行政处罚

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行政处罚(Administrative Penalty)

　　行政处罚是指特定的行政主体对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民、法人或其他社会组织予以制裁的行政行为。

　　1.行政处罚由特定的行政主体作出。在我国的法律制度中，有权作出制裁行为的主体有多种，如法院有权根据刑法和刑事诉讼法的规定对被告作出判决，予以刑事制裁，但行政处罚的主体只能是行政主体。按照《行政处罚法》的规定，具有行政处罚权的行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，才能在法定职权或授权范同内实施行政处罚。因此，没有行政处罚权的行政机关不能作出行政处罚。

　　2.行政处罚的对象是行政相对人，即公民、法人或其他组织。行政处罚是违反行政管理秩序的相对人的一种法律责任，而不是行政主体的法律责任。这里所指的行政相对人并不包括内部行政相对人，因为行政处罚存在于外部行政法律关系领域，其对象只能是基于公民身份、法人身份、其他组织身份的管理相对人。因此，行政处罚不同于行政机关基于行政求属关系或监察机关依职权对公务员所作出的行政处分。

　　3.行政处罚是对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪行为的制裁。首先，行政相对人之所以受到行政处罚，是因为违反了行政管理秩序，违反了行政法规范，而不是违反了刑事法律规范或民事法律规范。这使得行政处罚与民事制裁、刑事制裁相区别。其次，行政处罚所制裁的违反行政管理秩序的行为是尚未构成犯罪的行为，否则要受到刑事制裁。

　　4.行政处罚是制裁性的行政行为。行政主体通过行政处罚，使行政相对人的某种权利被剥夺或者受到限制，或者强制要求行政相对人履行义务。这种制裁性使行政处罚与其他行政行为相区别，行政处罚也正是凭借制裁来达到惩罚并警示行政相对人的目的。

　　1、行政处罚法定原则

　　行政处罚的法定原则包括以下三层含义：

　　(1)实施处罚的主体必须是法定的。三个主体：有行政处罚权的行政机关、经授权的组织、经委托的组织。

　　(2)行政处罚的依据必须是法定的。公民、法人或者其他组织的行为，只有法律明文规定是违法的和应当给予处罚的，才可以进行处罚，否则不能进行处罚。

　　(3)行政处罚的程序必须是合法的。

　　2、行政处罚公正和公开原则。

　　设定和实施行政处罚要与违法行为的性质、情节和社会危害程度相当。这就要求我们在进行行政处罚的时候要以公正的态度进行。所谓公开原则就是对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的不得作为行政处罚的依据。

　　3、处罚和教育相结合的原则。

　　行政处罚的目的是通过处罚给予行政相对人以教训，使其能够遵守秩序。

　　4、一事不再罚原则。

　　对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。在行政管理中，一个违法行为可能同时违反两个以上的法规，构成两个以上的行政处罚，行政处罚法规定了一事不再罚原则。行为人的一个违法行为，不论其违反了几个法律、法规的规定，它只承担一次法律责任，对其可以同时给予几种处罚时，不得给予两次以上罚款的行政处罚，也不得以同一事实和理由再次给予处罚。

　　5、保护当事利的原则。

　　公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　　行政机关如果在行政处罚中剥夺了行政相对人的陈述权、申辩权，这种行政处罚行为是不合法的，是无效的。

　　行政处罚是一种具体行政行为，所以行政处罚法赋予了公民、法人和其他组织对行政机关作出的行政处罚行为，可以申请行政复议，也可以提起诉讼。

　　公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

　　《行政处罚法》第8条规定了行政处罚的种类，包括：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留。法律、行政法规规定的其他行政处罚：主要有三种：劳动教养；驱逐出境；通报批评。这是从形式上的分类。从实质角度，行政处罚可以分为申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚四种。

　　(一)申诫罚

　　申诫罚又称为声誉罚或精神罚，是指行政主体向违法行政相对人发出警戒，申明其有违法行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法的处罚形式。申诫罚的形式主要有警告、通报批评等。

