行政程序

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行政程序(Administrative Procedure)

　　行政程序是行政主体实施行政行为的时空表现，是指行政主体为履行其职能而实施行政行为时所应经过的步骤、形式、顺序、时限等过程。

　　行政行为以其内容来看，可以划分为行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为，因此行政程序也可以相应地划分为行政立法程序、行政执法程序、行政司法程序。从广义上讲，行政主体的各项行政活动的程序都是行政程序。这里研究的行政程序，是狭义的，指具体的行政行为程序、行政契约程序以及行政规范的制定或创制程序。

　　1.行政程序是行政行为的程序

　　行政程序离不开行政行为，行政程序也是行政行为的当然构成要素。行政行为总是表现为一定的动态过程，与实体一起构成完整意义上的行政行为。同时，凡是不属于行政行为本身所包含或必须经过的程序，都不在行政程序的范畴之内，如司法机关审查行政行为时遵行的程序就不是行政程序，而是诉讼程序。

　　2.行政程序是一种法定程序

　　行政程序是国家行政权的运转方式，由国家程序法进行规范，体现着国家的意志。行政权的行使必须依法，所依之法不仅包含行政实体性法规，而且包含程序性法规。行政程序的法定性决定了行政主体和行政相对人在进行法律活动时，必须遵守法定的程序，其行为的步骤、方法受法定程序的制约。

　　3.行政程序是一种动态过程

　　所谓程序是指为了达到一定的目的而设计的行为方式和步骤，以及实现这些方式和步骤的时间和顺序的总和，实际操作时表现为按照人的事先设计而运作的过程。行政程序是一种动态的连续的整体过程，包括步骤、形式、顺序、时限等。所谓步骤，是指完成某一程序必须经过的若干环节或阶段；所谓顺序，是指行政行为程序的先后次序；所谓形式，是指行政行为内容的外部表现；所谓时限，是指行政行为所经历的一定的时间限度规定。行政行为在空间和时间上必须符合法定程序，一旦违背了时间和空间的要求，就构成了行政违法。

　　行政程序的基本原则，是指贯穿于所有行

　　政程序的基本准则和内在精神。目前我国法学界对什么是行政程序的基本原则，从不同的视角，依据不同的理论标准，理解各异，众说纷纭。一些学者认为，根据当今行政程序法发展的趋势和我国的具体情况，行政程序的基本原则应包括公开原则、公正原则、行为有据原则和效率原则。有的学者认为，不同时代的行政程序具有不同的基本原则和基本制度，选择不同目标模式的行政程序法，其行政程序当然也应有不同的基本原则，当今行政程序的基本原则应该包含依法行政原则、民主原则、基本人权原则、公正原则和效率原则等。我们认为，在分析行政程序基本原则这一问题的时候，应当把基本原则与基本制度保证区别开来，不能混为一谈。结合各国行政法的实践，参照各种学术观点，我们把行政程序的基本原则界定为公正原则、公开原则、行政相对人参与原则和效率原则。

　　(一)公正原则(程序公正)

　　法律的正义，只有通过公正的程序才能得到真正的实现。所谓程序公正原则是指行政主体在实施行政行为的过程中，排除各种可能造成不平等或偏见的因素，平等地对待各方当事人。程序公正原则，是现代行政程序的最根本的原则，是现代行政民主化的一个必然要求。

　　程序公正，是机会的公平。判断一个程序是否公正，取决于下列标准：首先，当事人的地位平等。即在行政程序的运作中，要看当事人是否有平等表达意见的机会，谁主张谁举证，双方的证据是否具有同等的效力，主持者是否能做到不偏袒任何一方等。其次，当事人的权利义务相当。权利和义务总是对等的，不允许出现无义务的权利，也不允许出现无权利的义务。任何一方都不得利用自身的优势地位，削减别人的权利，增加别人的义务。在程序过程中，处于弱势的一方，如举证困难的，应实行举证责任转移等方法，尽量使双方的力量对比接近平衡。再次，充分陈述和论辩。在程序过程中，双方可以通过提供证据，援引法规，竭力寻找对自己有利的证据，揭示对方的漏洞，并反驳对方，充分论证自己的主张。公正的程序只涉及纷争中的判断问题，要重视正反两方面的意见，充分讨论，达成合意，按大多数人的意愿作出决定。最后，程序合理。程序的合理性取决于程序过程是否法制化，是否有完整的必备程序，步骤是否顺畅，各方当事人及其利害关系人的角色是否到位，决定的理由是否充分合理。

