行政效能

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行政效能(Administrative Effectiveness)

　　理論界對行政效能的含義有相對統一的表述。首先，效能是指事物所蘊藏的有利的作用。行政效能所指的“事物”是指行政組織結構、行政行為和相關制度的集合；“蘊藏”的含義是指蓄積或潛在的由於多種主客觀因素的制約而並未顯現的意思；“有利的作用”是指應達到的理想狀態，在這種秩序狀態下，能以較小的行政資源的投入實現最佳的政府工作目標。簡單歸納一下，行政效能是指行政主體在實施行政行為時，以較小的行政資源投入來實現最佳的行政工作目標，達到資源配置的最優狀態。

　　“效能”這個詞的原意是指事物所蘊藏的有利的作用。而行政管理活動的效能，主要從能力、效率、效果、效益這四個方面體現出來。行政管理能力是實現行政管理高效能的基本條件。不難想象，沒有或缺乏行政管理能力的機關組織或工作人員不可能產生和發揮高的管理效能。行政效能界定必須符合以下三個原則：

　　1、行政行為合法性原則

　　所謂行政效能合法性原則，就是指行政行為必須合法，必須符合國家的法律、法規、政策和政府的決定、命令，還應該包括本系統、本單位、本部門制定的重要規章制度。因為國家法律法規代表了全國人民的根本利益，如果違法就是對人民群眾根本利益的侵害，國家政令就不能貫通，令不行禁不止，就不能使國家機器正常運轉。同時也會對本單位的利益會造成損害。

　　2、行政行為有利性原則

　　所謂行政效能的有利性原則，就是指行政行為的效率高、效果佳、效益好，三位一體，缺一不可。這一原則摒棄了高效率，但產生出的效果不好，既無經濟效益，也無社會效益的行政行為。行政效能的有利原則強調：符合行政效能的行政行為應該是能夠促進良好的經濟效益、社會效益和生態效益同步協調發展的行政行為。但在判斷的過程中應該考慮短期效益和長期效益、局部效益和整體效益等諸多因素。

　　3、行政行為目的正確性原則

　　行政效能的有利性原則只是依據效益的有無排除了諸多無效益和效益差的行政行為。行政效能必須摒棄那些以謀取私利或小集團利益，以損害他人或國家利益為目的，但的確也實現了一定經濟效益的行政行為。也就是說，符合行政效能的行政行為應該是以滿足最廣大人民的根本利益為目的行政行為。

　　綜上所述，行政效能是指：行政管理活動中，以滿足最廣大人民的根本利益為目的，嚴格依法行政，體現著政策水平、戰略眼光、卓絕的見識和運籌能力，效率高，效果佳，能夠促進良好的經濟效益、社會效益和生態效益同步協調發展的行政行為。能力、效率、效果、效益是行政效能的四要素。行政管理能力是實現行政管理高效能的基本條件。行政效能建設必須符合行政行為合法性、有利性，行政行為目的正確性原則。

　　(一)為社會主義現代化建設服務的原則

　　公共行政管理活動是執行黨和國家意志的過程，它的宗旨必須是始終為社會主義服務，為最廣大人民群眾的利益服務，體現“三個代表”重要思想和科學發展觀的要求。測評公共行政管理效能，必須看它是否有利於社會主義民主政治、經濟、文化和社會的發展，是否有利於人民生活水平的提高，是否推動社會主義現代化建設的進程。

　　(二)效能與效益一致的原則

　　行政效能的高低主要看政府行政部門是否按時按質按量地實現它所應承擔的職能，圓滿完成行政目標。而這些職能的較好實現，又必須以一定的經濟效益和社會效益體現出來。為此，在測評過程中必須將效能與效益結合起來，綜合進行考慮。

　　(三)動機與效果的統一原則

　　行政效能的測評要堅持主觀動機與客觀效果一致的原則，即不僅要看政府行政決策、行政目標與執行管理活動的出發點，更要看其活動結果給人民帶來的實際利益，堅持動機與效果的統一，註重以工作實績為測評的重要依據。

　　(四)全面性原則

　　對行政活動要全面綜合地考察測評。既要聽取政府行政機關及工作人員的工作報告，又要廣泛征求社會各方面的意見；既要測算有形的經濟物質成果，又要重視社會政治經濟文化生活的反映變化；既要對比過去的情況，又要預測對未來的影響。總之，要對各種因素進行全面的衡量，綜合測定，防止主觀片面和以偏概全。

