行政管理规范

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　　所谓行政管理规范，是指由社会约定俗成或由国家机关明文规定的，要求国家行政机关及其工作人员在有效履行各项行政管理职能、行使国家行政权力的过程中应该遵守的各种行为规范、准则的集合。

　　具体地讲，应该从以下几个方面去理解行政管理规范的基本含义：

　　（一）行政管理规范或行政规范的实质是一种约束或限制

　　人类社会发展的实践表明，任何一种公共权力，如果不受到适当的约束与限制，就会成为所谓的“绝对的权力”，而绝对的权力就会导致绝对的腐败。行政权力作为一种公共权力，同样应该受到必要的限制与约束。行政管理规范就是提供这种约束与限制的各种社会制度性因素的集合。

　　（二）行政管理规范的约束对象是各种行政权力及其行使过程，也就是各种行政行为

　　一般看来，行政规范的直接约束对象是国家行政组织及其工作人员。但是，一般说来，只有当这些组织或工作人员具体行使行政权力，进行某种行政行为时，才会受到相应的某种特定行政行为规范的限制与约束。而且，一旦不再是行政行为的实施者时，他们一般无须再受到这些行政管理规范的约束。因此，从规范本身的存在价值来分析，行政管理规范的最终约束对象应该是行政权力及其行使行为。

　　（三）行政管理规范的存在有其明确的目的性

　　从根本上来说，行政管理规范存在的理由或称目的就是要对各种行政权力及其运行过程施加不同形式的约束与限制，确保行政权力得到合法合理的运用与实施。所谓合法合理，一方面是指要确保行政权力运用的合法性，就是要符合既定的各种规范的规定要求，在合乎规范要求的职权范围内，运用合乎规范的行政管理手段，经由合乎各种规范向程序，确保国家法律法规与各项公共政策得到遵守和执行；另一方面，是指要确保行政权力运行的合理性，就是要符合科学原则与理性要求，确保国家法律与政策的实施过程符合效率原则。

　　（四）行政管理规范的存在形式或说表现形式是各种行为标准的集合

　　这些规范既可以是“约定俗成的”，也可以是“明文规定的”；既可以是通过国家强制力来保证实施的，也可以是通过行为实施者的自律行为来实现的。也就是说，行政管理规范具有多样性。事实上，现代社会公共行政行为可说是五花八门，其规范要求自然各不相同。当然，随着社会的发展变迁，民众对行政系统的看法与要求也会不断发生改变，行政行为的合法合理性标准也一定会进行相适应的调整。简而言之，社会与民众要求的多变性又会使行政规范呈现出动态性特征，而这就会进一步增加行政规范体系的复杂性与多样性。

行政管理规范具体表现为行政权力及其运行过程应该遵循的多种多样的行为规范。尽管这些规范在调整对象、实质以及存在目的等方面具有相同的特性，但是它们之间也存在着不一致的地方。因此，对行政规范的内容或具体构成进行具体说明，是很有必要的。但是，要分析行政规范的内容，说明其内在构成，首先就得选择一个适当的分析角度，也就是行政管理规范分类标准。可以用作对行政管理规范进行分类的标准有很多，不过，最能反映不同行政管理规范之间的差异性，也是最常见的分类标准应该是以行政管理规范的产生方式与运行机制相结合而形成的这一综合标准。根据这一标准，行政管理规范一般可以划分为两种基本类型，即行政法律规范和行政道德规范。

　　（一）行政法律规范

　　所谓行政法律规范，是指由各种国家机关所制定的，由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法律规范的总称。它具有如下一些特征：

　　1. 制定主体的特定性

　　行政法律规范都是由国家机关制定或认可的，或者是由国家权力机关依照其职权范围，并按一定的立法与决策程序制定出来的，具体表现为不同法律规范形式的成文性规范文件；或者是虽然未经国家制定，但已经实际存在并为人们所遵守的行为规则，经过特定国家机关予以认可后也成为具有法律效力的规范，如习惯法、司法判例等。简而言之，行政法律规范必须是具有相应职权的各种国家机关，经过特定的决策与立法程序予以制定或确认之后，才能形成；没有国家机关的合法制定或确认，就不能成为行政法律规范。

　　2. 调整对象的特定性

　　行政法律规范的调整对象是行政法律关系，也就是国家行政机关在行使国家行政权力、履行行政管理职能的过程中所形成的行政主体与相对人之间的权利义务关系。其中，当事人一方必须是国家行政机关或经其委托的机关、组织与个人。也就是说，必须有一方是代表国家履行行政管理职能的行政行为主体。这是将行政法律规范与其他法律规范区分开来的基本属性。

　　3. 效力上的权威性、强制性与普遍适用性

　　行政法律规范作为一种法律规范，与其他种类的法律一样，具有法定权威性，也就是对其调整对象——行政法律关系的主客体及其行为具有约束力。法律规范一经颁布，在法定生效期开始之后，在管辖范围之内，所有组织与社会个人都必须严格遵守，否则就会受到相应的行政与法律制裁。而且，这种约束力由国家强制力来保证实施，具有强制性特征。行政法律规范的这一基本属性决定了它具有必须履行和不可违背的性质。否则，违反者就会依法受到行政处分、处罚，甚至受到更为严厉的法律制裁。此外，行政法律规范同样具有普遍适用性这一法律特征。也就是说，它不针对某一个特定人或具体行为，而是对类似调整对象具有多次适用性。无论什么行政部门或是行政行为，只要在行政法律规范的规范范围之内，都要受到同等的规范与约束，违反行政法律规范之后都要受到同样的行政处分或法律制裁。