　　1.警告

　　警告是行政主体对较轻违法行政相对人给予告诫和谴责的处罚形式。警告只有纯粹的精神制裁作用，一般适用于违法情节轻微、未造成实际危害后果的违法行为，可以单行也可以并处。根据《行政诉讼法》的规定，警告要以书面形式作出。但有些单行法也规定了警告可以用口头形式作出，例如，《道路交通安全法》第87条第2款规定：“公安机关管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处分。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行。”

　　2.通报批评

　　通报批评是行政主体对违法者的批评以书面形式公布于众，予以公开谴责和告诫的处罚形式。尽管《行政处罚法》所列举的处罚种类没有包括通报批评，但我国不少的法律、法规规定了通报批评的形式，如《审计法》第41条规定：“被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与市计事项有关的资料的，或者拒绝、阻碍检查的，审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。”

　　一般认为申诫罚是最轻的一类行政处罚，但在实际运用中有可能间接产生严重后果。例如，某企业因产品质量问题被行政机关通报批评，严重影响其企业形象而导致市场占有份额萎缩。因此对于申诫罚的轻重并不能一概而论。

　　(二)财产罚

　　财产罚是指行政主体剥夺行政相对人一定财产或课以财产给付义务的处罚类型。财产罚被广泛地运用到行政管理领域，并有多种表现形式，最主要的是罚款和没收。

　　1.罚款

　　罚款是指行政主体强制违反行政法律规范的行政相对人，在一定期限内向国家缴纳一定数额的金钱的处罚形式。罚款的数额应该由行政法律规范规定，行政处罚机关只能在法定幅度内决定罚款数额。

　　2.没收

　　没收是指行政主体将行政相对人的违法所得或非法财物收为国有的一种行政处罚形式。《行政处罚法》规定的行政处罚种类中，没收包括没收违法所得、没收非法财物两个种类。

　　违法所得是指行政相对人通过非法经营或违法行为所获得的利益，如销售伪劣商品所得；非法财物是指行政相对人用于从事违法活动的工具、物品或违禁品等，如假冒伪劣产品、赌博工具、用于走私的运输工具等，没收的非法财物，必须按国家规定公开拍卖、消费或依法处理，拍卖所得要全部上缴国库。

　　有的学者认为，无论是没收违法所得还是没收非法财物，没收的对象并不是违法者的合法财产，没收的行为实质上具有追缴的性质，而非行政相对人因实施违法行为而付出的代价。我们并不完全赞同这种观点，没收违法所得的对象固然不是违法者的合法财物，但是没收非法财物的对象却可能是违法者的合法财物。有些财物的所有权的取得是合法的，但被行政相对人用于违法活动，如赌资。有些合法财物被行政相对人携带于某些场所而成为非法财物，所以被没收，如《铁路旅客危险品检查管理暂行办法》第21条规定：“对查获的危险品及责任人应做如下处理：对危险品应依法予以没收并向被没收人出具‘没收危险品决定书’(兼收据)。但对检票、托运前查出的少量危险品，可由送站亲友或旅客自行带出站外处理。”

　　(三)行为罚

　　行为罚是指行政主体取消违法行政相对人从事某种活动的资格、剥夺或限制其某种行为的权利、责令其承担某种作为义务的处罚类型。《行政处罚法》规定了行为罚的两种主要形式：责令停产停业和暂扣或吊销许可证、执照。

　　1.责令停产停业

　　责令停产停业，是指行政主体对违法从事生产、经营活动的行政相对人所实施的一种处罚形式。这种处罚方式对生产经营者的物质利益损失较大，是一种比较严厉的处罚，一般适用于违法比较严重的行为。但是责令停产停业不同于关闭企业，关闭企业是终结性的，即被关闭的企业不再存在，而责令停产停业是暂时性的。一般附有按期整顿的要求。如果相对人在期限内能够纠正违法行为，可恢复生产、经营。