　　(五)公開性原則

　　公共行政管理是面對社會的活動，其效能的測評要吸收社會公眾的參與，測評的每個步驟及測評的結果要公佈於眾。從而有利於讓人民群眾真正瞭解政務，增強政治參與意識，增強主人翁的責任感。同時也有利於對行政機關工作人員進行廣泛監督，確保行政機關及工作人員能提高工作效率，更好地履行自己的職責。

　　客觀地說，效能建設搞了好幾年，有運動型的“效能建設年”，有經常化的效能監察，成效也取得不少，但總體上仍不盡如人意，問題不少。一是認識狹隘。認為效能建設是黨委和紀委的事情，抓效能建設本身就是工作負擔，使機關變得不效能；認為當前腐敗現象積重難返，靠效能建設解決不了問題；二是責任模糊。推行效能建設的實施辦法多是照抄、照搬；責任不明確，責任範圍不具體，更談不上量化；追究不認真，或難以操作；三是措施乏力。效能建設流於形式；四是考評不科學。包括考評內容、制度不配套，缺乏內在驅動力；制度實施缺乏檢查督促，制度的好壞、制度的落實流於形式；考評效果差，各單位乾多乾少一個樣，甚至多乾的比不過少乾的。等等問題，既有主觀原因，又有客觀因素，但歸根結底在於效能建設本身的制度存在問題。

　　效能建設的制度完善必須針對行政效能的內容。總體上，行政效能建設可以從硬體、軟體兩方面著手。一是硬體。包括組織、職責、程式、措施與資源；二是軟體，即行政人，或者說是工作人員及其行政行為。目前的效能建設的制度，特別是考評制度，沒有從這兩方面綜合考慮，顯然是不合理的。如組織、職責、資源的硬體配置與行政人的軟體配置不適應，職能任務與措施的不適應，本身使機關處於一種執行不能的境地。客觀上只會使行政機關處於應付，追求形式上的組織機構到位、方案到位、制度到位、“檢查”到位，實質上的工作效果明顯缺乏效能。

　　從效能建設的實際要求出發，制度建設必須做到軟硬體相配套，形成整體配置效益。

　　首先，要針對行政主體的多樣性和行政行為的複雜性，在法律法規、規章的基礎上，通過部門規範性文件來明確和規範單位的職責、程式、權力和資源(含人力資源)配置。嚴格說，黨委、政府有職責做到這一點，因為具有在部門間進行硬體、軟體配置的權力。在目前的情況下，部門、系統也只有勉為其難，但效果肯定會打折扣。因為部門的資源配置權極其有限。

　　其次，要明確價值取向。質量與效率共提高只是一種願望，在兩者矛盾時，是以效率為首，還是質量為首，這是價值取向。本人認為質量優先應作為首要價值取向。一則體現眼前與長遠的正確關係；二則，行政行為往往是依法行使的，有嚴格的程式規定，而該程式設計本身已經過科學的論證，有其存在的合理性，一旦違反該程式，意味著制度的權威被打破。當然也不能絕對化，應允許緊急情況下的例外，否則行政過程過於緩慢。

　　再次，要強化督查。考核只是督查的其中一個重點，督查還包括日常督促檢查，發現問題後的督促改進，對責任人的處理監督等。

　　行政效能是研究行政效能監察的基礎,目前學術界對行政效能的研究主要包括以下三個方面:

　　1.對國外績效管理實踐和理論成果的介紹

　　對國外績效管理實踐和理論成果進行研究,一直是我國績效管理研究領域的一個重要內容。我國學者從不同的角度和方式出發,對西方一些國家的績效管理理論成果進行了詳盡的思考與研究。主要的研究成果有:周志忍對英國政府的績效管理的發展進行了研究;王慶兵和卓越對英國公共服務領域,政府提高績效的最新發展趨勢進行了思考與研究;吳志華和宋世明對美國公共部門績效管理實踐進行了研究;畢爭、邢傳對西方公共部門績效管理的發展趨勢進行了研究;蔡立輝對西方國家政府績效管理理論進行了研究等。

