行政效能

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行政效能(Administrative Effectiveness)

　　理论界对行政效能的含义有相对统一的表述。首先，效能是指事物所蕴藏的有利的作用。行政效能所指的“事物”是指行政组织结构、行政行为和相关制度的集合；“蕴藏”的含义是指蓄积或潜在的由于多种主客观因素的制约而并未显现的意思；“有利的作用”是指应达到的理想状态，在这种秩序状态下，能以较小的行政资源的投入实现最佳的政府工作目标。简单归纳一下，行政效能是指行政主体在实施行政行为时，以较小的行政资源投入来实现最佳的行政工作目标，达到资源配置的最优状态。

　　“效能”这个词的原意是指事物所蕴藏的有利的作用。而行政管理活动的效能，主要从能力、效率、效果、效益这四个方面体现出来。行政管理能力是实现行政管理高效能的基本条件。不难想象，没有或缺乏行政管理能力的机关组织或工作人员不可能产生和发挥高的管理效能。行政效能界定必须符合以下三个原则：

　　1、行政行为合法性原则

　　所谓行政效能合法性原则，就是指行政行为必须合法，必须符合国家的法律、法规、政策和政府的决定、命令，还应该包括本系统、本单位、本部门制定的重要规章制度。因为国家法律法规代表了全国人民的根本利益，如果违法就是对人民群众根本利益的侵害，国家政令就不能贯通，令不行禁不止，就不能使国家机器正常运转。同时也会对本单位的利益会造成损害。

　　2、行政行为有利性原则

　　所谓行政效能的有利性原则，就是指行政行为的效率高、效果佳、效益好，三位一体，缺一不可。这一原则摒弃了高效率，但产生出的效果不好，既无经济效益，也无社会效益的行政行为。行政效能的有利原则强调：符合行政效能的行政行为应该是能够促进良好的经济效益、社会效益和生态效益同步协调发展的行政行为。但在判断的过程中应该考虑短期效益和长期效益、局部效益和整体效益等诸多因素。

　　3、行政行为目的正确性原则

　　行政效能的有利性原则只是依据效益的有无排除了诸多无效益和效益差的行政行为。行政效能必须摒弃那些以谋取私利或小集团利益，以损害他人或国家利益为目的，但的确也实现了一定经济效益的行政行为。也就是说，符合行政效能的行政行为应该是以满足最广大人民的根本利益为目的行政行为。

　　综上所述，行政效能是指：行政管理活动中，以满足最广大人民的根本利益为目的，严格依法行政，体现着政策水平、战略眼光、卓绝的见识和运筹能力，效率高，效果佳，能够促进良好的经济效益、社会效益和生态效益同步协调发展的行政行为。能力、效率、效果、效益是行政效能的四要素。行政管理能力是实现行政管理高效能的基本条件。行政效能建设必须符合行政行为合法性、有利性，行政行为目的正确性原则。

　　(一)为社会主义现代化建设服务的原则

　　公共行政管理活动是执行党和国家意志的过程，它的宗旨必须是始终为社会主义服务，为最广大人民群众的利益服务，体现“三个代表”重要思想和科学发展观的要求。测评公共行政管理效能，必须看它是否有利于社会主义民主政治、经济、文化和社会的发展，是否有利于人民生活水平的提高，是否推动社会主义现代化建设的进程。

　　(二)效能与效益一致的原则

　　行政效能的高低主要看政府行政部门是否按时按质按量地实现它所应承担的职能，圆满完成行政目标。而这些职能的较好实现，又必须以一定的经济效益和社会效益体现出来。为此，在测评过程中必须将效能与效益结合起来，综合进行考虑。

　　(三)动机与效果的统一原则

　　行政效能的测评要坚持主观动机与客观效果一致的原则，即不仅要看政府行政决策、行政目标与执行管理活动的出发点，更要看其活动结果给人民带来的实际利益，坚持动机与效果的统一，注重以工作实绩为测评的重要依据。

　　(四)全面性原则

　　对行政活动要全面综合地考察测评。既要听取政府行政机关及工作人员的工作报告，又要广泛征求社会各方面的意见；既要测算有形的经济物质成果，又要重视社会政治经济文化生活的反映变化；既要对比过去的情况，又要预测对未来的影响。总之，要对各种因素进行全面的衡量，综合测定，防止主观片面和以偏概全。

