行政处分

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行政处分(Administrative Sanctions)

　　行政处分是指国家机关、企业事业单位，按行政隶属关系，根据国家法律或国家机关、企业事业单位的规章制度，对犯有轻微违法失职行为尚不够刑事处分或者违反纪律的所属人员，给予一种制裁。有时也叫纪律处分。

　　《行政监察法》第42条第1款第1项规定：“违反行政纪律，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分。”

　　(1)警告。对违反行政纪律的行为主体提出告诫，使之认识应负的行政责任，以便加以警惕，使其注意并改正错误，不再犯此类错误。这种处分适用于违反行政纪律行为轻微的人员。

　　(2)记过。记载或者登记过错，以示惩处之意。这种处分，适用于违反行政纪律行为比较轻微的人员。

　　(3)记大过。记载或登记较大或较严重的过错，以示严重惩处的意思。这种处分，适用于违反行政纪律行为比较严重，给国家和人民造成一定损失的人员。

　　(4)降级。降低其工资等级。这种处分，适用于违反行政纪律，使国家和人民的利益受一定损失，但仍然可以继续担任现任职务的人员。

　　(5)撤职。撤销现任职务。这种处分适用于违反行政纪律行为严重，已不适宜担任现任职务的人员。

　　(6)开除。取消其公职。这种处分适用于犯有严重错误已丧失国家工作人员基本条件的人员。

　　《行政监察法》规定，监察机关有权直接作出处分决定，也可建议某些机关作出处分决定。

　　行政处分(即行政法意义上的行政处分)具有下列特性：

　　(1)行政性行政处分属于一种行政行为，由行政主体做出，基于行政关系发生。内部性行政处分属于内部行政行为，由内部行政主体基于行政隶属关系依法作出。

　　(2)单方性行政处分具有内部约束力，相对人不服从，行政主体可以强制执行。

　　(3)不受司法审查性，被处分人不服行政处分，只通过行政复议和行政申诉途径解决，不能提起行政诉讼。

　　(4)法律责任与纪律处分交叉重合性，行政机关工作人员执行职务的行为如果违法，并且主观上存在过错，就要承担惩戒性法律责任，其主要形式是行政处分；如果行政机关的行政工作人员违反的是内部纪律，其违纪行为与其执行职务有关，也应承担相应法律责任，其主要形式也是行政处分。

　　行政处分的原则，是行政处分的设定和实施所应当遵循的准则。它贯穿予行政处分的全过程，指导和统帅着行政处分的各种实践活动。行政处分的原则主要包括以下几个方面：

　　(1)行政处分法定原则，具体含义和要求包括以下几点：① 行政处分的依据必须是法定的；② 行政处分的实施主体及其权限依据必须是法定的；③ 行政处分的程序必须是法定的。

　　(2)处分与教育相结合的原则。

　　(3)过错与处分相适应原则。

　　(4)行政处分适用平等原则。

　　(5)保护当事人合法权益的原则。

　　在国家公务员暂行条例颁布之前，其法律依据主要有两个：一是1957年国务院颁布的《关于行政机关工作人员的奖惩暂行条例》，该条例对奖惩的目的、条件、种类及其适用程序，都作了比较详细的规定，同时规定，事业单位也参照执行；二是1988年国务院颁布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》，该规定着重对贪污贿赂行为的行政处分作了比较全面和具体的规定，实际上是对1957年奖惩暂行条例部分内容的修改和补充。由于四十多年来情况的变化，1957年的奖惩暂行条例已不适应当前工作的需要。1993年8月14日，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，该条例是对国家公务员实施行政处分的主要法规依据。除此之外，还包括最新颁布的《公务员法》。