　　2.對行政效能的價值取向的研究

　　馬寶成從政治哲學的角度綜合分析了有關學者在這方面的研究成果,並概括出他們共存的幾個基本價值取向——增長、公平、民主、秩序。中國法學會的黃欣教授認為,行政效能中包含著“社會公平和正義”,“行政效能”的高低或好壞直接關係著“社會公平和正義”能否實現及其實現的程度。杭州行政學院安蓉泉教授等認為行政效能的本質反映了行政機關決策科學、運轉高效、社會滿意程度高的目標。重慶工商大學科研處助理研究員楊代貴認為,行政效能反映行政機關及行政人員發揮的行政作用,是履行行政職責效果的重要指標。凌文輇從社會轉型的角度提出政府職能的合理定位是政府績效的基本價值選擇,滿足公眾需求是政府績效的根本價值選擇。中國人民大學行政學系齊明山教授從政治哲學角度出發概括出人們共存的三個公共行政基本價值追求,即經濟、效率和效能與公平。廈門大學卓越教授認為行政效能不僅講求內部行政關係,更註重外部的行政與社會、行政與公民的關係。山東大學政治學與公共管理學院馬春慶副教授認為,行政效能包含了價值判斷的內容:正義和善治。

　　3.對行政效能評價技術的研究

　　對行政效能評價技術的研究主要集中在對行政效能評價指標體系的研究,效能評價的流程研究和評價方法的研究等方面。主要的研究成果有:彭國甫將平衡計分卡引入公共部門,並對平衡計分卡理論體系對中國公共部門治理和變革可能產生的影響進行了預測性分析。唐任伍結合公共部門績效評價指標選擇思路,設計了一套測度中國省級政府效率的指標體系,共計47個指標。胡寧生、周志忍等對公共組織績效評價做了研究,他們對績效評價的歷史發展、含義、程式作了詳細闡述,對於績效指標設計的基本程式、績效評價的內容及方法和績效評價要註意的問題等進行了深入細緻的研究。卓越把行政效能監督的過程劃分為建構績效評價指標體系、設計績效評價指標的權重繫數和等級標準、建立績效評價和管理機構、選擇和確立績效評價的主體、安排績效評價的實施程式、績效評價結果的運用等6個階段。

　　社會主義市場經濟的不斷發展，特別是我國加入世貿組織後，對政府行政管理將產生深刻而長遠的影響。加快職能轉變，提高行政效能，已成為當前機關工作的努力方向。

　　一、關於更新觀念

　　伴隨著經濟全球化步伐的加快，進入新世紀，我國的改革開放和現代化建設進入了一個新的發展時期。江澤民同志在5.31講話中強調："二十一世紀頭一、二十年，對我國來說，是必須緊緊抓住並且可以大有作為的重要戰略機遇期。"這一時期社會供求關係、所有制結構和市場環境正在發生重大而深刻的變化，信息化、工業化、城市化和國際化互動併進，成為經濟發展的主要推動力。應對入世，加快融入經濟全球化，迫切需要加快政府職能的轉變。轉變政府職能，提高行政效能的總目標是：加快建設有效的政府、服務型的政府、規範的政府。根據深圳正在進行的全國創新公共行政體制改革試驗，未來的政府改革應該是由無限型轉向有限型、由管制型轉向服務型、由部門型轉向公共型，實行政府決策、執行與監督相分離的公共管理模式。在職能轉變中，行政管理也應樹立現代化管理觀念，而不能仍然依賴於習慣思維、傳統做法。

　　一要樹立市場觀念。除了公益性極強(別的資本不願進入)的領域，國有資本都應當能退則退。政府部門要充分發揮市場配置資源的作用，在加快培育市場、建設市場、完善市場體系、維護市場秩序上下功夫。即使是供水、供氣這樣壟斷性、公益性的行業，也可以引入外資、民資，來激化現有的存量資產，實現公用事業的新的發展。對於國有獨資、控股的公用企業要通過國有資產管理體制的改革，建立規範的現代企業制度，引入競爭機制，實現規模經營。

　　二要樹立服務觀念。我國民營企業正進入一個快速發展時代。作為管理部門要為各種所有制經濟組織提供平等的服務，為外來投資者、創業者提供高效服務，營造一個公平、公正的競爭環境。在建築、開發、設計企業和建設業中介機構的設立、資質管理及各類從業人員資格審批等方面要切實做好服務工作。減少管理環節，減少審批項目。並努力實行一站式、並聯式審批，簡化程式、減少環節。

　　三要樹立大局觀念。把精力集中在事關行業改革發展的重點問題上，註重調查研究，註重制度創新，抓大事，謀大局，圖大業。行業的日常管理工作可交給相關有行政職能的事業單位和行業協會處理。要服從全國、全省、全市的改革大局，自覺剋服部門政府思想，在集中審批、部門預算、相對集中行政執法等新事物面前做促進派。