　　2.暂扣或吊销许可证、执照

　　吊销许可证、执照，是指行政主体撤销原来的许可决定，使行政相对人丧失从事某种活动的权利或资格。例如，《生产经营单位安全培训规定》第31条规定：“生产经营单位有下列行为之一的，由安全生产监管监察部门给予警告，吊销安全资格证书，并处3万元以下的罚款：(1)编造安全培训记录、档案的；(2)骗取安全资格证书的。”暂扣许可证和执照，是行政主体暂时中止持证人从事某种活动的资格，待其改正违法行为后或经过一定期限，再发还证件，恢复其资格，允许其重新享有该权利或资格。例如，《道路交通安全法》第24条规定：“公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。公安机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人员，扣留机动车驾驶证。对其进行道路交通安全法律、法规教育，重新考试；考试合格的，发还其机动车驾驶证。”

　　所以，吊销许可证和执照是剥夺行政相对人的某种权利，后者是限制行政相对人的某种行为权利，二者在制裁程度上是有区别的。

　　(四)人身罚

　　人身罚，又称自由罚，是指行政主体限制或剥夺违法者人身自由的处罚类型。《行政处罚法》规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定。这说明了人身罚是最为严厉的一种行政处罚。人身罚的种类有行政拘留、劳动教养等。

　　1.行政拘留

　　行政拘留是公安机关对违法行政法律规范的行政相对人，在一定期限内限制其人身自由的处罚。行政拘留的期限一般为1至15天，但某些情况下可达20天，例如《治安管理处罚法》第16条规定：“有两种以上违反治安管理行为的，分别决定，合并执行。行政拘留处罚合并执行的，最长不超过20日。”对被决定给予行政拘留处罚的人，由作出决定的公安机关送达拘留所执行。

　　2.劳动教养

　　劳动教养是行政主体对习惯性违法或轻微犯罪行为尚不够刑事处罚又有劳动能力的人采取的一种行政处罚。劳动教养是一种比较有争议的处罚形式，一是实施劳动教养的依据是《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充决定》及《劳动教养试行办法》，根据《行政处罚法》第9条规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；二是劳动教养是一种最严厉的行政处罚形式，其期限是1至3年，必要时可延长1年，而有期徒刑的起刑期才6个月，“相比之下，劳动教养这种人身自由罚过于严厉，把这种过于严厉的人身自由罚交由行政机关执掌，与宪法所设置的国家的权力基本结构和行政机关的地位与身份是不完全相符合的”。

　　行政处罚的适用或称行政处罚的实施，是指行政主体依法认定违法行为，并决定是否给予行为人处罚和如何处罚的活动。关于行政处罚的适用，主要涉及以下问题：

　　1.行政处罚适用的原则。

　　(1)“首先纠正违法行为”原则。行政处罚法第23条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”行政机关在处理违法案件时，无论对违法行为人处以何种行政处罚，都应当要求违法行为人及时纠正违法行为。

　　(2)“一事不再罚”原则。行政处罚法第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”根据这一规定，在行政处罚法中，一事不再罚原则的含义是：

　　1)对同一违法行为，一个机关已经给予罚款处罚的，其他行政机关不得再次给予罚款处罚；

　　2)如果一个机关已经给予罚款以外的其他种类处罚，如暂扣许可证或者暂扣执照等，其他机关是否可以再次给予相同的处罚，行政处罚法没有明确规定。但根据过罚相当原则，对同一违法行为，一个机关已经给予处罚的，其他机关不应再次给予相同的处罚，否则就违背了过罚相当的原则；

　　3)至于是否可以给予其他种类的行政处罚，需要根据实际情况区别对待。一般来说，一个机关给予的处罚已经足以纠正违法行为的，其他机关不应再给予其他处罚。

　　2.行政处罚适用的条件。

　　行政处罚适用的条件包括前提条件、主体条件、对象条件和时效条件。

　　(1)行政处罚适用的前提条件是行政违法行为的客观存在。

　　至于行政违法行为的构成要件，只需要具备主体要件、客观要件即可，主观过错不是行政违法的构成要件。

　　(2)行政处罚适用的主体条件，即行政处罚必须由享有法定的行政处罚权的适格主体实施。

　　(3)行政处罚适用的对象条件，必须是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织。

　　(4)行政处罚适用的时效条件是指对行为人实施行政处罚，还需其违法行为未超过追究时效，超过法定的追究违法者责任的有效期限，则不得对违法者适用行政处罚。行政处罚法第29条第一款规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”第二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，行为终了之日起计算。”