　　(五)公开性原则

　　公共行政管理是面对社会的活动，其效能的测评要吸收社会公众的参与，测评的每个步骤及测评的结果要公布于众。从而有利于让人民群众真正了解政务，增强政治参与意识，增强主人翁的责任感。同时也有利于对行政机关工作人员进行广泛监督，确保行政机关及工作人员能提高工作效率，更好地履行自己的职责。

　　客观地说，效能建设搞了好几年，有运动型的“效能建设年”，有经常化的效能监察，成效也取得不少，但总体上仍不尽如人意，问题不少。一是认识狭隘。认为效能建设是党委和纪委的事情，抓效能建设本身就是工作负担，使机关变得不效能；认为当前腐败现象积重难返，靠效能建设解决不了问题；二是责任模糊。推行效能建设的实施办法多是照抄、照搬；责任不明确，责任范围不具体，更谈不上量化；追究不认真，或难以操作；三是措施乏力。效能建设流于形式；四是考评不科学。包括考评内容、制度不配套，缺乏内在驱动力；制度实施缺乏检查督促，制度的好坏、制度的落实流于形式；考评效果差，各单位干多干少一个样，甚至多干的比不过少干的。等等问题，既有主观原因，又有客观因素，但归根结底在于效能建设本身的制度存在问题。

　　效能建设的制度完善必须针对行政效能的内容。总体上，行政效能建设可以从硬件、软件两方面着手。一是硬件。包括组织、职责、程序、措施与资源；二是软件，即行政人，或者说是工作人员及其行政行为。目前的效能建设的制度，特别是考评制度，没有从这两方面综合考虑，显然是不合理的。如组织、职责、资源的硬件配置与行政人的软件配置不适应，职能任务与措施的不适应，本身使机关处于一种执行不能的境地。客观上只会使行政机关处于应付，追求形式上的组织机构到位、方案到位、制度到位、“检查”到位，实质上的工作效果明显缺乏效能。

　　从效能建设的实际要求出发，制度建设必须做到软硬件相配套，形成整体配置效益。

　　首先，要针对行政主体的多样性和行政行为的复杂性，在法律法规、规章的基础上，通过部门规范性文件来明确和规范单位的职责、程序、权力和资源(含人力资源)配置。严格说，党委、政府有职责做到这一点，因为具有在部门间进行硬件、软件配置的权力。在目前的情况下，部门、系统也只有勉为其难，但效果肯定会打折扣。因为部门的资源配置权极其有限。

　　其次，要明确价值取向。质量与效率共提高只是一种愿望，在两者矛盾时，是以效率为首，还是质量为首，这是价值取向。本人认为质量优先应作为首要价值取向。一则体现眼前与长远的正确关系；二则，行政行为往往是依法行使的，有严格的程序规定，而该程序设计本身已经过科学的论证，有其存在的合理性，一旦违反该程序，意味着制度的权威被打破。当然也不能绝对化，应允许紧急情况下的例外，否则行政过程过于缓慢。

　　再次，要强化督查。考核只是督查的其中一个重点，督查还包括日常督促检查，发现问题后的督促改进，对责任人的处理监督等。

　　行政效能是研究行政效能监察的基础,目前学术界对行政效能的研究主要包括以下三个方面:

　　1.对国外绩效管理实践和理论成果的介绍

　　对国外绩效管理实践和理论成果进行研究,一直是我国绩效管理研究领域的一个重要内容。我国学者从不同的角度和方式出发,对西方一些国家的绩效管理理论成果进行了详尽的思考与研究。主要的研究成果有:周志忍对英国政府的绩效管理的发展进行了研究;王庆兵和卓越对英国公共服务领域,政府提高绩效的最新发展趋势进行了思考与研究;吴志华和宋世明对美国公共部门绩效管理实践进行了研究;毕争、邢传对西方公共部门绩效管理的发展趋势进行了研究;蔡立辉对西方国家政府绩效管理理论进行了研究等。

