預以及福利國家的興起,使行政權力與公民權利的同一性逐步突出。行政權力正在不斷增長、擴大並富有積極性為公民權利服務,公民由此也越來越多地從行政權力的運用中受益,權利也就在不斷增長。當代行政法對行政權力的控制雖然沒有減弱,但已不再是過去的內容。因為它不再是嚴格地限制行政權力的範圍,即控制行政權的擴展,而是轉向控制公務人員濫用職權。威廉·韋德曾指出,20世紀以前的行政法所遵循的法治,是要求政府依法行政、依法辦事,20世紀以來的法治同樣也是依法行政,但是是防範濫用自由裁量權。與此同時,我們也不能忽視行政權力與公民權利間的異化現象。在經濟生活中,行政權力強行介入市場和濫用管制,會傷及自由和妨害平等,儘管政府和其部門並無特殊利益考慮,但也形成了一種行政私化現象,即公共權力對私法領域的侵入。這種行政私化現象在社會生活中也時常發生。

  那麼,警察幫助這位年輕母親要回孩子對收養人是否公平?這位年輕母親與收養人之間的純粹“私事”能否有勞警察?警察出面解決這樣一場名副其實的民事糾紛,是否代勞了法院主持公道?警察為這位年輕母親要回孩子的經費支出能否由公共負擔?而另一位“求助者”的荒唐做法和民警的“服務”令人深思的是:民警的這類服務,像時常發生的幫求助者爬窗戶進室取鑰匙等,能否用納稅人的錢?“110”承諾的政治觀念與公共行政理念以及公安機關的法律職能是否存在不協調?另一方面,對於私人來說,由於其利益驅動之使然,也是會濫用權利的,他往往為了一己之私利而公然侵犯他人的正當合法利益,侵害社會公共利益。主體對權利的行使不當、認識不當也使權利權力化,如父母對子女婚姻的建議權變成強制指令包辦等。權利權力化的情況在中外均存在,在西方國家如大財團對政局的左右等,只是存在的程度不同罷了。因此,正因為權利存在著濫用和恣意的可能性,在確認、保障私人正當合法權利的同時,國家通過法律對權利範圍及其行使方式設置限度,使用一定的合法手段懲戒各種對權利的濫用是完全必要的。

參考文獻

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  4. 李步雲,劉士平.論行政權力與公民權利關係.湖南大學法學院.中國法學2004年1期
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117.87.169.* 在 2011年3月17日 16:32 發表

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鲈鱼 (討論 | 貢獻) 在 2011年3月17日 17:28 發表

117.87.169.* 在 2011年3月17日 16:32 發表

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