行政行为

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什么是行政行为

  行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为

行政行为的内涵

  行政行为包含了下列几层含义:

  1、行政行为是行政主体所作出的行为。 这是行政行为的主体要素。

  2、行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。 这是行政行为的职权、职责要素。

  3、行政行为是具有法律意义的行为。这是行政行为作为法律概念的法律要素。

行政行为的特征

  行政行为与民事行为和其他国家机关的行为相比较,主要具有下述特征:

  1、从属法律性

  行政行为是执行法律的行为,从而必须从属于法律。

  2、裁量性

  行政行为虽然必须依法而行,必须有法律根据。但是这并不意味着法律应该将行政行为的每一个步骤、每一个细节都予以严密地规范,并不意味着行政机关只能机械地按照法律预先设计的具体路线、途径、方式行事,而不能有任何的自行选择、裁量,不能有任何自己的主动 性参与其间。

  具有一定裁量性是行政行为的又一个特征,这是由它的权力因素的特点所决定的。

  行政行为主要是针对未来,其许可、批准、禁止、免除通常都涉及行政相对方未来的权利、 义务,特别是行政机关制定行政法规、规章,发布行政规范性文件,就未来的事项作出预见 性规定,从而不能不具有更多的自由裁量因素。

  行政行为的自由裁量性与从属法律性不是截然对立的,而是矛盾的对立统一。

  3、单方意志性

  行政行为是行政主体行使国家行政权的行为。行政主体实施行政行为,只要是在行政组织法 或法律、法规的授权范围内,即可自行决定和直接实施,而无需与行政相对方协商和征得相 对方的同意。

  4、效力先定性

  所谓效力先定,是指行政行为一经作出后,就事先假定其符合法律规定,在没有被国家有权 机关宣布为违法无效之前,对行政机关本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力,任何 个人或团体都必须遵守和服从。

  5、强制性

  行政行为是行政主体代表国家,以国家名义实施的行为,故其以国家强制力作为实施的保障 。

  行政行为的强制性与单方意志性是紧密联系的。

行政行为的内容

  行政行为的内容,是指一个行政行为对相对方在权利、义务上产生的具体影响,亦即对相对方的权利、义务作出某种具体处理和决定。行政行为的内容具有复杂性和多样性,难以逐项列举说明。根据各类行政行为对相对方的权利、义务产生的影响及其引起的法律效果的不同 ,将行 政行为的内容概括为:

  1、赋予权益或科以义务

  行政行为内容表现的一个重要方面,就是赋予一定的权益或科以一定的义务,实际上设定了 新的法律地位,使得行政主体与行为对象之间以及行为对象与他人之间形成一种行政法律关 系。

  赋予一定的权益,具体表现为赋予行为对象人一种法律上的权能或权利和利益,包括行政法 上的权益,也包括民法上的权益。

  科以一定的义务,是指行政主体通过行政行为命令行为对象人为一定的行为或不为一定的行 为,具体包括单纯行为上的义务,如接受审计监督;也包括财产义务,如纳税决定行为;还 包括人身义务,如拘留决定。

  2、剥夺权益或免除义务

  这是取消某种法律地位,以解除已经存在的法律关系。剥夺权益,是使行为对象人原有的法 律上的权能或权利和利益的一种丧失。免除义务,是指行政行为的内容表现为对行为对象人 原来所负有义务的解除,不再要求其履行义务,如免除纳税人的纳税义务。

  3、变更法律地位

  这是行政行为对行为对象人原来存在的法律地位予以改变,具体表现为:对其原来所享有权 利或所负担义务范围的缩小,或者对其原来所享有权利或所负担义务范围的扩大,如批准营 业执照扩大或缩小经营范围、减少或增加纳税税种税率等。

