行政處罰

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行政處罰(Administrative Penalty)

　　行政處罰是指特定的行政主體對違反行政管理秩序但尚未構成犯罪的公民、法人或其他社會組織予以製裁的行政行為。

　　1.行政處罰由特定的行政主體作出。在我國的法律制度中，有權作出製裁行為的主體有多種，如法院有權根據刑法和刑事訴訟法的規定對被告作出判決，予以刑事製裁，但行政處罰的主體只能是行政主體。按照《行政處罰法》的規定，具有行政處罰權的行政機關以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，才能在法定職權或授權範同內實施行政處罰。因此，沒有行政處罰權的行政機關不能作出行政處罰。

　　2.行政處罰的對象是行政相對人，即公民、法人或其他組織。行政處罰是違反行政管理秩序的相對人的一種法律責任，而不是行政主體的法律責任。這裡所指的行政相對人並不包括內部行政相對人，因為行政處罰存在於外部行政法律關係領域，其對象只能是基於公民身份、法人身份、其他組織身份的管理相對人。因此，行政處罰不同於行政機關基於行政求屬關係或監察機關依職權對公務員所作出的行政處分。

　　3.行政處罰是對違反行政管理秩序而尚未構成犯罪行為的製裁。首先，行政相對人之所以受到行政處罰，是因為違反了行政管理秩序，違反了行政法規範，而不是違反了刑事法律規範或民事法律規範。這使得行政處罰與民事製裁、刑事製裁相區別。其次，行政處罰所製裁的違反行政管理秩序的行為是尚未構成犯罪的行為，否則要受到刑事製裁。

　　4.行政處罰是製裁性的行政行為。行政主體通過行政處罰，使行政相對人的某種權利被剝奪或者受到限制，或者強制要求行政相對人履行義務。這種製裁性使行政處罰與其他行政行為相區別，行政處罰也正是憑藉製裁來達到懲罰並警示行政相對人的目的。

　　1、行政處罰法定原則

　　行政處罰的法定原則包括以下三層含義：

　　(1)實施處罰的主體必須是法定的。三個主體：有行政處罰權的行政機關、經授權的組織、經委托的組織。

　　(2)行政處罰的依據必須是法定的。公民、法人或者其他組織的行為，只有法律明文規定是違法的和應當給予處罰的，才可以進行處罰，否則不能進行處罰。

　　(3)行政處罰的程式必須是合法的。

　　2、行政處罰公正和公開原則。

　　設定和實施行政處罰要與違法行為的性質、情節和社會危害程度相當。這就要求我們在進行行政處罰的時候要以公正的態度進行。所謂公開原則就是對違法行為給予行政處罰的規定必須公佈，未經公佈的不得作為行政處罰的依據。

　　3、處罰和教育相結合的原則。

　　行政處罰的目的是通過處罰給予行政相對人以教訓，使其能夠遵守秩序。

　　4、一事不再罰原則。

　　對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。在行政管理中，一個違法行為可能同時違反兩個以上的法規，構成兩個以上的行政處罰，行政處罰法規定了一事不再罰原則。行為人的一個違法行為，不論其違反了幾個法律、法規的規定，它只承擔一次法律責任，對其可以同時給予幾種處罰時，不得給予兩次以上罰款的行政處罰，也不得以同一事實和理由再次給予處罰。

　　5、保護當事利的原則。

　　公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政覆議或者提起行政訴訟。

　　行政機關如果在行政處罰中剝奪了行政相對人的陳述權、申辯權，這種行政處罰行為是不合法的，是無效的。

　　行政處罰是一種具體行政行為，所以行政處罰法賦予了公民、法人和其他組織對行政機關作出的行政處罰行為，可以申請行政覆議，也可以提起訴訟。

　　公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。

　　《行政處罰法》第8條規定了行政處罰的種類，包括：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；行政拘留。法律、行政法規規定的其他行政處罰：主要有三種：勞動教養；驅逐出境；通報批評。這是從形式上的分類。從實質角度，行政處罰可以分為申誡罰、財產罰、行為罰、人身罰四種。

　　(一)申誡罰

　　申誡罰又稱為聲譽罰或精神罰，是指行政主體向違法行政相對人發出警戒，申明其有違法行為，通過對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式。申誡罰的形式主要有警告、通報批評等。