　　3.行政处罚适用的情节。

　　(1)不予处罚的情节。不予处罚是指因有法律、法规所规定的法定事由存在，行政主体对某些形式上虽然违法但实质上不应承担违法责任的人不适用行政处罚。主要包括：

• 未满14周岁的人实施违法行为的；
• 不能辨认或控制自己行为的精神病人实施的违法行为的；
• 违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；
• 由于生理缺陷的原因而实施违法行为的等。

　　(2)从轻或者减轻处罚的情节。从轻处罚是指对违法当事人在法定的处罚幅度内给以较轻的处罚；减轻处罚是指对违法当事人在法定幅度的最低限以下给以处罚。行政处罚法第27条的规定，违法当事人有下列情形之一的，应当在法定范围内从轻或减轻处罚：

• 主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
• 受他人胁迫有违法行为的；
• 配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
• 其他依法从轻或者减轻行政处罚的等。

　　4.行政处罚的追诉时效，指对违法行为人追究责任，给予行政处罚的有效期限。

　　行政处罚的追诉时效为两年，在违法行为发生两年后，无论何时发现这一违法行为，都不能给予行政处罚。时效的计算，是从违法行为发生之日起计算，如果违法行为有连续或者继续状态的，则从行为终了之日起计算，连续状态是指行为人连续实施数个同一种类的违法行为，继续状态是指一个违法行为在时间上的延续。如果法律对追诉时效有特别规定的例外。

　　行政处罚的程序，是指行政主体实施行政处罚的方式、步骤、顺序和期限的总和。行政处罚的程序包括决定程序和执行程序，决定程序又包括简易程序、一般程序和听证程序。

　　(一)简易程序

　　简易程序亦称为当场处罚程序，是指在法定条件下，由执法人员当场作出行政处罚决定的程序。实施简易程序的目的是在不影响行政相对人合法权益的前提下，提高行政管理的效率。

　　根据《行政处罚法》第33条的规定，适用简易程序的条件是：(1)案情方面，违法事实确凿、清楚；(2)处罚依据方面，有法定的依据；(3)处罚程度方面，对公民处于50元以下、对法人或其他组织处于1000元以下罚款或者警告。

　　行政处罚简易程序如下：

　　1.执法人员应当向当事人出示执法身份证件，告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据；

　　2.给予当事人陈述和申辩的机会。执法人员必须充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳，不得因当事人申辩而加重处罚；

　　3.填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章；

　　4.当场处罚决定书制作后，应当场交付给当事人，告知当事人依法享有的权利；

　　5.执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。

　　(二)一般程序

　　一般程序是对一般违法案件实施处罚的基本程序。其主要过程包括：

　　1.立案

　　行政主体发现行政相对人的违法行为应予以查处的，应该登记并确定为调查处理案件。案件的来源有多种情况，如主动发现、群众举报、受害人控告、上级机关交办等。立案需遵守有关法律、法规的期限，填写专门格式的《立案报告表》，案卷内除详细记载行政相对人的基本情况及违法事实，还须附有行政首长或主管行政副职签署的同意立案材料。

　　2.调查取证

　　调查取证是行政主体及其工作人员对行政相对人违法案件进行调查、收集有关证据的过程。

　　行政主体在调查或者进行检查时，执法人员不得少于2人，并应当向行政相对人或者有关人员出示证件。执法人员与行政相对人有直接利害关系的，应当回避。

　　行政主体在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政主体负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7日内及时作出处理决定。

