行政行為效力

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　　行政行為效力通常理解為行政行為具備合法要件後，對行政法律關係的當時權利義務所發生的影響。但從行政的實際情況來看，也應包括行政行為成立以後，未經法定程式確認其合法性之前對行政法律關係當事人權利義務所發生的影響。

　　行政行為效力一般可分為公定力、確定力、拘束力和執行力四個方面。

　　(一)公定力

　　公定力是指行政主體在其職權範圍內所為的行為，一經形成，在原則的上即應推定為合法，在未經法定機關通過法定程式撤銷或宣佈為無效之前，任何人不得否定其效力。

　　(二)確定力

　　確定力，也稱為不可變更力，是指行政行為已經作出，其內容非以法律程式不得隨意變更的效力。表現在兩個方面：(1)對行政相對人的確定力。行政行為一經作出後，行政相對人必須服從。行政相對人如果對行政主體的行政行為不服，可以在法定的期限內，向特定的行政機關申請撤銷或變更，或者在法定期限內依法申請覆議或起訴，期間過後該行為即取得合法效力。(2)對行政主體的確定力。行政主體對自己所作的行政行為，也不得隨意撤銷或變更。如果發現該行為確有法定的撤銷變更理由，必須由有權的行政機關以法定程式撤銷或變更，並向行政性對人說明。

　　(三)拘束力

　　拘束力是指行政行為一經作出，其內容必須得到遵從、不得違反的效力。拘束力也表現的兩方面：(1)對行政相對人的拘束力。行政行為一經作出，行政相對人負有服從和遵守行為內容的義務。(2)對行政主體的拘束力。行政主體本身也必須受到行政行為的拘束。行政主體的上級機關，也必須服從該行政行為的拘束，否則就構成越權或侵權。

　　(四)執行力

　　執行力是指行政行為一經作出，其內容必須完全地，實際地得到履行，當事人不得延誤或抗拒的效力。我國行政法學界習慣上認為，執行力是針對行政相對人的，即相對人如不履行法定義務，行政主體即可依法採取強制措施，促使相對人履行義務，或申請人民法院強制執行。但實際上，執行力也可針對行政主體，如果根據行政行為的內容，行政主題負有某種義務而拒不履行或拖延履行，行政相對人也可以通過法定方式敦促行政主體履行其義務。

　　從目前的情況來看，行政行為效力實踐主要存在以下四個方面的問題。

　　第一，行政行為的公定力還沒有受到社會的普遍尊重，甚至遭到社會公然挑戰。公定力是行政行為的效力和核心，它對於維護行政權威和社會穩定具有不可低估的重要作用 然而，在現實生活中，行政行為的公定力卻時常得不到起碼的理解和尊重。

　　其具體表現為：

　　一是行政行為相對人不尊重行政行為公定力，有令不行、有禁不止已經成為當代中國的一大痼疾。在行政執法實踐中，對行政機關作出的決定，相對人時常置若罔聞、我行我素。~n2oo6年11月25號、26號發生在黑龍江、雲南和山西的三起礦難，都是因為違規操作，井下瓦斯積聚所致。而據相關部門透露，發生事故的這三家煤礦採礦許可證都已經過期，屬於違規開采。國家安監總局局長李毅中通報，從三起煤礦事故的初步調查情況來看，都屬於已關閉礦井和停產整頓的礦井，擅自非法違法恢復生產。這些非法違法行為，這些挑戰國家安全生產的法律、法令和政府監管的權威性，性質十分惡劣。

　　二是其他行政機關不尊重行政行為公定力。行政機關的相互之間的充分信任和忠誠不僅是維護國家行政一致性和連貫性的內在需要，同時也是行政行為公定力的基本要求。然而，實踐中行政機關之間的相互扯皮而導致的執法衝突現象極為普遍。

　　三是法院不尊重行政行為的公定力。這集中表現在民事審判實踐中，往往將行政行為作為訴訟證據由民事審判庭對其合法性進行審查判斷，從而對當事人主張的權利或實施的行為是否合法作出最終認定 從錶面上看，這種做法縮短了審判周期，提高了辦案效率。然而，它卻違背了行政行為公定力的原理。作為民事判決先決問題的行政行為。相反地，當法院侵略性地使用它們的審查權力時，它們有可能破壞行政機關針對公眾的願望做出合法反應的能力。