　　公正原则不仅要求实际上已实现了公正，而且要求行政相对人对行政行为有一种公正的确信感。因此，程序过程需要有一系列的制度和程序来体现。比如，回避制度、辩论制度、内部审裁分离制度以及调查程序。回避，是指凡是与行政行为当事人有利害关系的公务人员避免参加有关的行政行为；辩论，即当事人各方都有平等发言的机会和陈述的权力，并可相互辩论；内部审、裁分离，即审理和裁决分离；调查，即行政主体应当以客观的证据来说明事实真相，防止行政公务人员的主观武断。

　　(二)公开原则

　　所谓公开原则，是指行政主体对重要的或对公民权利和义务直接相关的行政行为，应该通过一定的方式让行政相对人或其他利害关系人以及社会了解有关情况的原则。

　　行政公开原则是行政程序特有的原则，是行政组织活动公开化在程序上的具体表现，是公民参政权的延伸体现。行政公开，是现代民主国家行政法制发展的必然趋势。因为，民主政治的本质，是公民能够参与行政、监督行政。要监督行政，首先要了解行政。行政公开，是监督行政的基本前提，没有了行政公开，监督就是一个美丽的画饼。行政行为的公开，有利于提高公民对行政机关的信任度，并使公民监督行政主体是否能依法行政，以防止官僚主义，保障公民在政府工作中的监督权的实现。

　　行政必须公开，暗箱操作只会滋生腐败。行政程序公开主要有两个方面：一是在具体行政程序中，行政机关机关向当事人或利害关系人公开个案的有关情况；二是行政机关向社会公众公开行政行为的有关情况。前者由程序法具体规定，后者由单行法律具体规定，程序法仅仅做原则性规定。

　　行政公开需要有一系列的实现形式。主要的实现形式有：表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、公告制度。

　　行政公开是行政机关的义务，除法律另有规定的、必须保密的外，行政机关应该尽可能公开行政信息。

　　(三)行政相对人参与原则

　　行政法的最终目的是保证行政权的公正行使，保护社会公共利益和行政相对人的合法权益。基于此，行政当事人必须在健全的法律程序下，公开平等地享有参与行政活动的权利并承担相应的义务。所谓行政相对人参与原则，是指当事人或其他利害相关人在行政程序中有权对行政行为提出意见，并使意见得到应有的重视的原则。行政程序公正、公开，是当事人参与的前提条件，没有了公正、公开，相对人的参与就无从谈起。

　　行政相对人参与原则，既体现在维护行政权的正常行使，更体现在行政相对人的参与上。相对人或利害相关人有要求听证的权利。听证的权利是指行政主体应为相对人或利害关系人提供陈述意见和申辩的机会，并充分听取当事人和其他利害相关人的意见。同时，相对人有阅览卷宗的权利。为了确保行政主体在行政程序中所作决定有利于当事人，当事人有权要求阅览与自身案件有关的卷宗。既可以由自己阅览，也可委托代理人阅览。当然，对法定不能公开的卷宗，如妨碍国家利益或有损第三人利益时，行政机关有权拒绝阅览要求。

　　(四)效率原则

　　行政程序的目的是既保障公民的合法权益，还应兼顾行政效率。所谓效率原则，是指为保证行政活动的高效率，行政程序的整体及其各个环节，都应当有时间的限制，并且在不损害其他目的的前提下，使行政程序简便易行。行政程序的设立与采取应有利于行政效率的实现，这是因为，行政活动的主要目的是为了实现公共利益，无论是实体性还是程序性的有关行政行为的规定，都必须在保障相对方合法权益和确保行政公正合理的同时，尽可能有利于行政效率的提高。行政活动的高效率，要求行政程序的各个环节都应有时间上的限制。没有效率的行政活动，是难以实现行政管理的目的。当然也不能够过分强调行政的效率，必须是在确保不损害相对人合法权益的前提下的效率。

　　效率原则主要通过下列制度来实现。一是时效制度。行政程序的整体及其各个环节都应当有时间上的限制，行政主体和行政相对人的行为都不得超过法定的时限。如果行政程序法律关系主体在法定期限内不作为，待法定期限届满后即产生相应不利的法律后果：行政主体在法定期限内不行使职权，在法定期限届满后不得再行使，同时应引发行政责任；行政相对人在法定期限届满后就丧失权利，或者承担相应的法律后果。二是行政简易程序。为了符合经济原则，行政程序必须简便易行，必须按照必要而又可行的原则来设立。“简”，不是不顾实际，不是把必要的程序也加以删除，而是在必要的范围内尽可能地减少环节。简便易行，才能真正提高行政效率。三是顺序制度。行政程序的各个阶段表现为一定的法定顺序，法定的顺序不能随意更改、增加或减少。对行政行为顺序性的要求，也是提高行政效率的一个重要途径。顺序性是行政程序实现的表现之一，行政行为违反了法定顺序就是行政程序违法，其实质是保障行政程序的合理运用，防止行政程序的落空。