　　4.行政法律规范类型的多样性与效力等级上的层级性

　　如前所述，行政法律规范从宪法规范、普通法律，到行政法规，乃至于“红头文件”，类型多种多样，数量众多，内容极其庞杂，既没有像民法、刑法那样形成统一的法典，又存在极其复杂的存在形式与制定主体体系。所有这些都使得行政法律规范具有复杂的存在与表现形式，在规范类型上呈现出多样性特征。但是，这些众多的行政法律规范的效力并不一致，呈现出层级性特征。事实上，它们涉及法律规范的所有效力等级层次，从具有最高法律效力的宪法，到处于最低法律效力等级的地方性规章，甚至还包括没有纳入普通法律规范范畴的地方性政策规范。因此，这就要求行政系统及其工作人员在日常的行政管理过程中，要严格确保更高法律效力等级的行政法律规范，首先是国家宪法与基本法律得到遵守与有效实施，在行政执法过程中要杜绝“上有政策，下有对策”等不良现象的发生。

　　5. 行政法律规范的相对稳定性

　　行政法律规范的制定一般要遵循严格的制定程序，法律规范的出台也是极为严肃与慎重的。相应地，行政法律规范的变更、撤销与废止也一般要经过严格的法定程序。一方面，为确保行政行为的连续性和稳定性，对于用作调整各种行政法律关系的基本依据的行政法律规范，也要防止发生朝令夕改的现象。因此，行政法律规范一旦制定与颁布，就获得了一定程度的稳定性，不能随意修改。但是，另一方面，相对于其他国家机关的活动与公共关系，国家行政管理活动以及各种行政关系又具有较强的动态性与灵活性，尤其是在社会变迁频率加速的当今时代，行政管理活动及各种行政关系日益处于更为频繁的变革要求之中。这就要求行政法律规范必须与行政管理实践的这种发展趋势相适应，适时地通过法律规范的调整、变更，以及时地对已经和正在发生变化的客观形势作出反应，从而推动和巩固与社会发展趋势相一致的行政管理法律规范体系的形成。这就要求行政法律规范不能过于僵化，而应该具有一定的权变性。正因为如此，行政法律规范的稳定性只能是相对的、动态的稳定性。

　　（二）行政道德规范

　　所谓行政道德规范或行政道德，是指国家行政机关及其工作人员在行使国家行政权力、管理社会公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务过程中，应当遵循的具有行政职业特征的、调整行政管理主客体之间以及主体之间各种关系的道德准则与道德规范的统称。它具有如下一些基本特征：

　　1. 政治性

　　行政道德规范是国家行政机关与行政人员的职业道德规范。国家行政管理工作的自身属性决定了这种职业道德规范具有与其他社会职业道德规范不同的特征。其中，最根本的就在于它具有鲜明的政治性。原因在于，行政管理是国家行政机关及其工作人员行使国家行政权力、履行国家社会管理职能的一种公共权力活动，行政管理活动要体现与服从国家意志，维护与实现国家民众的共同利益需求。为此，全心全意为民众服务构成现代民主国家行政道德规范的最高道德准则；忠于政府，忠于国家与人民的意志和利益要求，勤政为民，也就构成行政道德规范的核心内容和最基本道德规范要求。所有这些使得行政道德规范必然具有鲜明的政治性特征。

　　2. 自律性

　　行政道德规范是行政行为主体在社会化过程中自发地形成与发展起来的，而且，规范的约束力与规范作用也主要是依靠人们的信念、社会舆论来实现和维持的。也就是说，它主要是通过行政主体基于内心信念和道德评价来规范与约束自身言行的方式发挥对行政行为的规范作用的。因此，行政道德规范的约束力是自我约束式的，具有自律性特征。行政法律规范则不一样，它主要依靠一种外在的力量即国家强制力来加以维持和推行，因而表现为他律性。自律性是行政道德与一般道德的共性之一，也是行政道德规范区别于行政法律规范的最基本属性。当然，行政道德规范的维持和推行也需要通过社会舆论来施加压力。

　　3. 相对稳定性

　　与其他类型的道德规范相比，行政道德规范一旦形成，就更难以变更。这是由于行政系统及其运行过程具有相对于其他社会职业更为明显的稳定性特征所决定的。任何道德规范一旦形成并被人们所接受，就会成为人们评价有关事件的一种标准，在短时间内往往是不会轻易改变的，行政道德规范也是如此。当然，这种稳定性并不是绝对的。行政道德规范的政治性特征就直接决定了在不同的历史发展阶段，政治结构的不断调整与变迁必然也会带来行政道德规范相应的变革。这些就使得行政道德规范的稳定性只是相对的。