　　第二，行政行為的執行力受阻，致使行政目的在很多情況下都難以實現。行政行為的執行力偏低是行政執法領域又一較為突出的問題。有學者曾對我國涉及行政強制執行的65部法律、法規進行過統計，其中申請法院執行的約占70％ 。主要集中於農林牧漁、衛生、土地、環保、城建、交通、郵政、資源能源管理等領域。可見。在大多數情況下，行政機關都需要藉助法院的力量才可能使其所作行政行為的內容得以實現 這不僅延誤了執行的時機。也大大增加了執行的難度 從而導致預期的行政目的無法得到實現 這不僅對行政行為公定力形成了新一輪的衝擊。而且還直接影響到對社會公共利益及有關利害關係人正當權益的保護。

　　第三，行政行為的不可變更力尚未被行政機關嚴格遵循，致使相對人的信賴利益時常遭到不法侵犯。不可變更力是對行政機關隨意變更的限制，體現了行政的自我約束性。然而在現實生活中，行政機關不守承諾、任意廢棄其所作行政行為的現象卻比較突出 尤其是當行政機關為了完成上級所下達的任務時，往往不顧及相對人對具有法律效力的行政行為的信賴而肆意對其加以否定，從而嚴重地損害了相對人的合法權益 我們很難想象。當一個政府不以誠信對待公民時。公民卻能以誠信對待政府。如此以來，整個社會都將陷入信用的危機之中。

　　第四，行政行為無效規則沒有得到理性化運用，導致暴力抗法事件時有發生。無效是行政行為效力的特殊表現形態，與之相伴隨的合法抵抗權應當被視為行政相對人基本權利的重要組成部分之一。但是，抵抗權的行使也不是無條件的，它必須符合既定的規則，否則就有可能導致無政府主義、行政效率低下等一系列負面效應的滋生。據報道，深圳市、區城管系統執法隊伍2001年遭遇暴力抗法事件高達100多宗 一個城市的一個執法部門一年之內竟然遭遇百餘宗暴力抗法事件，這一現象的確發人深思 這種民與官之間的強烈對抗固然是與行政執法活動本身的違法密不可分，但作為行政相對人來說，選擇這種極端的暴力抵抗方式顯然是存在極大風險的，到頭來不僅自身的正當權益難以獲得切實的維護，抵抗者本人恐怕還要為此付出高昂的代價。即使從社會的整體利益看，這種非理性之舉也是不值得提倡的。原因在於，作為弱勢群體的一分子，行政相對人暴力抗法的結果無非有二：要麼兩敗俱傷，要麼其自身的利益犧牲更多。而無論何種結果的發生，都會損害社會的整體利益。對於一個向民主法治邁進的國家而言，這種層出不窮的暴力抗法現象實在是難以被解釋成行政相對人對無效行政行為的正當抵制。

　　行政行為效力存在的正當性及其追求的諸多價值決定了保障其實現的必要。就其具體對策而言，革新體制、完善立法是最為重要且最為緊迫的。此外，行政觀念的轉型、公民意識的提升也能為行政行為效力的實現提供間接保障。

　　(一)重構現行行政強制執行體制

　　就目前我國行政強制執行現狀而言，效率低下、執行疲軟及侵犯相對人合法權益等問題同時存在。原因在於，目前我國絕大多數行政機關都不具有自行執行權。因而大量的行政決定都難以及時得到實現。有的只好“被迫”越權強制執行，致使違法行為大量滋生。尤其在環境保護、衛生管理、資源及能源等領域，由於主管部門缺乏必要的強制執行權，使得許多違法行為非但得不到及時的控制，反而愈演愈烈。現實生活中的“執行難，行政強制執行更難”的呼聲不絕於耳。基於此，將行政強制執行權回歸行政機關，建立行政主導型的強制執行體制，是解決上述問題的關鍵。一方面。由行政機關統一行使強制執行權，能夠極大地促進行政效能和行政權威的提高，維護行政行為的公定力，進而確保行政管理目標的實現，消除人為製造違法行政現象的被動局面；另一方面，取消法院的行政強制執行權，可以避免司法與行政角色混同，使得法院能集中精力專司審判，進而提高司法效率和司法權威，確保對違法強制執行侵害合法權益的相對人提供強有力的救濟。這一新的體制的建立對行政機關和司法機關都有益處，能達到”雙贏”的社會效果。當然，這種體制會使行政機關侵犯相對人合法權益的情況進一步增多， 因此必須設計有效的制約機制來保障新體制的運行，這是新體製成功運行的前提。