　　1.根据行政程序适用的范围为标准，可分为内部行政程序和外部行政程序。内部行政程序，是指行政主体内部行政事务的运作程序。外部行政程序，是指行政主体对外实施行政管理活动所运用或应当遵循的程序。

　　2.根据行政行为的对象是否特定为标准，可分为抽象行政程序和具体行政程序。抽象行政程序具有普遍性和后及性的特点，是针对某类人或事普遍适用的，且在时限上一般只面向未来发生效力。具体行政程序则具有相对的具体性和前溯性，指针对特定的人或事采取的，在时限上一般只对既往事件发生效力的程序。

　　3.根据法律是否有明确规定和要求为标准，可分为自由行政程序和法定行政程序。自由行政程序，或称任意行政程序，是指法律没有明确规定和要求，由行政主体自由裁量决定或选择采取的行政程序。法定行政程序，即法律有明确的规定和要求，行政主体必须遵循的行政程序，故又称强制性行政程序。

　　4.根据不同的行政职能为标准，可分为行政立法程序、行政执法程序和行政裁判程序。行政立法程序，由于行政立法行为内容的广泛性，行为对象的不特定性和效力的后及性，行政立法程序一般都比较复杂、严格。行政执法程序，一般应体现行政效率的原则和保护相对方合法权益的原则。行政裁判程序，则由于裁判行为对象是当事人双方的争议或纠纷，因而其程序具有准则司法的特点和司法化的趋势，而其核心内容是体现公正和公平。

　　行政程序的基本制度是指在行政程序的各个阶段上具有相对独立的价值并对整个行政程序产生重大影响的规则体系。与行政程序基本原则相比，行政程序基本制度更具有可操作性和规范性，是基本原则的具体化。有关行政程序基本制度的概括，有各种各样的论述。在众多制度中，既有基本制度，又有具体的制度。结合中国国情和法制的现状，我们认为我国行政程序的基本制度应该优先考虑下列制度。

　　一、听证制度

　　所谓听证制度，是指行政主体在作出影响行政相对人权益的决定前，由行政相对人或利害相关人表达意见提供证据的程序，以及行政主体听取意见并接受证据的程序所构成的法律制度。行政机关在作出一项行政决定前，应当给予行政相对人参与并发表意见的机会，或行政机关的决定对行政相对人有不利影响时，必须听取行政相对人的意见，不能片面认定事实，剥夺相对人辩护的权利。

　　听证的目的在于赋予行政相对人了解决定所依据的事实和法律，以及为自己辩护的权利，以实现行政的公正性。听证程序是行政程序的核心内容，行政主体运用听证程序可以合法、公正、公开和高效地实施行政管理行为。这一方法在西方发达国家中已被证明是最为有效的方法，因此在行政程序中处于关键性地位。一方面，它有利于行政机关客观、全面地搞清楚事实真相，促进行政主体合法、公正地作出行政决定，提高执法水平和办事效率；另一方面，可以强化对行政机关的监督及其自我约束。听政程序，以公开、透明的方式处理行政事务，便于公民了解事实真相，加强对行政机关执法活动的监督，可避免行政机关及其公务人员的主观武断，独断专行，减少行政纠纷。

　　听证程序应该由行政机关中具有相对独立地位的部门或专门人员主持，直接参与案件调查取证的人员以及与案件有直接利害关系的人员、行为人的近亲属都不得作为听证主持人。参加听证的行政相对人既包括行政决定的承受方及其利害相关人，主要是行政机关认为实施了违法行为并将受到行政处理的公民、法人或组织，也包括行政机关中直接参加案件调查的人员或部门。在听证程序中双方的权利和义务是平等的，有权委托代理人参加听证辩论，提出相关证据，并可以要求特定人员回避。

　　听证的形式主要有三种类型：一是行政机关制作规范性文件或制作行政计划时，所涉及的相对一方当事人是众多而又不确定的一定范围的公众时，应当召开适当规模的听证会，听取公众的意见，这种听证会被称为“公听”。行政机关除有正当理由认定公听不能实现、没有必要或者有损于公共利益的外，不能随意取消公听程序。二是行政机关实施具体行政行为时，如果涉及个别或相互无争议的多个当事人，应举行个别听证，给予当事人陈述理由的机会，通常称为“陈述”。三是行政行为涉及的是相互之间有争议的当事人时，行政机关应反复听取各方的理由，允许各方相互辩论。这种形式主要用于行政裁决、行政复议等行政行为，人们称之为“辩论”、“听讯”、“辩明”、“申辩”等。

