公定力

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　　公定力是指行政行為一經成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織或個人表示尊重的一種法律效力。

　　1.公定力的發生前提。公定力發生在行政行為作出之後，並且行政行為一經成立即具有這種效力。也就是說，行政行為如果沒有最終形成，便無公定力可言。它與實體法上的合法或違法沒有任何關係，而只是程式法上的效力。因此，它應當是一種客觀存在，並不取決於人們的主觀意願，只要行政行為具備成立所需的全部要件而最終成立，它便隨之存在。

　　2.公定力的適用對象。公定力是一種“對世”的效力，並不僅適用於行政主體和行政相對人雙方，而應當適用於所有國家機關、社會組織或公民個人。因此，它表現為一種尊重義務，行政主體和相對人雙方應予尊重，而且要求一切機關、組織或個人對行政行為表示尊重，不能任意予以否定。公定力適用對象的廣泛性反映了社會對行政行為的承認和尊重。

　　3.公定力的本質特征。公定力是一種經推定的法律效力，它並不意味著行政行為的真正合法與否，只是保證了行政行為效力在程式上的不問斷性。因此，行政行為在經法定程式由有權機關推翻前，都應對其作合法推定，任何人都必須予以尊重。對行政行為作這樣的推定，是因為社會對行政主體的地位及作用應予充分信任和尊重，從而穩定權利義務關係。行政行為的公定力不僅是一個基本的行政法原理，而且也是一種由眾多行政法規範所綜合體現的行政法精神，支持著一系列法律規則。因此，認真、深入地研究行政行為的公定力，對於行政法基本原理的奠定，相應法律規則的建立，行政權的充分尊重，法律的準確適用，案件性質的認定和責任的承擔，都具有重要的實際意義。

　　(1)公定力是行政行為效力的基礎。確定力、拘束力、執行力均來源於行政行為的公定力。

　　(2)行政覆議和行政訴訟期間及申訴期間行政行為一般不停止執行。因為行政行為一經做出就被推定為合法有效的。

　　行政行為公定力的理論依據就是行政行為為什麼具有公定力的問題，即公定力存在的正當性問題。在公定力的理論依據上，行政法學理上先後出現過“自我確信說”、“法安說”、“既得權說”、“社會信任說”、“適法推定說”等多種觀點。

　　1.“自我確信說”。該學說認為，行政行為公定力的根據在於對行政權和行政機關權威的認可。行政主體享有國家賦予的行政權，因而與法院確信自己的判決為合法一樣，行政主體也具有確信自己的意思表示為合法的權力，即行政主體在作出行政行為時能夠確信該行為的合法性。“自我確信說”揭示了行政權的合法性和權威性，但其缺點在於過於推崇行政權威，把公定力認定為凌駕於法律之上的行政行為的固有性質，違反法治主義原理。

　　2.“法安說”。該學說認為，行政行為公定力的根據在於對實定法規範的承認。實定法規範作這種承認的目的是為了保護行政主體與相對人之間權利義務關係的穩定和安全，即維護行政法關係的法律安定性，否則行政法所保護的社會關係就會處於混亂狀態。“法安說”本身符合法治主義原理，但其缺點在於只是從目的論的角度證明瞭公定力的必要性，它只說明瞭行政行為具有公定力的最終目的，並不能反過來解釋公定力存在的理論依據。

　　3.“既得權說”。該學說認為，行政行為公定力的根據在於對相對人閃信任合法行政行為所已取得的權利和不特定公眾因信任“侵益行政行為”而已取得的權利的保護。只要重視保護行政相對人及一般公眾對行政行為的信任，就必須承認行政行為的公定力。“既得權說”揭示了人們對行政權的合理期待和充分信任，但其缺點在於將“侵益行政行為”的公定力解釋為保護行政主體和相對人以外的第三方即不特定公眾的權利，顯得過於勉強。

　　4.“社會信任說”。該學說認為，行政行為公定力的根據在於對行政主體及其所作意思表示的信任。行政行為是行政主體所作的一種意思表示，而行政主體作為公共利益的代表者、維護者和分配者，其地位及其意思表示的效力當然高於相對人，即行政行為必須得到包括相對人在內的全社會的尊重和信任。“社會信任說”從一定角度論證了公定力的正當性，但其缺點在於難以解釋人們對行政權的信任來自何處，不能真正深入地揭示其原因。

　　5.“適法推定說”。該學說認為，行政行為公定力的根據在於對行政行為成立後對其所作的合法推定。當行政行為因合法性、公正性存在疑問而引起糾紛時，由行政行為所設定的權利義務關係必將處於不穩定狀態，這時就需要建立相應的解決機制即法律推定。公定力實質上是一種經推定的法律效力，與行政行為的真正合法與否毫無關係，行政行為在經法定程式被有權機關撤銷以前，都應對其作合法推定，這是對行政行為的一種法律保護。

　　是否所有的行政行為都具有公定力，在理論上存在著爭議。一個行政行為在成立後，是否可以不論行政主體本身的瑕疵，或內容、許可權、形式、程式上的瑕疵，而一律承認其公定力呢?相反地，如果一個行政行為存在上述瑕疵，是否任何人都可以任意否認其公定力呢?這就是行政行為公定力的界限問題。關於這一問題，理論上主要有兩大學說，即“完全公定力說”和“有限公定力說”。

　　1.“完全公定力說”。該學說認為，行政行為不論存在什麼樣的瑕疵，在被依法消滅前都具有公定力。即使行政行為具有重大且明顯的瑕疵，也並不是任何人有權並有能力加以辨認和否定的，而只能由有權並且有能力辨認的法定國家機關來判斷並加以否定，在此之前，行政行為的公定力始終存在。