　　二、關於轉變作風

　　轉變政府職能，提高行政效能，是貫徹"三個代表"重要思想的迫切需要，也是應對"入世"，適應社會主義市場經濟運行機制不斷成熟的迫切需要。在新形勢下，機關作風存在的不適應還相當多。一是行政審批事項過多，即使已進入審批中心，"視窗"也僅僅是收發員。收費、發證在部門，有的還是體外迴圈，兩頭管理。二是政企不分現象依然存在，對企業的生產經營干預過多。三是形式主義比較嚴重，文山會海不見減少，信息垃圾比比皆是，熱衷於場面轟轟烈烈，對群眾關註的熱點問題研究少。四是隊伍素質良莠不齊，"門難進、臉難看、事難辦"狀況依然存在。

　　當前要著力解決相關職能中的越位、錯位、缺位問題。嚴格依法行政、規範行政，推行機關行政管理的公開化、規範化、法制化、科學化。把行政效率提高到一個新水平。同時要註意處理好按章辦事和主動服務的關係，處理好對上負責和對人民負責的關係。目前我市已經實行了行政機關效能監察辦法，開展對黨政機關的民主測評活動，深化行政審批制度改革，並加快推進政務公開。政務公開要在"全面、深入、規範"上下功夫。不屬保密範圍的機構職能、辦事程式、辦事人員、辦事結果都要公開；在制定涉及廣大群眾利益的政策制度時從醞釀開始到頒發執行，都要公開；重大決策事項，要廣泛征求意見，實行聽證制度；對技術性較強的，要組織專家認證；並且要形成制度，堅持執行。規範性文件要通過新聞媒體、政府公報、機關網站等發佈。

　　三、關於嚴肅政紀

　　嚴格行政紀律是保證行政效能的必要條件。 對公務員的不作為、亂作為實行過錯責任追究制度，是改進工作作風的有力舉措。機關工作範圍中的行政許可、行政征收、行政檢查、行政秩序、行政執法、行政覆議都應引入追究過錯責任範圍。對那些工作嚴重不負責、拖拉扯皮、互相推諉、效率低下、失職瀆職的部門、個人進行必要處罰，對改進工作作風，提高行政效能將起到有力的促進作用。同時要建立、健全機關管理制度，對原有的制度進行清理、修改，並根據提高行政效能的需要制訂新的制度，如首問負責制、限時辦結制、交辦、查辦、督辦制等。已形成制度的一定要堅持貫徹執行，對那些辦事隨意、有章不循的要嚴肅批評，必要時予以處罰。這也是對機關行政效率的檢驗。

　　四、關於提高素質

　　現代化的進程不斷對機關隊伍素質提出新的要求。隊伍素質的提高最首要的是觀念的創新，是理論素質的提高。不註重理論提高和觀念更新，必定只能因循守舊，靠資歷、經驗混日子。同時要註意抓好二個方面。一是基礎性技能。近年來機關隊伍更新較快，大批新鮮血液充實了各部門的力量，他們中有的過去是在基層工作，有的是從大專院校畢業不久的年輕同志。這些同志各有專長，但對機關工作不很熟悉。還需要在機關工作基本技能上再學習。如辦事程式、業務知識、工作方法、公文擬辦、答覆詢問、接待來訪等。二是現代化技能。特別是電子政務的建設，是對政府組織結構、運轉方式、工作機制和行為模式的一場革命。常州作為全省數字化城市建設的試點，未來幾年電子政務必定會有較大的發展。目前機關的電子辦公系統在處理內容、方式上都還是初步的。部門網站的信息量小，真正動態的服務信息和經過深加工的可增值的信息很少。要實現網上公文、信息傳遞輸送，實現網上審批、辦事還有很長的路要走。這就對工作人員的素質提出了不斷更新知識結構，提高現代化技能的要求。我們應當結合建設學習型機關、學習型系統，有目的地抓好教育培訓，促進隊伍整體素質不斷提高。

　　分析影響行政效能的因素和現狀是探索提高行政效能的前提和基礎。影響行政效能的因素及現狀主要表現在以下幾方面：

　　1.經濟因素

　　。經濟發展狀況是提高行政效能的物質基礎。行政管理體制的結構和功能要與經濟發展的類型及水平相適應。行政管理體制是否適應經濟發展的要求，極大的影響著行政活動的效能。在這一過程中必然會受到很多的衝擊和阻力，這些困難和阻力又會給政府活動帶來影響，導致了行政效率的低下。