　　(一)理论基础之一是行政处分公定力之有限性。

　　自日本学者美浓部达吉首创公定力概念之后，“国家行为受合法、有效性推定”便深深植根于日本行政行为理念之中。关于公定力的具体含义，日本学者杉村敏正指出:“行政处分之公定力谓，即令行政处分本身应具备之法律要件是否齐全尚成疑问，在有权限之行政机关或法院于依法令所定之程序确定其为不生效力之前，要求任何人均应认为具有拘束力之适法妥当之行政处分之力; 行政处分因具有这样的公定力，任何人均不得以自己之判断而否认其拘束。随着社会的发展，这一理论受到了严峻的挑战，但公定力概念却仍然存在于各国行政法理论之中，且为各国行政程序法所吸收。例如我国台湾地区《行政程序法》第110 条第三款规定: “行政处分未经撤销、废止，或未因其他事由而失效者，其效力继续存在”。行政处分的公定力对于保障行政目的的实现，维护社会关系的稳定以及行政机关的权威均有非常重要的意义。现在的通说认为，通常的瑕疵是撤销的原因，重大且明显的瑕疵是无效的原因。只有在行政行为如此违反法治行政的各项要求时，以至于不能期望任何人接受其具有约束力时. 才能不遵守。如果有关合法或者违法存在疑义，行政行为的瑕疵就不“明显”，出于法的安定性的考虑，应当遵守该行政行为，直到其被撤回或废除。闭德国、日本以及我国台湾地区都采用了重大且明显瑕疵说，例如台湾《行政程序法》第11条规定，其他具有重大明显之瑕疵之行政处分，无效。葡萄牙和我国澳门地区采用欠缺主要法律要素说，规定欠缺任何主要法律要素的行政行为为无效，例如澳门《行政程序法典》第12 条第一款规定: “无效之行政行为，系指欠缺任何主要要素之行政行为，......”由于澳门地区《行政程序法典》以葡萄牙《行政程序法典》为蓝本，而葡萄牙《行政程序法典》又以德国《行政程序法典》为蓝本，因而澳门地区《行政程序法典》关于行政行为无效的制度明显具有以德国为代表的大陆法系国家和地区无效行政行为制度的特点。

　　(二)理论基础之二是以公民权利抵抗行政权力.

　　行政处分无效的法律制度，“实际上是在法律上赋予人们直接根据自己对法律的认识和判断，公开无视和抵抗国家行政管理的权利”。对公民合法抵抗权的确认是现代法治和人权理念中的应有之义，它充分体现了对人的主体性的认可，为公民权利意识的培养提供了现实的制度土坡。切现代行政法在授予政府权力之后，其主要任务就是构建一套完整有效的机制来纠正由于行政权的行使而引起的偏差。例如，1968 年德国第十七次基本法修正案规定:“立法应遵循宪法秩序，行政司法应遵守正式法律和其他法律规范。对于企图废除上述秩序的任何人，如没有其他对抗措施时，所有德国人均有抵抗权”。我国《行政处罚法》第49 条也规定，当事人对行政机关及其执法人员不出具财政部门统一制发的罚款收据的，有权拒绝缴纳。

　　这种“拒绝权”即是对公民合法抵抗权的初步认可。可见，以公民权利抵制行政权力理论是行政处分无效制度的理论基础之一。

　　(三)理论基础之三是行政信棘利益保护。

　　长期以来，我国理论界的专家和学者对信赖保护原则的基本涵义关注较少，因而进行系统地阐述和学理分析该原则的文字也不多，而台湾的学者对此原则论述较多，如学者洪家殷认为，信赖保护原则就是要求保护人民对于国家之信赖，即不容许国家之行为使人民值得保护之信赖丧失，或是使人民因此无法预估到负担之增加或丧失利益; 陈清秀认为，此种信赖保护原则，通常是指行政处分的相对人，其对公权力的信赖应予保护的问题。侧在我国有学者认为，该原则是指行政主体应保护行政相对人基于其行为的合法性和存续性而产生的正当合理之信赖利益，或在行政相对人因信赖其行为而遭受损失时，应给予利益之补偿。在现代市场经济社会中，行政权力对公民的影响不断增加，公民越来越信任行政主体所作出的处分，以此为根据安排自己的生活。当公民信赖行政机关的行政处分，而且该信赖值得保护时，即产生有利于行政相对人的信赖利益。这时会出现两种情形:一种情形是行政相对人的信赖利益是否值得保护，若值得，就不会任意撤销; 另一种情形是如出于公共利益的需要必须撤销行政处分即公共利益大于信赖保护利益时，应给予相对人适当的补偿，这也是行政法上信赖利益保护原则的应有之义。