  4、确认法律事实与法律地位

  确认法律事实,是指行政主体通过行政行为对某种法律关系有重大影响的事实是否存在,依 法加以确认。

  确认法律地位,是指行政主体通过行政行为对某种法律关系是否存在及存在范围的认定。

  确认法律事实与确认法律地位既有联系也有区别。确认法律事实必然影响确认法律关系,但确认法律事实并不等于确认法律关系,当事人之间是否存在某种法律关系,在事实的认定之中并不能完全确认。确认法律关系是以法律事实确认为前提的,在有些法律关系确认之中,也同时包含着对法律事实的确认。但有些法律关系的确认和法律事实的确认,法律要求是分 开的,不能互相取代或交错在一起。

行政行为的效力

  行政行为成立便对相对方和行政主体等产生法律上的效力。一般而言,行政行为具有以下效力:

  1、行政行为具有确定力

  所谓行政行为的确定力,是指有效成立的行政行为,具有不可变更力,即非依法不得随意变更或撤销,和不可争辩力。即对于行政主体来说,非依法定理由和程序,不得随意改变其行 为内容,或就同一事项重新作出行为;对于行政相对方来说,不得否认行政行为的内容或随意 改变行为内容,非依法也不得请求改变行政行为。

  行政行为具有不可变更力并不意味着行政行为绝不可以变更,而是说行政行为作出后不得随 意撤销或变更。基于法定事由,经过法定程序,行政行为可以依法改变(通过行政复议、行 政诉讼等)。

  2、行政行为具有拘束力

  行政行为的拘束力,是指行政行为成立后,其内容对有关人员或组织所产生的法律上的约束 效力,有关人员和组织必须遵守、服从。行政行为的拘束力具体表现在以下两个方面:

  (1)对相对方的拘束力。行政行为是针对行政管理相对方作出的。因此,其拘束力首先指向 相 对方。对于生效的行政行为,相对方必须严格遵守、服从和执行,完全地履行行政行为的内 容或设定的义务,不得违反或拒绝。否则,就要承担相应的法律后果。

  (2)对行政机关的拘束力。行政行为的拘束力不仅仅是针对相对方,行政机关自身同样要受 约束。包括作出该行政行为的行政机关和其他行政机关。

  3、行政行为具有公定力

  所谓公定力是指行政主体作出的行政行为,不论合法还是违法,都推定为合法有效。

  4、行政行为具有执行力

  所谓行政行为的执行力,是指行政行为生效后,行政主体依法有权采取一定手段,使行政行 为的内容得以实现的效力。

行政行为的分类

  (一)内部行政行为与外部行政行为

  行政行为以其适用与效力作用的对象的范围为标准,可分为内部行政行为与外部行政行为。所谓内部行政行为,是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力的行政行为,如行政处分及上级机关对下级机关所下达的行政命令等。所谓外部行政行为,是指行政主体在对社会实施行政管理活动过程中针对公民、法人或其他组织所作出 的行政行为,如行政许可行为、行政处罚行为等。

  划分内部行政行为与外部行政行为的意义在于:第一,内部行政行为适用内部行政规范,因而也只能用法定的内部手段和方式去进行;而外部行政行为适用于社会行政等外部行政法规范,因而能够采用相应的法律、法规所规定的各种手段和方式去进行。第二,对于内部行政行为的主体资格,法律没有严格要求,而外部行政行为的主体资格,法律则有严格的要求。第三,内部行政行为不得适用行政复议程序和提起行政诉讼,而外部行政行为在符合法定条 件的情况下,可以适用行政复议程序和行政诉讼程序。

  (二)抽象行政行为具体行政行为

  所谓抽象行政行为,是指以不特定的人或事为管理对象,制定具有普遍约束力的规范性文件的行为,如制定行政法规和行政规章的行为。抽象行政行为包括两类:一类是行政立法行为,即有权行政机关制定行政法规和行政规章的行为;另一类是制定不具有法源性的规范文件的行为,即有权行政机关制定或规定除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的其他规范性 文件的行为。