　　2.对行政效能的价值取向的研究

　　马宝成从政治哲学的角度综合分析了有关学者在这方面的研究成果,并概括出他们共存的几个基本价值取向——增长、公平、民主、秩序。中国法学会的黄欣教授认为,行政效能中包含着“社会公平和正义”,“行政效能”的高低或好坏直接关系着“社会公平和正义”能否实现及其实现的程度。杭州行政学院安蓉泉教授等认为行政效能的本质反映了行政机关决策科学、运转高效、社会满意程度高的目标。重庆工商大学科研处助理研究员杨代贵认为,行政效能反映行政机关及行政人员发挥的行政作用,是履行行政职责效果的重要指标。凌文辁从社会转型的角度提出政府职能的合理定位是政府绩效的基本价值选择,满足公众需求是政府绩效的根本价值选择。中国人民大学行政学系齐明山教授从政治哲学角度出发概括出人们共存的三个公共行政基本价值追求,即经济、效率和效能与公平。厦门大学卓越教授认为行政效能不仅讲求内部行政关系,更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系。山东大学政治学与公共管理学院马春庆副教授认为,行政效能包含了价值判断的内容:正义和善治。

　　3.对行政效能评价技术的研究

　　对行政效能评价技术的研究主要集中在对行政效能评价指标体系的研究,效能评价的流程研究和评价方法的研究等方面。主要的研究成果有:彭国甫将平衡计分卡引入公共部门,并对平衡计分卡理论体系对中国公共部门治理和变革可能产生的影响进行了预测性分析。唐任伍结合公共部门绩效评价指标选择思路,设计了一套测度中国省级政府效率的指标体系,共计47个指标。胡宁生、周志忍等对公共组织绩效评价做了研究,他们对绩效评价的历史发展、含义、程序作了详细阐述,对于绩效指标设计的基本程序、绩效评价的内容及方法和绩效评价要注意的问题等进行了深入细致的研究。卓越把行政效能监督的过程划分为建构绩效评价指标体系、设计绩效评价指标的权重系数和等级标准、建立绩效评价和管理机构、选择和确立绩效评价的主体、安排绩效评价的实施程序、绩效评价结果的运用等6个阶段。

　　社会主义市场经济的不断发展，特别是我国加入世贸组织后，对政府行政管理将产生深刻而长远的影响。加快职能转变，提高行政效能，已成为当前机关工作的努力方向。

　　一、关于更新观念

　　伴随着经济全球化步伐的加快，进入新世纪，我国的改革开放和现代化建设进入了一个新的发展时期。江泽民同志在5.31讲话中强调："二十一世纪头一、二十年，对我国来说，是必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。"这一时期社会供求关系、所有制结构和市场环境正在发生重大而深刻的变化，信息化、工业化、城市化和国际化互动并进，成为经济发展的主要推动力。应对入世，加快融入经济全球化，迫切需要加快政府职能的转变。转变政府职能，提高行政效能的总目标是：加快建设有效的政府、服务型的政府、规范的政府。根据深圳正在进行的全国创新公共行政体制改革试验，未来的政府改革应该是由无限型转向有限型、由管制型转向服务型、由部门型转向公共型，实行政府决策、执行与监督相分离的公共管理模式。在职能转变中，行政管理也应树立现代化管理观念，而不能仍然依赖于习惯思维、传统做法。

　　一要树立市场观念。除了公益性极强(别的资本不愿进入)的领域，国有资本都应当能退则退。政府部门要充分发挥市场配置资源的作用，在加快培育市场、建设市场、完善市场体系、维护市场秩序上下功夫。即使是供水、供气这样垄断性、公益性的行业，也可以引入外资、民资，来激化现有的存量资产，实现公用事业的新的发展。对于国有独资、控股的公用企业要通过国有资产管理体制的改革，建立规范的现代企业制度，引入竞争机制，实现规模经营。

　　二要树立服务观念。我国民营企业正进入一个快速发展时代。作为管理部门要为各种所有制经济组织提供平等的服务，为外来投资者、创业者提供高效服务，营造一个公平、公正的竞争环境。在建筑、开发、设计企业和建设业中介机构的设立、资质管理及各类从业人员资格审批等方面要切实做好服务工作。减少管理环节，减少审批项目。并努力实行一站式、并联式审批，简化程序、减少环节。

　　三要树立大局观念。把精力集中在事关行业改革发展的重点问题上，注重调查研究，注重制度创新，抓大事，谋大局，图大业。行业的日常管理工作可交给相关有行政职能的事业单位和行业协会处理。要服从全国、全省、全市的改革大局，自觉克服部门政府思想，在集中审批、部门预算、相对集中行政执法等新事物面前做促进派。