　　(四)理论基础之四是行政程序的实体价值和程序价值的冲突。

　　我们可以把行政程序价值分为行政程序的目的性价值和行政程序的程序性价值。行政程序的目的性价值是指行政程序在发挥其社会作用的过程中能够保护和促进的价。行政程序的程序性价值是行政程序法在实施过程中展现出来的执行一定职能的价值。行政程序价值相互之间存在着辩证统一的关系，但其价值冲突也不容忽视。

　　第一、程序正义价值与实体正义价值之间的冲突。程序正义价值与实体正义价值在根本上是统一的。但是，有时行政处分在程序上违法，其结果则符合实体法的规定，即产生了程序正义价值与实体正义价值的冲突。

　　对于违反实体法的行政处分可以宜告无效或撤销，但是对于程序上违法而处理结果符合实体法规定的行政处分宜告无效或撤销，就可能失去实体正义。因此，对于程序违法且轻微的行政处分，不能适用无效或撤销来处理，应采取补正措施以维护法律的实体正义价值。

　　第二、程序正义价值与效率价值之间的冲突。程序正义是一种高成本的正义，有时为了程序正义很可能会降低行政机关的办事效率。对于程序违法的行政处分即宣告无效或撤销，程序正义价值固然得到了重视，但是，常常不符合行政经济的要求，影响行政效率。因此，对于仅是程序违法且轻微的行政处分，不能适用无效或撤销，应采取补正措施以维护行政效率价值。

　　第三、社会公共利益与公民个人利益的价值冲突。行政程序的主要目的是维护社会公共利益和公民个人的合法权益。行政管理相对人参与行政诉讼，既追求程序正义价值，又要追求个人经济利益。因此，为了追求程序正义价值，维护行政机关的权威，保护公民诉讼积极性，对于程序违法的行政处分可以宣告无效或撤销，但这有可能损害社会公共利益。所以，为了维护社会公共利益，应采取补正措施或重新作出行政处分以维护社会公共利益。

　　行政处分与行政处罚相比较，两者既有联系，也有区别。

　　行政处分与行政处罚的共同之处：一是行政处分与行政处罚都属于具体行政行为，都基于行为主体的单方面的意思表示而作出，一经生效即对相对人发生法律上的约束力，并影响相对人的法律地位。二是行政处分与行政处罚均为惩戒措施，其结果均对相对人产生不利影响。三是行政处分与行政处罚均是当事人不履行法定义务的法律后果，都是相对人对自己的违法行为所承担的法律责任。

　　行政处分与行政处罚又具有不同之处，主要为：

　　一是制裁的原因不同。行政处分制裁的行为是国家工作人员与其职务有关的违法、渎职或失职行为；而行政处罚制裁的行为是处于行政管理相对人地位的公民、法人或其他组织不服从管理的违法行为。

　　二是制裁的对象不同。行政处分的对象限于具有公务员身份的人，或限于国家工作人员，只有在特殊情况下，即监察机关处分监察对象时，国家行政机关才有可能成为处分对象。而行政处罚的对象是行政管理相对人，既可以是公民，也可以是法人或者其他组织。身为国家工作人员的人实施了普通公民得以实施的违法行为，或者没有履行作为行政管理相对人应履行的强制性义务，可能受到行政处罚。但没有国家工作人员身份的人即使有违法行为，也不能成为行政处分的对象。

　　三是制裁权的来源和根据不同。行政处分的制裁权是各级行政机关的固有权力，无需单个法律的特别授权。而行政处罚权来源于外部行政管理权，根据行政法治原则，行政管理权并不当然包括行政处罚权。所以取得行政处罚权必须有法律、法规的特别授权。

　　四是制裁的范围和形式不同。行政处分的范围一般只限于与国家工作人员法律地位有关的荣誉、资格与职务等；而行政处罚不仅涉及荣誉、资格、财产，还涉及人身。行政处分的形式有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

　　五是行为的属性及效力不同。在我国，行政处分属于内部行政行为，而行政处罚则属于外部行政行为。行政决定不受司法审查，而且有些行政处分在法定情况下可以由原处分机关撤销或减轻。行政处罚则受司法审查，法院在审理行政案件过程中，可以根据受处罚人的申请停止处罚决定的执行。行政处分一般由作出行政处分的机关自己执行，而行政处罚的执行机关不一定都有强制执行权，在没有强制执行权的情况下，作出处罚决定的机关只能申请人民法院强制执行。

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