  所谓具体行政行为,是指在行政管理过程中,针对特定的人或事所采取具体措施的行为,其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益,具体行政行为最突出的特点,就是行为对象的特定性和具体化,属于某个个人或组织,或者某一具体社会事项。具体行政行为一般包括行政许可与确认行为、行政奖励行政给付行为、行政征收行为、行政处罚行为、行 政强制行为、行政监督行为、行政裁决行为等。

  划分抽象行政行为与具体行政行为具有重要的法律意义和理论意义。首先,它对确定和判断行政复议和行政诉讼的受案范围具有重要作用,决定着公民、法人或其他组织对行政行为不服能否提起行政复议和行政诉讼;其次,抽象行政行为与具体行政行为的主体、内容及效力的法律规定也是有所区别的;再次,划分抽象行政行为和具体行政行为,也是行政法学理论 上对行政行为体系构成进行考察与研究的一种基本思路与方法。

  (三)羁束行政行为与自由裁量行政行为

  行政行为以受法律规范拘束的程度为标准,可分为羁束行政行为自由裁量行政行为

  羁束行政行为,是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明 确规定的行政行为。

  自由裁量行政行为,是指法律规范仅对行为目的、行为范围等作一原则性规定,而将行为的 具体条件、标准、幅度、方式等留给行政机关自行选择、决定的行政行为。

  羁束行政行为与自由裁量行政行为的划分则决定了在此范围内人民法院监督行政行为的程度和深度。人民法院审理行政案件是对具体行政行为的合法性进行审查,对行政行为是否适当原则上不予审理。对于羁束行为,相对方不服,可以向法院提起行政诉讼;而对于自由裁量 行为,如果不是显失公正,人民法院不予受理。

  (四)依职权的行政行为依申请的行政行为

  以行政机关是否可以主动作出行政行为为标准,行政行为可分为依职权的行政行为和依申请 的行政行为。

  依职权的行政行为,指行政机关依据法律赋予的职权,无须相对方的请求而主动实施的行政 行为。

  依申请的行政行为,是指行政机关必须有相对方的申请才能实施的行政行为。

  对依职权和依申请的行政行为进行分类研究的意义,在于明确二者的不同规则,有助于法院 对行政行为的审查判断。

  对依职权的行政行为,由于是针对行政机关已作出的行为,所以,相对方提起的必是违法撤销之诉,法院审查判断的标准应是该行为是否违法,证据是否确凿,程序是否合法等,最终的判决,对于合法的行政行为,应维持判决,对于违法的行政行为,应作出撤销判决。对依申请的行政行为,由于是针对行政机关不作为的行为,所以,相对方提起的是请求作为之诉,法院审查判断的标准则应是相对方是否提出合法申请,该申请是否符合法定条件,行政机关是否具有法定职责,对相对方的请求行政机关应如何处理等,最终的判决则是指向行政机 关是否应当作为,是否履行职责的判决。

  (五)单方行政行为双方行政行为

  以决定行政行为成立时参与意思表示的当事人的数目为标准,将行政行为分为单方行为与双 方行政行为。

  单方行政行为指依行政机关单方意思表示,无须征得相对方同意即可成立的行政行为。

  双方行政行为指行政机关为实现公务目的,与相对方协商达成一致而成立的行政行为。

  划分单方与双方行政行为的意义在于:

  1、它们所表现出来的不同特征,使其各自在成立时所应遵守的行为规则不同;

  2、有利于确认行政复议的被申请人和行政诉讼的被告,并有利于认定和追究行政法律责任

  (六)要式行政行为非要式行政行为

  以行政行为是否应当具备一定的法定形式为标准,行政行为可分为要式行政行为与非要式行 政行为。

  所谓要式行政行为,是指必须具备某种法定的形式或遵守法定的程序才能成立生效的行政行 为。所谓非要式行政行为,是指不需一定方式和程序,无论采取何种形式都可以成立的行政 行为。