　　询问或者检查应当制作笔录。

　　3.审查与决定

　　调查终结，行政主体负责人应当对调查结果进行审查，并作出决定。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政主体的负责人应当集体讨论决定。

　　行政主体在作出行政处制决定之前，应当告知行政相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知相对人依法享有的权利。行政相对人有权进行陈述和申辩，行政主体必须听取相对人的意见，对相对人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，相对人提出的事实、理由和证据成立的，行政主体应当采纳。行政主体不得因相对人申辩而加重处罚。未履行告知义务或拒绝听取相对人陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。

　　4.制作行政处罚决定书

　　对于决定给予行政处罚的，必须作出符合法律形式的《行政处罚决定书》。行政处罚决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规或者规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。

　　行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。5.决定书的送达

　　行政处罚决定书制作后，应对行政相对人宣告并当场交付给相对人；如果相对人不在场，行政主体应当在7日内依照民事诉讼法的规定根据情况以直接送达、留置送达、转交送达、委托送达、邮寄送达或公告送达等方式给相对人。

　　(三)听证程序

　　听证程序并不是与上述简易程序、一般程序并列的独立程序，而是在一定条件下添加至一般程序中的一项特别程序，构成一般程序的一个特殊环节。它是指对重大行政处罚案件决定作出之前，在违法案件训查承办人员一方和行政相对人一方的参加下，由行政主体专门人员主持听取相对人申辩、质证和意见，进一步核实和查清事实，以保证处罚结果合法、公正的一种程序。

　　行政处罚听证程序是实现行政处罚合法性和民主性的重要保障。实施听证程序，有利于行政主体客观、全面地查清案情，公正合法地作出行政处罚；有利于行政相对人及时提出陈述和申辩，维护自身的合法权益；也有利于加强对行政主体的监督，提高行政执法水平。

　　1.听证程序的适用范围

　　听证程序有其积极作用，但是也增加了国家行政管理的成本，因此，听证程序并不适宜所有的行政处罚。根据《行政处罚法》第42条的规定，听证程序只适用行政处罚较重的行政处罚案件，包括责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。至于较大数额的罚款，其标准由各省、市、自治区权力机关或者人民政府根据本地实际情况具体规定，属于实行垂直领导的行政机关，由国务院有关主管部门作出具体规定，这类规定都应予以公布。

　　行政拘留也是严厉的行政处罚形式，理应适用听证程序。行政处罚法规定，当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。但《治安管理处罚条例》并未对此作出规定，而且2006年颁布的《治安管理处罚法》也未作出相应规定。

　　2.听证的具体程序

　　根据《行政处罚法》第42条规定，听证依照以下程序组织：

　　(1)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出；

　　(2)行政机关作出听证决定后，应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；

　　(3)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；

　　(4)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；

　　(5)当事人可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理；

　　(6)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；

　　(7)听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

　　听证结束后，行政机关作出行政处罚决定。因此，在我国适用听证程序的案件的最后决定权在行政机关而非主持听证的工作人员。

　　(四)执行程序

　　行政处罚决定作出并送达生效以后，接下来就是如何实现行政处罚的内容。这就进入了处罚的执行程序阶段。执行程序的主要内容有：

　　1.行政相对人的履行期限

　　行政处罚决定依法作出后，行政相对人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。否则行政主体或行政机关申请的人民法院依法强制执行。

　　2.行政处罚不停止执行

　　这是指行政相对人对行政处罚决定不服申请行政复议或提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。

　　3.罚款决定机关与收缴机关相分离

　　根据《行政处罚法》第46条的规定，“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离”。作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。

　　但是，《行政处罚法》第47条、48条规定，有下列情形之一的，行政主体或执法人员可以当场收缴罚款：(1)依法给予20元以下的罚款的；(2)不当场收缴事后难以执行的；(3)在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

　　行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

　　执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内，交至行政机关；在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至行政机关；行政机关应当在2日内将罚款缴付指定的银行。

　　4.行政处罚的强制执行

　　无正当理由，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(1)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；(2)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；(3)申请人民法院强制执行。