　　听证可以是口头的，也可以是书面的。除了法律规定不宜公开的外，一般应公开举行听证，举行听证的行政机关在举行听证前，应把听证的时间、地点、案由公之于众，以便社会监督。

　　听证费用由国库承担。

　　二、公开制度

　　公开制度，指行政行为过程的公开化制度。行政行为过程中，凡是涉及行政相对人权利义务的信息，除了法律规定必须保密的外，有关机构都应该依法向社会公开，任何公民或组织均可依法查阅或复制。在信息公开制度中，行政相对人可通过预先设定的程序，从行政机关那里获得各种有助于其参与行政程序、维护自身合法权益或公共利益所需要的各种信息，如没有法律所明确禁止的，行政机关均应无条件地提供。

　　信息公开是现代行政程序最重要的制度之一，是行政相对人参与行政的体现。其主要内容包括法律依据、适用范围、信息公开的形式、申请获得信息的程序、救济制度等。具体来说，行政程序的公开制度主要包括下列内容：

　　1.行政行为的依据公开。其一，如果行使行政权的依据是抽象的，必须事先以法定的形式向社会公布。其二，如果行使行政权的依据是具体的，必须在作出决定前将该依据以法定形式告知行政相对人。

　　2.行政信息公开。行政相对人了解、掌握行政信息，是其参与行政程序，维护自身合法权益的重要前提。因此，行政主体根据行政相对人的申请，除法律规定不得公开的行政信息外，应当及时、准确地提供相对人所需要的信息。

　　3.过程公开。行政主体行使行政权的过程，是其维护公共利益和行政秩序的过程，必然对公民(一部分或个别)的权利和义务发生这样那样的影响。为民服务的行政本质，决定了政府的行政过程本身应该是开放的，政治的公开化要求行政程序的过程也公开化。享有民主权利的公民参政的必然要求是融合到行政权的形成过程中，并监督行政机关运作行政的全过程。尤其是对直接影响行政相对人的行政决定、行政裁决的作出过程，更需要提供相对人表达意见和提供证据的程序。

　　4.决定公开。行政主体对行政相对人的合法权益作出具有影响的决定时，必须向行政相对人公开，从而使行政相对人对行政决定进行判断，决定是否接受。当不服行政决定时，能及时行使行政救济权。应当向行政相对人公开而没有公开的，该决定不能产生法律效力，不具有行政执行力。

　　信息公开的形式主要有两种：一是行政机关主动公开相关信息；二是公民申请行政机关公开信息。

　　三、回避制度

　　回避是指与行政行为有利害关系的行政公务人员在行使行政权过程中的回避制度。利害关系人回避，是各国普遍采用的一项法律原则。在行政程序中，行政公务人员基于法定理由如与案件有利害关系可能妨碍到行政行为作出的公正性的，应自行回避或应申请回避，以确保行政行为形式上的公正性。

　　回避制度包括三项内容：任职回避、地区回避和公务回避。这里主要是指公务回避。

　　行政公务人员与当事人有直接利害关系，是指行政公务人员是当事人的近亲属或者仇敌；或者不是当事人的近亲属或仇敌，但与本案有其他关系且是可能影响案件的公正处理的情况。一个公务人员，如果与当事人有直接的利害关系，就可能自觉或不自觉地偏袒一方，或先入为主，不能实事求是地秉公执法，不能实现行政行为的公平公正原则。

　　回避制度的确立，主要是为了实现行政的公正性，增加公民对行政的信任感。按照法定理由应该回避而没有回避的公务人员，尽管其秉公执法，但依然是违背了行政程序法，会使行政行为本身失去公正的“外表”，易于造成行政相对人以及社会公众对行政行为权威性的怀疑。实施回避制度，有利于防止因利害关系或碍于亲情困扰而不公正地处理案件，有利于树立行政行为在行政相对人以及社会公众中的权威，提高政府威信。

　　在行政执法过程中，与当事人有利害关系的应当自行回避；当事人也可以申请行政机关令该行政人员回避；在没有当事人申请的情况下，行政机关在发现应当回避的问题时，也可以直接命令其工作人员回避。

　　四、时效制度

　　时效制度，是指行政行为的全过程或其各个阶段受到法定时间限制的程序制度。所谓时效，是指能够以引起法律关系产生、变更或消灭的时间间限制。行政程序上的时效制度是规定行政机关在法定的期限内不履行职责就可能引起行政责任或行政行为无效，从而产生对行政相对人一方有利的法律后果。