　　二、关于转变作风

　　转变政府职能，提高行政效能，是贯彻"三个代表"重要思想的迫切需要，也是应对"入世"，适应社会主义市场经济运行机制不断成熟的迫切需要。在新形势下，机关作风存在的不适应还相当多。一是行政审批事项过多，即使已进入审批中心，"窗口"也仅仅是收发员。收费、发证在部门，有的还是体外循环，两头管理。二是政企不分现象依然存在，对企业的生产经营干预过多。三是形式主义比较严重，文山会海不见减少，信息垃圾比比皆是，热衷于场面轰轰烈烈，对群众关注的热点问题研究少。四是队伍素质良莠不齐，"门难进、脸难看、事难办"状况依然存在。

　　当前要着力解决相关职能中的越位、错位、缺位问题。严格依法行政、规范行政，推行机关行政管理的公开化、规范化、法制化、科学化。把行政效率提高到一个新水平。同时要注意处理好按章办事和主动服务的关系，处理好对上负责和对人民负责的关系。目前我市已经实行了行政机关效能监察办法，开展对党政机关的民主测评活动，深化行政审批制度改革，并加快推进政务公开。政务公开要在"全面、深入、规范"上下功夫。不属保密范围的机构职能、办事程序、办事人员、办事结果都要公开；在制定涉及广大群众利益的政策制度时从酝酿开始到颁发执行，都要公开；重大决策事项，要广泛征求意见，实行听证制度；对技术性较强的，要组织专家认证；并且要形成制度，坚持执行。规范性文件要通过新闻媒体、政府公报、机关网站等发布。

　　三、关于严肃政纪

　　严格行政纪律是保证行政效能的必要条件。 对公务员的不作为、乱作为实行过错责任追究制度，是改进工作作风的有力举措。机关工作范围中的行政许可、行政征收、行政检查、行政秩序、行政执法、行政复议都应引入追究过错责任范围。对那些工作严重不负责、拖拉扯皮、互相推诿、效率低下、失职渎职的部门、个人进行必要处罚，对改进工作作风，提高行政效能将起到有力的促进作用。同时要建立、健全机关管理制度，对原有的制度进行清理、修改，并根据提高行政效能的需要制订新的制度，如首问负责制、限时办结制、交办、查办、督办制等。已形成制度的一定要坚持贯彻执行，对那些办事随意、有章不循的要严肃批评，必要时予以处罚。这也是对机关行政效率的检验。

　　四、关于提高素质

　　现代化的进程不断对机关队伍素质提出新的要求。队伍素质的提高最首要的是观念的创新，是理论素质的提高。不注重理论提高和观念更新，必定只能因循守旧，靠资历、经验混日子。同时要注意抓好二个方面。一是基础性技能。近年来机关队伍更新较快，大批新鲜血液充实了各部门的力量，他们中有的过去是在基层工作，有的是从大专院校毕业不久的年轻同志。这些同志各有专长，但对机关工作不很熟悉。还需要在机关工作基本技能上再学习。如办事程序、业务知识、工作方法、公文拟办、答复询问、接待来访等。二是现代化技能。特别是电子政务的建设，是对政府组织结构、运转方式、工作机制和行为模式的一场革命。常州作为全省数字化城市建设的试点，未来几年电子政务必定会有较大的发展。目前机关的电子办公系统在处理内容、方式上都还是初步的。部门网站的信息量小，真正动态的服务信息和经过深加工的可增值的信息很少。要实现网上公文、信息传递输送，实现网上审批、办事还有很长的路要走。这就对工作人员的素质提出了不断更新知识结构，提高现代化技能的要求。我们应当结合建设学习型机关、学习型系统，有目的地抓好教育培训，促进队伍整体素质不断提高。

　　分析影响行政效能的因素和现状是探索提高行政效能的前提和基础。影响行政效能的因素及现状主要表现在以下几方面：

　　1.经济因素

　　。经济发展状况是提高行政效能的物质基础。行政管理体制的结构和功能要与经济发展的类型及水平相适应。行政管理体制是否适应经济发展的要求，极大的影响着行政活动的效能。在这一过程中必然会受到很多的冲击和阻力，这些困难和阻力又会给政府活动带来影响，导致了行政效率的低下。

