公定力

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什么是公定力

  公定力是指行政行为一经成立,不论是否合法,即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人表示尊重的一种法律效力。

公定力的内容[1]

  1.公定力的发生前提。公定力发生在行政行为作出之后,并且行政行为一经成立即具有这种效力。也就是说,行政行为如果没有最终形成,便无公定力可言。它与实体法上的合法或违法没有任何关系,而只是程序法上的效力。因此,它应当是一种客观存在,并不取决于人们的主观意愿,只要行政行为具备成立所需的全部要件而最终成立,它便随之存在。

  2.公定力的适用对象。公定力是一种“对世”的效力,并不仅适用于行政主体行政相对人双方,而应当适用于所有国家机关、社会组织或公民个人。因此,它表现为一种尊重义务,行政主体和相对人双方应予尊重,而且要求一切机关、组织或个人对行政行为表示尊重,不能任意予以否定。公定力适用对象的广泛性反映了社会对行政行为的承认和尊重。

  3.公定力的本质特征。公定力是一种经推定的法律效力,它并不意味着行政行为的真正合法与否,只是保证了行政行为效力在程序上的不问断性。因此,行政行为在经法定程序由有权机关推翻前,都应对其作合法推定,任何人都必须予以尊重。对行政行为作这样的推定,是因为社会对行政主体的地位及作用应予充分信任和尊重,从而稳定权利义务关系。行政行为的公定力不仅是一个基本的行政法原理,而且也是一种由众多行政法规范所综合体现的行政法精神,支持着一系列法律规则。因此,认真、深入地研究行政行为的公定力,对于行政法基本原理的奠定,相应法律规则的建立,行政权的充分尊重,法律的准确适用,案件性质的认定和责任的承担,都具有重要的实际意义。

公定力的特征

  (1)公定力是行政行为效力的基础。确定力、拘束力、执行力均来源于行政行为的公定力。

  (2)行政复议行政诉讼期间及申诉期间行政行为一般不停止执行。因为行政行为一经做出就被推定为合法有效的。

公定力的理论依据 [1]

  行政行为公定力的理论依据就是行政行为为什么具有公定力的问题,即公定力存在的正当性问题。在公定力的理论依据上,行政法学理上先后出现过“自我确信说”、“法安说”、“既得权说”、“社会信任说”、“适法推定说”等多种观点。

  1.“自我确信说”。该学说认为,行政行为公定力的根据在于对行政权和行政机关权威的认可。行政主体享有国家赋予的行政权,因而与法院确信自己的判决为合法一样,行政主体也具有确信自己的意思表示为合法的权力,即行政主体在作出行政行为时能够确信该行为的合法性。“自我确信说”揭示了行政权的合法性和权威性,但其缺点在于过于推崇行政权威,把公定力认定为凌驾于法律之上的行政行为的固有性质,违反法治主义原理。

  2.“法安说”。该学说认为,行政行为公定力的根据在于对实定法规范的承认。实定法规范作这种承认的目的是为了保护行政主体与相对人之间权利义务关系的稳定和安全,即维护行政法关系的法律安定性,否则行政法所保护的社会关系就会处于混乱状态。“法安说”本身符合法治主义原理,但其缺点在于只是从目的论的角度证明了公定力的必要性,它只说明了行政行为具有公定力的最终目的,并不能反过来解释公定力存在的理论依据。

  3.“既得权说”。该学说认为,行政行为公定力的根据在于对相对人闪信任合法行政行为所已取得的权利和不特定公众因信任“侵益行政行为”而已取得的权利的保护。只要重视保护行政相对人及一般公众对行政行为的信任,就必须承认行政行为的公定力。“既得权说”揭示了人们对行政权的合理期待和充分信任,但其缺点在于将“侵益行政行为”的公定力解释为保护行政主体和相对人以外的第三方即不特定公众的权利,显得过于勉强。

  4.“社会信任说”。该学说认为,行政行为公定力的根据在于对行政主体及其所作意思表示的信任。行政行为是行政主体所作的一种意思表示,而行政主体作为公共利益的代表者、维护者和分配者,其地位及其意思表示的效力当然高于相对人,即行政行为必须得到包括相对人在内的全社会的尊重和信任。“社会信任说”从一定角度论证了公定力的正当性,但其缺点在于难以解释人们对行政权的信任来自何处,不能真正深入地揭示其原因。

  5.“适法推定说”。该学说认为,行政行为公定力的根据在于对行政行为成立后对其所作的合法推定。当行政行为因合法性、公正性存在疑问而引起纠纷时,由行政行为所设定的权利义务关系必将处于不稳定状态,这时就需要建立相应的解决机制即法律推定。公定力实质上是一种经推定的法律效力,与行政行为的真正合法与否毫无关系,行政行为在经法定程序被有权机关撤销以前,都应对其作合法推定,这是对行政行为的一种法律保护。

公定力的界限问题[1]

  是否所有的行政行为都具有公定力,在理论上存在着争议。一个行政行为在成立后,是否可以不论行政主体本身的瑕疵,或内容、权限、形式、程序上的瑕疵,而一律承认其公定力呢?相反地,如果一个行政行为存在上述瑕疵,是否任何人都可以任意否认其公定力呢?这就是行政行为公定力的界限问题。关于这一问题,理论上主要有两大学说,即“完全公定力说”和“有限公定力说”。

  1.“完全公定力说”。该学说认为,行政行为不论存在什么样的瑕疵,在被依法消灭前都具有公定力。即使行政行为具有重大且明显的瑕疵,也并不是任何人有权并有能力加以辨认和否定的,而只能由有权并且有能力辨认的法定国家机关来判断并加以否定,在此之前,行政行为的公定力始终存在。