　　1.警告

　　警告是行政主體對較輕違法行政相對人給予告誡和譴責的處罰形式。警告只有純粹的精神製裁作用，一般適用於違法情節輕微、未造成實際危害後果的違法行為，可以單行也可以並處。根據《行政訴訟法》的規定，警告要以書面形式作出。但有些單行法也規定了警告可以用口頭形式作出，例如，《道路交通安全法》第87條第2款規定：“公安機關管理部門及其交通警察應當依據事實和本法的有關規定對道路交通安全違法行為予以處分。對於情節輕微，未影響道路通行的，指出違法行為，給予口頭警告後放行。”

　　2.通報批評

　　通報批評是行政主體對違法者的批評以書面形式公佈於眾，予以公開譴責和告誡的處罰形式。儘管《行政處罰法》所列舉的處罰種類沒有包括通報批評，但我國不少的法律、法規規定了通報批評的形式，如《審計法》第41條規定：“被審計單位違反本法規定，拒絕或者拖延提供與市計事項有關的資料的，或者拒絕、阻礙檢查的，審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。”

　　一般認為申誡罰是最輕的一類行政處罰，但在實際運用中有可能間接產生嚴重後果。例如，某企業因產品質量問題被行政機關通報批評，嚴重影響其企業形象而導致市場占有份額萎縮。因此對於申誡罰的輕重並不能一概而論。

　　(二)財產罰

　　財產罰是指行政主體剝奪行政相對人一定財產或課以財產給付義務的處罰類型。財產罰被廣泛地運用到行政管理領域，並有多種表現形式，最主要的是罰款和沒收。

　　1.罰款

　　罰款是指行政主體強制違反行政法律規範的行政相對人，在一定期限內向國家繳納一定數額的金錢的處罰形式。罰款的數額應該由行政法律規範規定，行政處罰機關只能在法定幅度內決定罰款數額。

　　2.沒收

　　沒收是指行政主體將行政相對人的違法所得或非法財物收為國有的一種行政處罰形式。《行政處罰法》規定的行政處罰種類中，沒收包括沒收違法所得、沒收非法財物兩個種類。

　　違法所得是指行政相對人通過非法經營或違法行為所獲得的利益，如銷售偽劣商品所得；非法財物是指行政相對人用於從事違法活動的工具、物品或違禁品等，如假冒偽劣產品、賭博工具、用於走私的運輸工具等，沒收的非法財物，必須按國家規定公開拍賣、消費或依法處理，拍賣所得要全部上繳國庫。

　　有的學者認為，無論是沒收違法所得還是沒收非法財物，沒收的對象並不是違法者的合法財產，沒收的行為實質上具有追繳的性質，而非行政相對人因實施違法行為而付出的代價。我們並不完全贊同這種觀點，沒收違法所得的對象固然不是違法者的合法財物，但是沒收非法財物的對象卻可能是違法者的合法財物。有些財物的所有權的取得是合法的，但被行政相對人用於違法活動，如賭資。有些合法財物被行政相對人攜帶於某些場所而成為非法財物，所以被沒收，如《鐵路旅客危險品檢查管理暫行辦法》第21條規定：“對查獲的危險品及責任人應做如下處理：對危險品應依法予以沒收並向被沒收人出具‘沒收危險品決定書’(兼收據)。但對檢票、托運前查出的少量危險品，可由送站親友或旅客自行帶出站外處理。”

　　(三)行為罰

　　行為罰是指行政主體取消違法行政相對人從事某種活動的資格、剝奪或限制其某種行為的權利、責令其承擔某種作為義務的處罰類型。《行政處罰法》規定了行為罰的兩種主要形式：責令停產停業和暫扣或吊銷許可證、執照。

　　1.責令停產停業

　　責令停產停業，是指行政主體對違法從事生產、經營活動的行政相對人所實施的一種處罰形式。這種處罰方式對生產經營者的物質利益損失較大，是一種比較嚴厲的處罰，一般適用於違法比較嚴重的行為。但是責令停產停業不同於關閉企業，關閉企業是終結性的，即被關閉的企業不再存在，而責令停產停業是暫時性的。一般附有按期整頓的要求。如果相對人在期限內能夠糾正違法行為，可恢復生產、經營。

　　2.暫扣或吊銷許可證、執照

　　吊銷許可證、執照，是指行政主體撤銷原來的許可決定，使行政相對人喪失從事某種活動的權利或資格。例如，《生產經營單位安全培訓規定》第31條規定：“生產經營單位有下列行為之一的，由安全生產監管監察部門給予警告，吊銷安全資格證書，並處3萬元以下的罰款：(1)編造安全培訓記錄、檔案的；(2)騙取安全資格證書的。”暫扣許可證和執照，是行政主體暫時中止持證人從事某種活動的資格，待其改正違法行為後或經過一定期限，再發還證件，恢復其資格，允許其重新享有該權利或資格。例如，《道路交通安全法》第24條規定：“公安機關交通管理部門對機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規的行為，除依法給予行政處罰外，實行累積記分制度。公安機關交通管理部門對累積記分達到規定分值的機動車駕駛人員，扣留機動車駕駛證。對其進行道路交通安全法律、法規教育，重新考試；考試合格的，發還其機動車駕駛證。”