  划分要式行政行为与非要式行政行为的意义在于:要式行政行为就其形式而言是一种羁束性要求,若不具备相应的形式,就会因形式违法而被宣布无效;而非要式行政行为就其形式上讲,是一种自由裁量性规定,采取哪种方式或形式,行政主体有选择余地,原则上不发生因 形式而违法的问题,但同样可能发生不公正或不合理的问题。

  (七)作为行政行为与不作为行政行为

  以行政行为是否以作为方式来表现为标准,行政行为可分为作为行政行为和不作为行政行为 。

  所谓作为行政行为,是指以积极作为的方式表现出来的行政行为,如行政奖励、行政强制行 为。所谓不作为行政行为是指以消极不作为方式表现出来的行政行为。

  划分作为方式与不作为方式的行政行为,有利于明确行政行为的范围,也有利于行政职责的 履行和对相对方权益的保护,真正体现行政法的精神。

  (八)行政立法行为、行政执法行为行政司法行为

  这是以行政权作用的表现方式和实施行政行为所形成的法律关系为标准所作的划分。

  所谓行政立法行为,是指行政主体依法定职权和程序制定带有普遍约束力的规范性文件的行 为,它所形成的法律关系是以行政机关为一方,以不确定的行政相对方为另一方。

  所谓行政执法行为,是指行政主体依法实施的直接影响相对方权利义务的行为,或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。它形成的法律关系是以行政主体 为一方,以被采取措施的相对方为另一方的双方法律关系。具体包括行政许可、行政确认、行政奖励、行政处罚、行政强制、行政合同、行政监督等行 为。

  所谓行政司法行为,是指行政机关作为争议双方之外的第三者,按照准司法程序审理特 定的行政争议或民事争议案件并作出裁决的行为,它所形成的法律关系是以行政机关为一方 ,以发生争议的双方当事人各为一方的三方法律关系,具体包括行政裁决、行政复议等行为 。

  将行政行为划分为行政立法行为、行政执法行为与行政司法行为,有助于对因行政权不同作 用方式而形成的不同的行政关系进行法律调整,从而规范行政行为。

  (九)自为的行为、授权的行为和委托的行为

  以行政职权的来源为标准,可以把行政行为划分为自为的行为、授权的行为和委托的行为。

  自为的行为指行政机关根据法律规定的职权,自己作出的行政行为。

  授权的行为指由法律等规范性文件授权给非行政机关性质的组织从事行政管理活动而实施的 行政行为。

  委托的行为是指由行政机关委托的非行政机关组织或公民个人从事行政管理活动而实施的行 政行为。

  这种分类的意义在于明确授权、委托行为的规则,以及明确行为责任的归属。

  首先,这种分类使我们认识到,行政行为并非只能由行政机关实施,行政机关以外的社会组 织或公民个人所实施的也可能是行政行为;

  其次,这三种行为职权来源不同,所应遵循的行为规则也不同;

  最后,由于司法审查的对象是行政行为,而行政行为的实施者又有多个,因此要明确行为责 任的归属,准确地界定行政诉讼的被告。

行政行为的成立要件

  行政行为的成立,是指行政行为的作出或者形成。因为行政行为的生效以其成立为前提,行 政行为尚未成立,效力的开始便无从谈起。

  行政行为的成立要件包括:(1)行为的主体必须是拥有行政职权或有一定行政职责的国家行政机关,或者法律、法规授权的组织,或者行政机关委托的组织和个人。这是构成行政行为的主体要件。(2)行为主体有凭借国家行政权力产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图,并有追求这一效果的意思表示。这是行政行为成立的主观方面的要件。(3)行为主体在客观上有行使行政职权或职责的行为。即有一定的外部行为方式所表现出来的客观行为。这是行政行为成立的客观方面的要件。(4)行为的功能要件,即行为主体实施的行为能直接或间 接导致行政法律关系的产生、变更和消灭。

行政行为的生效规则

  所谓生效规则,就是指行政行为何时开始生效的规则。行政行为的生效规则主要有下列几种 :