　　(二)完善有關行政行為效力立法

　　行政行為效力立法的完善是解決實踐中存在問題的根本對策。就我國目前立法的現狀而言，儘快著手制定統一的行政程式法典，在該法中設專節對行政行為的效力問題作出詳細的且具有前瞻性的規定是必要的 近幾年來，我國一些學者也在這方面進行了許多有益的探索 如學者王萬華女士所設計的行政程式法框架中，將行政行為效力設為一節。分為行政行為效力的恆定性、無效、撤消、廢止、補正和轉換等五個方面的內容。此外，在其他學者所設計的立法結構中，行政行為效力也占有一席之地 如中國人民大學皮純協教授和北京大學法學院的薑明安教授先後領銜起草了《中國人民共和國行政程式法(建議稿)》和《中國人民共和國行政程式法(試擬稿)》，在這兩部文本中，有關行政行為效力的具體立法條文已經初步形成，有些規定還具有前瞻性。另外令人欣喜的是，20o1年2月，全國人大常委會法制工作委員會向社會公佈了《行政程式法(試擬稿框架)》，這一文本的第四章即為“行政行為的效力”，具體包括生效、更正、廢止及無效等四節內容。雖然這一文本還有很多缺陷，但它卻表達了國家立法機關對行政行為效力問題的重視。

　　(三)行政觀念的轉型和公民意識的提升

　　行政行為效力的實現，除了寄希望於體制創新、完善立法以外，行政觀念的轉型以及公民意識的提升都能為行政效力的實現提供良好的外部環境。

　　1.行政觀念的轉型

　　對於我國這樣一個歷來就行政權高度膨脹的國家而言，行政行為效力所宣示的基本價值能否實現，在很大程度上取決於行政機關自身 如果行政機關能夠自覺地恪守法律為其劃定的權力邊界、認真對待行政相對人及司法機關對其所作行政行為的質疑與審查，那麼實踐中的諸多難題都能迎刃而解。為此，行政機關就必須儘快實現由傳統行政觀念向現代行政觀念的轉型。從全能行政向有限行政、由權力行政向責任行政、由神秘行政向公開行政、由低效行政向高效行政、由無序行政向程式行政、由統制型行政向服務型行政轉變。儘管這一過程是漫長的，但隨著我國經濟體制改革和政治體制改革不斷的深入，尤其是融人現代世界主流社會步伐的加快，現代行政觀念的確立也絕非毫無希望可言 伴隨著行政觀念的轉型，行政行為效力的實現也將獲得更加有力的保障。

　　2.公民意識的提升

　　法治國家和法治社會所需要的不是惟命是從的順民，也不是目無法紀的暴民，而是具有現代主體精神和責任意識的公民。順民的存在不利於市民社會的健康發育，進而無法形成與政治國家相抗衡的民間力量：暴民的涌現削弱了政府對社會的調控及整合能力，容易激化矛盾並最終導致社會生活的嚴重失序。作為社會成員來說，無論是順民還是暴民都無助於行政行為效力價值的實現 只有當社會成員的權利意識、公共責任意識普遍得到提高時，現代社會所需要的公民共同體才能形成。一個具有健全人格的公民不僅會自覺地履行合法行政行為所確定的義務，而且還會理智地攻擊嚴重的不法行為。這些都是行政行為效力所迫切期待的。毫無疑問，當公民的法律意識、權利保護意識在整體上得到提高時，行政行為效力目標的實現就有了持久的、強大的外部推動力量。