　　2.党风、政风因素。

　　经济的快速发展，势必造成物质诱惑的不断增多。党内一些腐败分子因私欲膨胀而丧失党性和人格，其中受贿赂者有之，渎职作假者有之，巧取豪夺者有之，卖官者有之，执法犯法者有之。腐败现象的存在是提高行政效能的极大阻力和威胁。

　　3.人员素质因素。

　　一般行政工作人员是大量行政业务工作的完成者，其政治思想、工作态度、效率观念、业务技能等方面的素质直接影响着行政效能的高低。

　　4.行政组织因素。

　　行政职能定位应该遵循与行政机构相结合的原则。由于历史的原因，我国行政机构设置仍有很多不合理的地方，影响了行政效能的发挥。

　　5. 行政管理方法因素。

　　所谓行政管理方法是指行政机关及其工作人员在行政管理过程中为有效地实现行政目标采取的各种办法，技术，手段的总称。使用不同的行政管理方法就会产生不同的行政效果。

　　1.坚持团队联动，加强协作，实现整体合力

　　提高行政效能，加强党的执政能力建设，必须充分发挥团队精神，打造基层政府高效管理团队。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。俗话说，基础不牢，地动山摇。机关效能的提高离不开全体机关工作人员的共同努力，机关效能的提高表现在每个机关工作人员的工作中，每个机关人员都代表政府机关的形象。团结协作，从自己做起、从本部门做起，同志之间讲团结，科室之间讲配合，部门之间讲协作，上下级之间多沟通，兄弟单位之间多联系，从而提升效能建设的整体合力。

　　2.坚持改革拉动，深化体制、机制改革

　　提高机关效能，政府职能转变是关键。一是不断深化审批制度改革，推动政府职能转变。结合《行政许可法》，对审批项目、审批程序、审批环节、申报材料进行认真的清理审查，努力形成与市场经济相适应的行政审批体制。二是不断深化行政体制改革。针对完善社会主义市场经济体制、全面建设小康社会等一系列新形势、新任务和新要求，科学确定机构职能，合理设置工作岗位，坚决杜绝因人设岗、人浮于事的现象发生。三是积极推行干部人事制度改革，疏通干部进出渠道，严格执行公务员管理制度，确保提高公务员的综合素质。四要要深化政务公开，做到一个窗口对外、一站式办结、一条龙服务、一次性收费，为企业和群众提供更为规范、便捷的服务。

　　3.坚持制度推动，实现科学规范运作

　　提高机关效能，制度建设是根本。一是完善行政决策制度，实现科学化，避免决策的随意性。二是不断完善机关办事公开制度，加强阳光政务建设。三是完善内部管理制度，实现规范化，做到职责明确，关系理顺，制约有效。四是建立专家咨询和论证评估制度。各级政府部门在作出重大决策时，应坚持听取和吸纳专家意见制度，坚持社会听证和公示制度。并在此基础上，逐步建立和完善一般性和具体性相结合的效能标准体系，实现科学化评估，提高行政机关的行政效能。

　　4.坚持人文促动，激发内动力

　　一是要加强学习，提高素质。通过学习，不断提高政治觉悟、理论水平、法制观念、工作能力、综合素质和廉洁意识。同时，要克服传统“官本位”意识，消除本位主义和官僚作风，切实树立服务意识；二是诚信服务，促进发展。要以对党、对人民高度负责的精神，忠诚坦荡，实事求是，“按说的做，按做的说”，恪守信誉，热忱服务。

　　5.坚持监督并举，建立切实可行的责任追究机制

　　加强监督是提高行政效能的保证。一是多渠道收集群众的意见和建议，畅通群众投诉渠道，并有针对性地开展明察暗访、问卷调查、征求意见等活动，建立健全效能建设社会化评价机制。二是形成监督合力，加大追究力度。三是加强新闻舆论监督，尤其是对重大问题的深度报道和群众关注热点问题的追踪报道。四是按照科学发展观的要求，加强公务人员绩效考核监督机制，逐步建立起有利于调动各方面积极性、有利于保护干部依法、高效、廉洁从政的科学、规范化行政管理格局。五是建立健全行政问责制度，督促政府工作人员增强效能意识，提高行政效率，更好地履行职责，全面完成各项任务，从而形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的良好局面。