  1、即时生效。

  即时生效指行政行为一经作出即具有效力,对相对方立即生效。这种情况一 般来说作出行政行为和行政行为开始效力的时间是一致的。即时生效的行为因为是当场作出,立即生效,其适用范围相对较窄,适用条件相对较为严格。它一般适用于紧急情况下 所作出的需要立即实施的行为。

  2、受领生效。

  所谓受领生效,是指行政行为须为相对方受领,才开始生效。所谓受领,是 指 行政机关将行政行为告知相对方,并为相对方所接受。受领生效,一般适用于特定人为行为 对象的行政行为,行政行为的对象明确、具体,一般是采用送达的方式。

  3、告知生效。

  告知生效是指行政机关将行政行为的内容采取公告或宣告等有效形式,使相 对方知悉、明了行政行为的内容,该行政行为对相对方才能开始生效。与受领生效不同,告知生效所适用的对象是难以具体确定的相对方,包括不特定的多数人和具体的相对方,但住所 地不明确,从而使行政行为的内容无法一一告知或难以具体告知。

  4、附条件生效。

  附条件生效,是指行政行为的生效附有一定的期限或其他条件,在所附期 限 来到或条件消除时,行政行为才开始生效。

行政行为的合法要件

  行政行为的合法要件,是指行政行为合法成立生效所应具备的基本要素,或者说是应当符合 的条件。行政行为合法的一般条件如下:

  1、行政行为的主体应当合法

  这是行政行为合法有效的主体要件。所谓主体合法,是指实施行政行为的组织必须具有行政 主体资格,能以自己的名义独立承担法律责任。只有具备行政主体资格的组织所为的行政行 为才是有效的行为。行为主体的合法应包括以下几项具体要求:

  (1)行政机关合法。指实施行政行为的行政机关必须依法成立,并具有行政主体资格。

  (2)人员合法。行政行为总是通过行政主体的工作人员具体实施,这些人员必须具备一定的 条件,所实施的行政行为方有效。

  (3)委托合法。委托合法是指作为行政主体的行政机关基于实施行政活动的需要,依法委托社会团体或群众组织、公民个人代表行政机关实施某种行政活动。主体合法要求行政机关的委托必须合法,所为的行政行为才能有效。委托的合法性表现在以下三个方面:①委托的行政机关必须具有合法的委托权限;②接受委托者必须具备从事行政活动的能力;③被 委托者必须在委托权限内实施行政行为。

  2、行政行为应当符合行政主体的权限范围

  权限合法,是指行政行为主体必须在法定的职权范围内实施行政行为,必须符合一定的权限规则。这是行政行为合法有效的权限方面的要件。法律针对不同的行政主体或其不同的职能确定了相应的职责、权限。行政主体只能依据法定职权实施行政行为,否则无效。同时,任何行政职权都有一定的限度,法律在确定行政主体的职权时,在地域、时间等方面设定了各 种限度,这些限度是行政主体所不能超越的。

  3、行政行为内容应当合法、适当

  这是行政行为的内容要件。行政行为的内容合法,是指行政行为所涉及到的权利、义务,以及对这些权利、义务的影响或处理,均应符合法律、法规的规定和社会公共利益。所谓行政行为的内容适当,是指行政行为的内容要明确、适当,而且应当公正、合理。行政行为内容 合法、适当包括以下几项要求:

  (1)符合法律、法规的规定;

  (2)符合法定幅度、范围;

  (3)行政行为的内容必须明确具体;

  (4)行政行为的内容必须适当;

  (5)行政行为必须公正、合理。

  4、行政行为应当符合法定程序

  所谓程序,是指行政行为的实施所要经过的步骤。程序是行政行为的基本要素,因为任何行 政行为的实施都要经过一定的程序表现出来,没有脱离行政程序而存在的行政行为。

  行政行为应当符合法定程序有两项具体要求:其一,必须符合与该种行政行为性质相适应的 程序要求;其二,必须符合程序的一般要求,如说明理由规则、表明身份规则、听取意见规 则等。行政机关违反法定程序,其行为也属无效或应当予以撤销的理由之一。