　　所以，吊銷許可證和執照是剝奪行政相對人的某種權利，後者是限制行政相對人的某種行為權利，二者在製裁程度上是有區別的。

　　(四)人身罰

　　人身罰，又稱自由罰，是指行政主體限制或剝奪違法者人身自由的處罰類型。《行政處罰法》規定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律規定。這說明瞭人身罰是最為嚴厲的一種行政處罰。人身罰的種類有行政拘留、勞動教養等。

　　1.行政拘留

　　行政拘留是公安機關對違法行政法律規範的行政相對人，在一定期限內限制其人身自由的處罰。行政拘留的期限一般為1至15天，但某些情況下可達20天，例如《治安管理處罰法》第16條規定：“有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合併執行。行政拘留處罰合併執行的，最長不超過20日。”對被決定給予行政拘留處罰的人，由作出決定的公安機關送達拘留所執行。

　　2.勞動教養

　　勞動教養是行政主體對習慣性違法或輕微犯罪行為尚不夠刑事處罰又有勞動能力的人採取的一種行政處罰。勞動教養是一種比較有爭議的處罰形式，一是實施勞動教養的依據是《國務院關於勞動教養問題的決定》、《國務院關於勞動教養的補充決定》及《勞動教養試行辦法》，根據《行政處罰法》第9條規定，限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定；二是勞動教養是一種最嚴厲的行政處罰形式，其期限是1至3年，必要時可延長1年，而有期徒刑的起刑期才6個月，“相比之下，勞動教養這種人身自由罰過於嚴厲，把這種過於嚴厲的人身自由罰交由行政機關執掌，與憲法所設置的國家的權力基本結構和行政機關的地位與身份是不完全相符合的”。

　　行政處罰的適用或稱行政處罰的實施，是指行政主體依法認定違法行為，並決定是否給予行為人處罰和如何處罰的活動。關於行政處罰的適用，主要涉及以下問題：

　　1.行政處罰適用的原則。

　　(1)“首先糾正違法行為”原則。行政處罰法第23條規定：“行政機關實施行政處罰，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”行政機關在處理違法案件時，無論對違法行為人處以何種行政處罰，都應當要求違法行為人及時糾正違法行為。

　　(2)“一事不再罰”原則。行政處罰法第24條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”根據這一規定，在行政處罰法中，一事不再罰原則的含義是：

　　1)對同一違法行為，一個機關已經給予罰款處罰的，其他行政機關不得再次給予罰款處罰；

　　2)如果一個機關已經給予罰款以外的其他種類處罰，如暫扣許可證或者暫扣執照等，其他機關是否可以再次給予相同的處罰，行政處罰法沒有明確規定。但根據過罰相當原則，對同一違法行為，一個機關已經給予處罰的，其他機關不應再次給予相同的處罰，否則就違背了過罰相當的原則；

　　3)至於是否可以給予其他種類的行政處罰，需要根據實際情況區別對待。一般來說，一個機關給予的處罰已經足以糾正違法行為的，其他機關不應再給予其他處罰。

　　2.行政處罰適用的條件。

　　行政處罰適用的條件包括前提條件、主體條件、對象條件和時效條件。

　　(1)行政處罰適用的前提條件是行政違法行為的客觀存在。

　　至於行政違法行為的構成要件，只需要具備主體要件、客觀要件即可，主觀過錯不是行政違法的構成要件。

　　(2)行政處罰適用的主體條件，即行政處罰必須由享有法定的行政處罰權的適格主體實施。

　　(3)行政處罰適用的對象條件，必須是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織。

　　(4)行政處罰適用的時效條件是指對行為人實施行政處罰，還需其違法行為未超過追究時效，超過法定的追究違法者責任的有效期限，則不得對違法者適用行政處罰。行政處罰法第29條第一款規定：“違法行為在二年內未被髮現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。”第二款規定：“前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，行為終了之日起計算。”

　　3.行政處罰適用的情節。

　　(1)不予處罰的情節。不予處罰是指因有法律、法規所規定的法定事由存在，行政主體對某些形式上雖然違法但實質上不應承擔違法責任的人不適用行政處罰。主要包括：

• 未滿14周歲的人實施違法行為的；
• 不能辨認或控制自己行為的精神病人實施的違法行為的；
• 違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的；
• 由於生理缺陷的原因而實施違法行為的等。