  “完全公定力说”的主要依据包括:第一,无效行政行为与可撤销行政行为之间的界限难以客观认定,作为普通公众的相对人对此更加难以辨认。第二,相对人即使能够辨认并且作出了正确的辨认,事实上也难以抗拒具有国家强制性的行政行为。第三,如果将无效行政行为的辨认权和抵抗权赋予相对人,那么相对人也将承担由此而产生的法律责任。这些责任包括,没有辨认而执行无效行政行为所产生的责任、错误辨认而抗拒行政行为所产生的责任以及正确辨认而没有抗拒行政行为所产生的责任等。第四,“完全公定力说”强调维护公共利益,任何人对行政行为都不能任意否定和抗拒,但这并不意味着无视相对人的权利,也不是要否认或损害个人利益。公定力只是一种经推定的法律效力,对于违法或有瑕疵的行政行为,相对人可以通过申请复议或提起诉讼等法律所提供的救济途径来解除该行为的法律效力。

  2.“有限公定力说”。该学说认为,行政行为具有公定力的情况存在例外,行政行为一般具有公定力,但具有重大且明显瑕疵的无效行政行为则不具有公定力。对于无效行政行为,任何人都有权并有能力加以辨认,任何机关、组织或个人都可以无视它的存在,不服从、不理睬,甚至直接予以抵抗。

  “有限公定力说”的主要依据包括:第一,无效行政行为与可撤销行政行为之间的界限可以客观认定,相对人对此也可以加以辨认。第二,相对人即使不具有抗拒行政行为的能力,但只要这种抗拒是正当的,法律就有责任规定相对人享有抗拒的权利。第三,如果相对人不具有无效行政行为的辨认权和抵抗权,那么相对人明知行政行为违法还要服从,其合法权益将无法得到保障。况且任何权利的行使都会产生相应的法律责任,用可能导致承担责任来反对行使权利的观点难以立足。第四,“有限公定力说”强调保护个人利益,相对人应享有无效行政行为的辨认权和抵抗权,但这并不妨碍相对人对行政主体及其所作意思表示的信任和尊重。行政行为具有公定力只是一般规则,相对人即使通过救济手段解除了无效行政行为的效力,但事实上相对人的合法权益已经受到了实际损害,并且有些损害是事后难以补救的。

  两种学说的观点存在较大分歧,但又都有其合理的内容。因两种学说在维护行政行为的效力与保护行政相对人的合法权益的矛盾关系中平衡点的位置不同,“完全公定力说”偏重维护公共利益,“有限公定力说”强调保护个人利益。

  现在世界各国的行政法理论和制度越来越关注对权利人的权利保障,行政行为具有重大且明显的瑕疵时仍然坚持其具有公定力,势必会不当地限制相对人的合法权益,不利于法治与人权的保障,也不符合现代法治的精神和要求。因此,宜采取“有限公定力说”,并以此为基础,对相关问题作进一步明确和规范。

  首先,关于相对人的辨认权。相对人的辨认权即相对人通过自身对法律的认识和判断对行政行为是否无效所进行的辨认。目前,无效行政行为的认定标准大多采用“重大明显说”,即具有重大且明显瑕疵的行政行为即为无效。这一标准在立法上尽管比较抽象笼统,但实践中还是可以将无效行政行为与可撤销行政行为区分开的。为了便于相对人行使辨认权,应在立法上进一步明确无效行政行为的范围和认定标准,使无效行政行为与可撤销行政行为的界限更加明确。可采取概括式和列举式并行的方式,一方面对无效行政行为的认定标准严格限制,一方面尽量穷尽无效的各种事由,使之在立法上更加具体化,在实践中更具操作性。

  其次,关于相对人的抵抗权。相对人的抵抗权即相对人经辨认并确定行政行为无效时,为保护自身合法权益不受侵害而针对该行为采取的抵制和不服从的权利。相对人对合法的行政行为必须予以尊重并不得任意否定,因此,抵抗权的对象只能是无效行政行为。目前,行政相对人行使抵抗权还有很多困难,仍然会继续受到公定力和行政强制力的制约,但作为权利对抗权力的重要方式和必要手段,相对人的抵抗权应该得到支持。为了便于相对人行使抵抗权,应在立法上进一步明确相对人可以行使抵抗权的事项、前提和条件等,使其得到法律化和制度化的保障。在立法上对相对人的抵抗权进行细化,才能使之在实践中更具操作性。

  最后,关于相对人的救济途径。传统的救济方式属于公力救济,主要有行政复议、行政诉讼和行政赔偿等。目前,这些救济方式还存在很多问题:事后性,相对人的合法权益遭受到侵害后才能寻求救济;消极性,有权机关在其中处于被动地位而不会主动介入;时效性,相对人在法定期限内没有请求便无法得到救济;低效性,程序繁琐使相对人的投入和所得难以达到平衡。相对人的抵抗权属于自力救济,通过行使抵抗权而使无效行政行为停止执行,这比造成损失后再去弥补更有意义。赋予相对人抵抗权既能有效维护相对人的合法权益,也能对行政主体的行政管理活动进行监督,并弥补传统救济方式的不足,减少不必要的争讼。

  一个行政行为成立后,完全可能在主体或内容、权限、形式、程序上存在不同程度的瑕疵,如果不论瑕疵的大小轻重而一概承认其具有公定力,势必会使相对人的合法权益受损。比较合理的做法应该是,首先承认行政行为具有公定力,这是一般规则,同时规定已成立但具有重大且明显瑕疵的无效行政行为不具有公定力,即采取“有限公定力说”,这更符合保护相对人合法权益的法治发展潮流。

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 王剑松.行政行为公定力基本理论问题研究(D).黑龙江:黑龙江大学.2010
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