行政行为的无效

  1、行政行为的无效条件

  如果行政行为具备下述情形,行政相对方可视之为无效行政行为,有权国家机关可宣布该行 为无效:

  (1)行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形;

  (2)行政主体不明确或明显超越相应行政主体职权的行政行为;

  (3)行政主体受胁迫作出的行政行为;

  (4)行政行为的实施将导致犯罪;

  (5)没有可能实施的行政行为。

  2、行政行为无效的法律结果

  行政行为无效的法律结果有:

  (1)行政相对方可在任何时候请求有权国家机关,如行为机关、行为机关的上级机关、人民 法院宣布该行为无效(行政相对方要求撤销行政行为通常只能在法定期限内通过申请复议或 提起行政诉讼提出请求);

  (2)有权国家机关可在任何时候宣布相应行政行为无效;

  (3)行政行为被宣布无效后,行政主体通过该行为从行政相对方处所获取的一切(如罚没款物等)均应返还相对方;所加予相对方的一切义务均应取消;对相对方所造成的一切实际损失,均应赔偿。同时,行政主体通过相应无效行政行为所给予相对方的一切权益,均应收回 (如此种收回给善意的相对方的合法权益造成了损害,行政主体应对之予以赔偿)。总之,行政行为被宣布无效后,被行政行为改变的状态应尽可能恢复到行为以前的状态。

行政行为的撤销

  行政行为的撤销,是在其具备可撤销的情形下,由有权国家机关作出撤销决定后而使之失去 法律效力。

  1、行政行为撤销的条件

  (1)行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备三个要件:主体合法、内容合法、程 序合法三者缺一不可。

  (2)行政行为不适当。不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。

  2、行政行为撤销的法律结果

  (1)行政行为自撤销之日起失去法律效力,撤销的效力可一直追溯到行政行为作出之日;

  (2)如果行政行为被撤销,那么,由此造成相对方的一切实际损失应由行政主体予以赔偿;

  (3)如果行政行为的撤销是因行政相对方的过错(如其通过虚报、瞒报有关材料而获取行政主体的某种批准、许可行为等),或行政主体与相对方的共同过错(如行政行为是在相对方行贿,行政机关工作人员受贿的情况下作出的)所引起的,行政行为撤销,行政主体通过相应行为已给予相对方的利益均要收回;行政相对方因行政行为撤销而遭受到的损失均由其本身负责;国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失,应由行政相对方依其过错程度予以适当赔偿;行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的本身的过错则应承担内部行政法律责任。

行政行为的废止

  1、行政行为废止的条件

  行政行为具有确定力,一经作出即不得随意废止,只在具有某些法定情形的条件下,才能依 法定程序废止。行政行为废止的条件通常有:

  (1)行政行为所依据的法律、法规、规章、政策经有权机关依法修改、废止或撤销,相应行 为如继续实施,则与新的法律、法规、规章、政策相抵触;

  (2)国际国内或行政主体所在地区的形势发生重大变化,原行政行为的继续存在将有碍社会 政治、经济、文化的发展,甚至给国家和社会利益造成重大损失;

  (3)行政行为已完成原定目标、任务,实现了国家的行政管理目的,从而没有继续存在的必 要。

  2、行政行为废止的法律结果

  (1)行政行为废止后,其效力自行为废止之日起失效,行政主体在行为废止之前通过相应行 为已给予行政相对方的利益、好处不再收回;行政相对方依原行为已履行的义务亦不能要求 行政主体予以任何补偿。

  (2)行政行为的废止如果是因法律、法规、规章、政策的废除、修改、撤销或形势变化而引 起 的,且此种废止给行政相对方的利益造成了损失,行政主体不负赔偿责任。

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