　　(2)從輕或者減輕處罰的情節。從輕處罰是指對違法當事人在法定的處罰幅度內給以較輕的處罰；減輕處罰是指對違法當事人在法定幅度的最低限以下給以處罰。行政處罰法第27條的規定，違法當事人有下列情形之一的，應當在法定範圍內從輕或減輕處罰：

• 主動消除或者減輕違法行為危害後果的；
• 受他人脅迫有違法行為的；
• 配合行政機關查處違法行為有立功表現的；
• 其他依法從輕或者減輕行政處罰的等。

　　4.行政處罰的追訴時效，指對違法行為人追究責任，給予行政處罰的有效期限。

　　行政處罰的追訴時效為兩年，在違法行為發生兩年後，無論何時發現這一違法行為，都不能給予行政處罰。時效的計算，是從違法行為發生之日起計算，如果違法行為有連續或者繼續狀態的，則從行為終了之日起計算，連續狀態是指行為人連續實施數個同一種類的違法行為，繼續狀態是指一個違法行為在時間上的延續。如果法律對追訴時效有特別規定的例外。

　　行政處罰的程式，是指行政主體實施行政處罰的方式、步驟、順序和期限的總和。行政處罰的程式包括決定程式和執行程式，決定程式又包括簡易程式、一般程式和聽證程式。

　　(一)簡易程式

　　簡易程式亦稱為當場處罰程式，是指在法定條件下，由執法人員當場作出行政處罰決定的程式。實施簡易程式的目的是在不影響行政相對人合法權益的前提下，提高行政管理的效率。

　　根據《行政處罰法》第33條的規定，適用簡易程式的條件是：(1)案情方面，違法事實確鑿、清楚；(2)處罰依據方面，有法定的依據；(3)處罰程度方面，對公民處於50元以下、對法人或其他組織處於1000元以下罰款或者警告。

　　行政處罰簡易程式如下：

　　1.執法人員應當向當事人出示執法身份證件，告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據；

　　2.給予當事人陳述和申辯的機會。執法人員必須充分聽取當事人的意見，當事人提出的事實、理由和證據，應當進行覆核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，應當採納，不得因當事人申辯而加重處罰；

　　3.填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書，並載明當事人的違法行為、行政處罰依據、罰款數額、時間、地點以及行政機關名稱，並由執法人員簽名或者蓋章；

　　4.當場處罰決定書製作後，應當場交付給當事人，告知當事人依法享有的權利；

　　5.執法人員當場作出的行政處罰決定，必須報所屬行政機關備案。

　　(二)一般程式

　　一般程式是對一般違法案件實施處罰的基本程式。其主要過程包括：

　　1.立案

　　行政主體發現行政相對人的違法行為應予以查處的，應該登記並確定為調查處理案件。案件的來源有多種情況，如主動發現、群眾舉報、受害人控告、上級機關交辦等。立案需遵守有關法律、法規的期限，填寫專門格式的《立案報告表》，案卷內除詳細記載行政相對人的基本情況及違法事實，還須附有行政首長或主管行政副職簽署的同意立案材料。

　　2.調查取證

　　調查取證是行政主體及其工作人員對行政相對人違法案件進行調查、收集有關證據的過程。

　　行政主體在調查或者進行檢查時，執法人員不得少於2人，並應當向行政相對人或者有關人員出示證件。執法人員與行政相對人有直接利害關係的，應當迴避。

　　行政主體在收集證據時，可以採取抽樣取證的方法；在證據可能滅失或者以後難以取得的情況下，經行政主體負責人批准，可以先行登記保存，並應當在7日內及時作出處理決定。

　　詢問或者檢查應當製作筆錄。

　　3.審查與決定

　　調查終結，行政主體負責人應當對調查結果進行審查，並作出決定。對情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政主體的負責人應當集體討論決定。

　　行政主體在作出行政處制決定之前，應當告知行政相對人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知相對人依法享有的權利。行政相對人有權進行陳述和申辯，行政主體必須聽取相對人的意見，對相對人提出的事實、理由和證據，應當進行覆核，相對人提出的事實、理由和證據成立的，行政主體應當採納。行政主體不得因相對人申辯而加重處罰。未履行告知義務或拒絕聽取相對人陳述、申辯的，行政處罰決定不能成立。