　　“完全公定力說”的主要依據包括：第一，無效行政行為與可撤銷行政行為之間的界限難以客觀認定，作為普通公眾的相對人對此更加難以辨認。第二，相對人即使能夠辨認並且作出了正確的辨認，事實上也難以抗拒具有國家強制性的行政行為。第三，如果將無效行政行為的辨認權和抵抗權賦予相對人，那麼相對人也將承擔由此而產生的法律責任。這些責任包括，沒有辨認而執行無效行政行為所產生的責任、錯誤辨認而抗拒行政行為所產生的責任以及正確辨認而沒有抗拒行政行為所產生的責任等。第四，“完全公定力說”強調維護公共利益，任何人對行政行為都不能任意否定和抗拒，但這並不意味著無視相對人的權利，也不是要否認或損害個人利益。公定力只是一種經推定的法律效力，對於違法或有瑕疵的行政行為，相對人可以通過申請覆議或提起訴訟等法律所提供的救濟途徑來解除該行為的法律效力。

　　2.“有限公定力說”。該學說認為，行政行為具有公定力的情況存在例外，行政行為一般具有公定力，但具有重大且明顯瑕疵的無效行政行為則不具有公定力。對於無效行政行為，任何人都有權並有能力加以辨認，任何機關、組織或個人都可以無視它的存在，不服從、不理睬，甚至直接予以抵抗。

　　“有限公定力說”的主要依據包括：第一，無效行政行為與可撤銷行政行為之間的界限可以客觀認定，相對人對此也可以加以辨認。第二，相對人即使不具有抗拒行政行為的能力，但只要這種抗拒是正當的，法律就有責任規定相對人享有抗拒的權利。第三，如果相對人不具有無效行政行為的辨認權和抵抗權，那麼相對人明知行政行為違法還要服從，其合法權益將無法得到保障。況且任何權利的行使都會產生相應的法律責任，用可能導致承擔責任來反對行使權利的觀點難以立足。第四，“有限公定力說”強調保護個人利益，相對人應享有無效行政行為的辨認權和抵抗權，但這並不妨礙相對人對行政主體及其所作意思表示的信任和尊重。行政行為具有公定力只是一般規則，相對人即使通過救濟手段解除了無效行政行為的效力，但事實上相對人的合法權益已經受到了實際損害，並且有些損害是事後難以補救的。

　　兩種學說的觀點存在較大分歧，但又都有其合理的內容。因兩種學說在維護行政行為的效力與保護行政相對人的合法權益的矛盾關係中平衡點的位置不同，“完全公定力說”偏重維護公共利益，“有限公定力說”強調保護個人利益。

　　現在世界各國的行政法理論和制度越來越關註對權利人的權利保障，行政行為具有重大且明顯的瑕疵時仍然堅持其具有公定力，勢必會不當地限制相對人的合法權益，不利於法治與人權的保障，也不符合現代法治的精神和要求。因此，宜採取“有限公定力說”，並以此為基礎，對相關問題作進一步明確和規範。

　　首先，關於相對人的辨認權。相對人的辨認權即相對人通過自身對法律的認識和判斷對行政行為是否無效所進行的辨認。目前，無效行政行為的認定標準大多採用“重大明顯說”，即具有重大且明顯瑕疵的行政行為即為無效。這一標準在立法上儘管比較抽象籠統，但實踐中還是可以將無效行政行為與可撤銷行政行為區分開的。為了便於相對人行使辨認權，應在立法上進一步明確無效行政行為的範圍和認定標準，使無效行政行為與可撤銷行政行為的界限更加明確。可採取概括式和列舉式並行的方式，一方面對無效行政行為的認定標準嚴格限制，一方面儘量窮盡無效的各種事由，使之在立法上更加具體化，在實踐中更具操作性。

　　其次，關於相對人的抵抗權。相對人的抵抗權即相對人經辨認並確定行政行為無效時，為保護自身合法權益不受侵害而針對該行為採取的抵制和不服從的權利。相對人對合法的行政行為必須予以尊重並不得任意否定，因此，抵抗權的對象只能是無效行政行為。目前，行政相對人行使抵抗權還有很多困難，仍然會繼續受到公定力和行政強制力的制約，但作為權利對抗權力的重要方式和必要手段，相對人的抵抗權應該得到支持。為了便於相對人行使抵抗權，應在立法上進一步明確相對人可以行使抵抗權的事項、前提和條件等，使其得到法律化和制度化的保障。在立法上對相對人的抵抗權進行細化，才能使之在實踐中更具操作性。

　　最後，關於相對人的救濟途徑。傳統的救濟方式屬於公力救濟，主要有行政覆議、行政訴訟和行政賠償等。目前，這些救濟方式還存在很多問題：事後性，相對人的合法權益遭受到侵害後才能尋求救濟；消極性，有權機關在其中處於被動地位而不會主動介入；時效性，相對人在法定期限內沒有請求便無法得到救濟；低效性，程式繁瑣使相對人的投入和所得難以達到平衡。相對人的抵抗權屬於自力救濟，通過行使抵抗權而使無效行政行為停止執行，這比造成損失後再去彌補更有意義。賦予相對人抵抗權既能有效維護相對人的合法權益，也能對行政主體的行政管理活動進行監督，並彌補傳統救濟方式的不足，減少不必要的爭訟。

　　一個行政行為成立後，完全可能在主體或內容、許可權、形式、程式上存在不同程度的瑕疵，如果不論瑕疵的大小輕重而一概承認其具有公定力，勢必會使相對人的合法權益受損。比較合理的做法應該是，首先承認行政行為具有公定力，這是一般規則，同時規定已成立但具有重大且明顯瑕疵的無效行政行為不具有公定力，即採取“有限公定力說”，這更符合保護相對人合法權益的法治發展潮流。