　　2.黨風、政風因素。

　　經濟的快速發展，勢必造成物質誘惑的不斷增多。黨內一些腐敗分子因私欲膨脹而喪失黨性和人格，其中受賄賂者有之，瀆職作假者有之，巧取豪奪者有之，賣官者有之，執法犯法者有之。腐敗現象的存在是提高行政效能的極大阻力和威脅。

　　3.人員素質因素。

　　一般行政工作人員是大量行政業務工作的完成者，其政治思想、工作態度、效率觀念、業務技能等方面的素質直接影響著行政效能的高低。

　　4.行政組織因素。

　　行政職能定位應該遵循與行政機構相結合的原則。由於歷史的原因，我國行政機構設置仍有很多不合理的地方，影響了行政效能的發揮。

　　5. 行政管理方法因素。

　　所謂行政管理方法是指行政機關及其工作人員在行政管理過程中為有效地實現行政目標採取的各種辦法，技術，手段的總稱。使用不同的行政管理方法就會產生不同的行政效果。

　　1.堅持團隊聯動，加強協作，實現整體合力

　　提高行政效能，加強黨的執政能力建設，必須充分發揮團隊精神，打造基層政府高效管理團隊。黨的基層組織是黨的全部工作和戰鬥力的基礎。俗話說，基礎不牢，地動山搖。機關效能的提高離不開全體機關工作人員的共同努力，機關效能的提高表現在每個機關工作人員的工作中，每個機關人員都代表政府機關的形象。團結協作，從自己做起、從本部門做起，同志之間講團結，科室之間講配合，部門之間講協作，上下級之間多溝通，兄弟單位之間多聯繫，從而提升效能建設的整體合力。

　　2.堅持改革拉動，深化體制、機制改革

　　提高機關效能，政府職能轉變是關鍵。一是不斷深化審批制度改革，推動政府職能轉變。結合《行政許可法》，對審批項目、審批程式、審批環節、申報材料進行認真的清理審查，努力形成與市場經濟相適應的行政審批體制。二是不斷深化行政體制改革。針對完善社會主義市場經濟體制、全面建設小康社會等一系列新形勢、新任務和新要求，科學確定機構職能，合理設置工作崗位，堅決杜絕因人設崗、人浮於事的現象發生。三是積極推行幹部人事制度改革，疏通幹部進出渠道，嚴格執行公務員管理制度，確保提高公務員的綜合素質。四要要深化政務公開，做到一個視窗對外、一站式辦結、一條龍服務、一次性收費，為企業和群眾提供更為規範、便捷的服務。

　　3.堅持制度推動，實現科學規範運作

　　提高機關效能，制度建設是根本。一是完善行政決策制度，實現科學化，避免決策的隨意性。二是不斷完善機關辦事公開制度，加強陽光政務建設。三是完善內部管理制度，實現規範化，做到職責明確，關係理順，制約有效。四是建立專家咨詢和論證評估制度。各級政府部門在作出重大決策時，應堅持聽取和吸納專家意見制度，堅持社會聽證和公示制度。併在此基礎上，逐步建立和完善一般性和具體性相結合的效能標準體系，實現科學化評估，提高行政機關的行政效能。

　　4.堅持人文促動，激發內動力

　　一是要加強學習，提高素質。通過學習，不斷提高政治覺悟、理論水平、法制觀念、工作能力、綜合素質和廉潔意識。同時，要剋服傳統“官本位”意識，消除本位主義和官僚作風，切實樹立服務意識；二是誠信服務，促進發展。要以對黨、對人民高度負責的精神，忠誠坦蕩，實事求是，“按說的做，按做的說”，恪守信譽，熱忱服務。

　　5.堅持監督並舉，建立切實可行的責任追究機制

　　加強監督是提高行政效能的保證。一是多渠道收集群眾的意見和建議，暢通群眾投訴渠道，並有針對性地開展明察暗訪、問卷調查、征求意見等活動，建立健全效能建設社會化評價機制。二是形成監督合力，加大追究力度。三是加強新聞輿論監督，尤其是對重大問題的深度報道和群眾關註熱點問題的追蹤報道。四是按照科學發展觀的要求，加強公務人員績效考核監督機制，逐步建立起有利於調動各方面積極性、有利於保護幹部依法、高效、廉潔從政的科學、規範化行政管理格局。五是建立健全行政問責制度，督促政府工作人員增強效能意識，提高行政效率，更好地履行職責，全面完成各項任務，從而形成用制度規範從政行為、按制度辦事、靠制度管人的良好局面。