　　4.製作行政處罰決定書

　　對於決定給予行政處罰的，必須作出符合法律形式的《行政處罰決定書》。行政處罰決定書應當載明下列事項：當事人的姓名或者名稱、地址；違反法律、法規或者規章的事實和證據；行政處罰的種類和依據；行政處罰的履行方式和期限；不服行政處罰決定，申請行政覆議或者提起行政訴訟的途徑和期限；作出行政處罰決定的行政機關名稱和作出決定的日期。

　　行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機關的印章。5.決定書的送達

　　行政處罰決定書製作後，應對行政相對人宣告並當場交付給相對人；如果相對人不在場，行政主體應當在7日內依照民事訴訟法的規定根據情況以直接送達、留置送達、轉交送達、委托送達、郵寄送達或公告送達等方式給相對人。

　　(三)聽證程式

　　聽證程式並不是與上述簡易程式、一般程式併列的獨立程式，而是在一定條件下添加至一般程式中的一項特別程式，構成一般程式的一個特殊環節。它是指對重大行政處罰案件決定作出之前，在違法案件訓查承辦人員一方和行政相對人一方的參加下，由行政主體專門人員主持聽取相對人申辯、質證和意見，進一步核實和查清事實，以保證處罰結果合法、公正的一種程式。

　　行政處罰聽證程式是實現行政處罰合法性和民主性的重要保障。實施聽證程式，有利於行政主體客觀、全面地查清案情，公正合法地作出行政處罰；有利於行政相對人及時提出陳述和申辯，維護自身的合法權益；也有利於加強對行政主體的監督，提高行政執法水平。

　　1.聽證程式的適用範圍

　　聽證程式有其積極作用，但是也增加了國家行政管理的成本，因此，聽證程式並不適宜所有的行政處罰。根據《行政處罰法》第42條的規定，聽證程式只適用行政處罰較重的行政處罰案件，包括責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰。至於較大數額的罰款，其標準由各省、市、自治區權力機關或者人民政府根據本地實際情況具體規定，屬於實行垂直領導的行政機關，由國務院有關主管部門作出具體規定，這類規定都應予以公佈。

　　行政拘留也是嚴厲的行政處罰形式，理應適用聽證程式。行政處罰法規定，當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。但《治安管理處罰條例》並未對此作出規定，而且2006年頒佈的《治安管理處罰法》也未作出相應規定。

　　2.聽證的具體程式

　　根據《行政處罰法》第42條規定，聽證依照以下程式組織：

　　(1)當事人要求聽證的，應當在行政機關告知後3日內提出；

　　(2)行政機關作出聽證決定後，應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；

　　(3)除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；

　　(4)聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關係的，有權申請迴避；

　　(5)當事人可以親自參加聽證，也可以委托1至2人代理；

　　(6)舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進行申辯和質證；

　　(7)聽證應當製作筆錄；筆錄應當交當事人審核無誤後簽字或者蓋章。

　　聽證結束後，行政機關作出行政處罰決定。因此，在我國適用聽證程式的案件的最後決定權在行政機關而非主持聽證的工作人員。

　　(四)執行程式

　　行政處罰決定作出並送達生效以後，接下來就是如何實現行政處罰的內容。這就進入了處罰的執行程式階段。執行程式的主要內容有：

　　1.行政相對人的履行期限

　　行政處罰決定依法作出後，行政相對人應當在行政處罰決定的期限內予以履行。否則行政主體或行政機關申請的人民法院依法強制執行。

　　2.行政處罰不停止執行

　　這是指行政相對人對行政處罰決定不服申請行政覆議或提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。

　　3.罰款決定機關與收繳機關相分離

　　根據《行政處罰法》第46條的規定，“作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離”。作出行政處罰決定的行政機關及其執法人員不得自行收繳罰款。當事人應當自收到行政處罰決定書之日起15日內，到指定的銀行繳納罰款。銀行應當收受罰款，並將罰款直接上繳國庫。

　　但是，《行政處罰法》第47條、48條規定，有下列情形之一的，行政主體或執法人員可以當場收繳罰款：(1)依法給予20元以下的罰款的；(2)不當場收繳事後難以執行的；(3)在邊遠、水上、交通不便地區，當事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，經當事人提出，行政機關及其執法人員可以當場收繳罰款。

　　行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。

　　執法人員當場收繳的罰款，應當自收繳罰款之日起2日內，交至行政機關；在水上當場收繳的罰款，應當自抵岸之日起2日內交至行政機關；行政機關應當在2日內將罰款繳付指定的銀行。

　　4.行政處罰的強制執行

　　無正當理由，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以採取下列措施：(1)到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加處罰款；(2)根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款；(3)申請人民法院強制執行。