　　时效制度的确立，一方面是为了提高行政效率，另一方面，也是为了防止行政机关及其公务人员以拖延时间的方式侵害或不保护行政相对人的合法权益。

　　对行政行为，法律一般都规定了时限。如对行政许可行为，法律规定了申请的时限、审查的期限、决定的期限和送达的期限等。我国《行政处罚法》第29条规定，行政主体追究行政相对人违法的时效为2年。

　　一般认为，行政程序的功能主要体现在以下几个方面：

　　第一，行政程序具有促使行政过程民主化的功能。

　　现代行政不仅要求依法行使行政权力，而且要求在行政权行使的过程中，必须尊重可能受到行政权作用的相对人的意见。为此，恰当的做法就是创设一种制度，使行政相对人能够参与到行政过程中去。作为法律民主化产物的现代行政程序法，其功能的发挥就是通过一系列现代行政程序制度来实现的。一个合理的行政程序往往体现了若干制度，比如：回避制度、听证制度、告示制度、审裁分离制度等等。这些制度的落实既体现了公平，又体现了行政过程的民主化。通过运用行政程序制度，允许行政相对人参与，行政过程就不是单方面的“命令——服从”的模式了，而是融入了民主因素。行政相对人的参与和理性对话，使行政过程充满了民主化的色彩。

　　第二，行政程序具有促使行政决定理性化的功能。

　　现代法治社会中，行政权力不是可以由行政机关恣意行使的权力，而是一种审慎行使的权力，需要杜绝非理性成分的存在。行政权力作用的过程，实际上就是权力主体作出选择的过程，程序的“冷处理”作用有助于正确的选择决策方案。行政程序的设置为行政机关听取各方面意见、慎重作出决定提供了条件，它创造了一种根据证据资料和不同角色之间对话、论证而做出决定的制度。在程序中，通过仔细的取证，衡量对照法律规定，可以使不同的观点和方案得到充分讨论和考虑，这为行政机关祛除各种不良因素的干扰提供了必要的前提条件，使选择过程建立在“充分理由”的基础上，排除恣意，使行政决定理性化。

　　第三，行政程序具有提高行政效率的功能。

　　程序化的行政行为最大限度地保障了行政相对人的参与权，防止行政机关对行政权力的滥用，从而可以积极发挥行政权的作用，提高行政效率。事实上，程序的启动一般是以实现实体法的内容为目的的，程序运行的核心任务就是查明据以适用实体法、实施行政行为的事实，行政程序能够确立具体的行政实体法的内涵，使实体法所规定的较为抽象或模糊内容具有可操作性。在现实中，很多行政实体法律规范往往较为僵硬死板，权利、责任的指向有时不太清晰，有的实体权利，当事人能自由取得，但是，有的实体权利，没有法律程序和执法机关的裁量认定，难以得到落实。所以，程序在此起到了重要的作用，它可以保证行政实体法律规范所确定的权利的实现。所以，行政程序的有效制定和执行直接保障着实体法所要求的目的的实现。而行政程序的各个环节一般都有时间的限制，有一定的行政行为顺序的要求，甚至在必要时，格式化行政程序，这些均体现着行政行为的效率。

　　第四，行政程序具有遏制腐败现象的功能。

　　一方面，现代行政程序是一种架构、限制以及制约行政机关裁量权的手段，合理的行政程序能有效地防止行政机关滥用自由裁量权，这对减少腐败具有重要意义；另一方面，行政程序所遵守的一些原则和确立的行之有效的制度，会最大程度地防止腐败。“阳光是最好的防腐剂”，程序的公开、公正、公平等原则的运用，说明理由、听证等制度的实施，行政相对人的积极参与等等，这些都是被世界各国证明了的防止腐败的有力武器。行政程序及其所遵循的相关制度可以最大程度的减少行政领域的腐败案件的发生。

　　第五，行政程序具有减轻法院对行政行为事后性的司法审查的功能。

　　行政程序对行政争议具有“过滤”的作用，我们可以利用这一点，有效地避免导致法院在处理行政案件方面的过重负担。在实际的行政行为中，如果在作出某一行政决定的合适阶段，让当事人有机会参与其中，表明意见，甚至对该决定的形成产生影响的话，那么，该项决定在正式作出之后就比较有可能让当事人接受。这样，由于当事人的利益能够通过公正的行政程序得到考虑与保护，相对人和行政主体之间就会相互理解，二者之间产生纠纷的可能性也会大大降低，进而，相对人对司法救济途径的需求会得以缓解。所以说，行政程序通过对行政行为的事前预防监督，不仅可以使大量行政争议得以避免，而且，可以减轻法院对行政行为事后性的司法审查的负担。