行政问责制

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行政问责制(Administrative Accountability)

　　行政责任是近代国家责任政治的产物，是“主权在民”及“权力分野”原则的必然要求。在政府管理中，行政与责任从来是一对孪生兄弟，有权力必须有责任制度约束。行政问责制是在行政责任基础之上提出的一个新的概念。指涉行政问责制的概念内涵，有许多不同的释义。韩剑琴认为，行政问责制就是指对现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失、不履行或不正确履行法定职责、或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

　　顾杰认为，行政问责制是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力，明确责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范。它不仅是指犯了错、违了法要追究，其溯及范围还包括能力不足，推诿扯皮等看似有损“官体”的“小节”，公众对政府行为以及政府本身的“合理怀疑”等方面。行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。

　　行政问责制是指特定的问责主体针对行政机关及工作人员等问责客体在行政管理过程中由于没有或没有正确履行法定的职责，影响了行政运行的效率和行政机关的口碑、信度或效度，甚至部分损害了行政管理相对人的合法权益，对其追究责任(此类责任包括政治责任、责任、岗位责任和道义责任)的一种制度。行政问责制是评估行政管理活动效能的一种原则或者说是一种检验行政活动运行效率的一种程序。

　　行政问责制的内涵主要包含以下几个方面:

　　1.行政问责的主体，是指“由谁问”

　　行政问责的主体，既有同体问责，即行政系统自身层级的问责，也有异体问责，即行政系统以外的主体包括人大、各民主党派、司法机关、人民团体、新闻媒体、公众等的问责。异体问责较之于同体问责，更具有约束力和公信力。

　　2.行政问责的客体，也称问责的对象，是指“向谁问”

　　行政问责的客体是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长及各职能部门的领导，以及不当履行职责和义务的公务人员。

　　3.行政问责的范围，是指“问什么”

　　不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政机关及其领导作出的错误决策问责，不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为问责，问责不能仅局限于经济领域的安全事故，对政治、社会等其他领域的事故也要纳入问责范围，不仅对犯错违法要追究，甚至连能力不足、有损政府形象的小节等方面也要问责。总之，从管理不善、政绩平平到用人失察、决策失误等都应纳入问责的范围之内。

　　4.行政问责的程序，是指“如何问”

　　行政问责必须依照法定程序进行，涉及质询、罢免、引咎辞职、责令辞职或辞退等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等等。

　　5.行政问责的责任体系

　　政府机关及其公务员承担责任有四个层面:一是政治责任，即向执政党和权力机关负责；二是行政责任，即向上级行政机关和行政相对人负责；三是道德责任，即向受害者和公众负责；四是法律责任，即向相关法律规范负责，承担法律制裁后果。

　　6.行政问责的后果

　　行政问责的后果是政府及其公务人员承担相应否定性制裁的责任。承担责任的主要方式有:公开道歉、责令作出书面检查、通报批评、公开谴责、诫勉、引咎辞职、责令辞职、免职、撤职、行政处分、司法处理等。总之，行政问责制作为系统化的政府治理规范，明确权力、界定责任、健全程序和经常化、制度化的追究责任是其核心内容。需要强调的是，行政问责制是有效实现政府责任，建立和完善责任政府，实现依法治理，进而构建和谐社会的必由之路、理性选择。

　　行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。与会同志认为，我国已进入发展的关键时期，科学发展、和谐发展、和平发展成为时代的主旋律。在经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深度调整，思想观念深刻变化的大背景下，建立健全行政问责制，是强化和明确政府责任、改善政府管理、建设责任政府的本质要求；是推进依法行政、建设法治政府的重要保证；是加强对政府权力监督制约，提升政府执行力，建设效能政府的制度保障；也是“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”、建设人民满意的服务型政府的迫切需要。提高行政效能,增强政府执行力和公信力，关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。

　　行政问责制度是在政治学、公共行政学以及法学等诸学科的理论基础上产生的一种新的责任追究制度，它有其内在的价值理念。

　　首先，行政问责制的基本价值理念是政府及其公务员对人民负责，构建服务政府，即实现“对上负责”到“对下负责”的转变。行政问责制的全部正当性在于“权为民所授”。根据人民主权原则，国家权力的本源在于人民。政府及其公务员必须处于人民的监督之下，一切政策和行为也必须以人民的意志为归属，即以民为本，对人民负责。行政问责制作为一种控制行政权力滥用和扩张的民主诉求和政治制度，其产生便是这种理念的逻辑结果。

　　其次，行政问责制的核心价值理念是政府及其公务员承担责任，构建责任政府。从实质意义上讲，一个政府只有在其能够保障社会利益，促进社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合理、合法的。因此，代议民主政府在本质上也是责任政府。权力和责任是行政系统中两个最基本的概念。承担责任，是现代政府应具备的首要品质，也是当代政府一个非常明显的特征。对于政府及其公务员来说，责任是第一位的，权力是第二位的。权力是尽责的手段，责任才是其真正属性。责任政府意味着政府及其公务员应积极地对立法机关及其制定的法律负责，很好地回应、满足和实现民众的正当要求，负责任地行使权力。只有对民众负责且权力受到限制的政府才是责任政府。在责任政府理念之下，行政责任与行政权力是对等的、平衡的，政府及其公务员行使的每一项权力背后都连带着一份责任。而行政问责制秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，突出了公共行政管理中行政权力与行政责任之间的一致性，其实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的行为，也将着力强化“无功便是过”的新为官之道。可见，行政问责制正是现阶段构建责任政府的关键和题中之义。

　　再次，行政问责制的重要价值理念在于控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，构建有限政府。在行政活动中，作为行政主体的政府及其公务员与相对方处于非对等的地位。同时权力本身具有腐蚀和扩张性质，孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第154页。]因此，“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的”。[罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第5页。]由于受中国传统“官贵民贱”观念与“畏官”心态的禁锢，加上法律制度不健全等因素的影响，目前我国“人治重于法治”的现实并没有完全改变。从这个意义上说，控制政府及其公务员行政权力的滥用和扩张，有其合理的理论基础和现实依据。行政问责制作为我国干部制度改革和行政体制建设的一项重大举措，强调“权为民所用”的执政理念和权力与责任的不可分离性原则，强调越权无效原则，提倡阳光行政，把公民参与问责作为重要方式之一。随着行政问责的经常化和程序化，必将有利于控制行政权力的滥用和扩张，实现行政权力与公民权利之间的和谐互动，加快构建有限政府的步伐。

　　虽然我国的行政问责制在具体的实践过程中产生了一定的积极效果，但作为一种在我国兴起伊始的行政制度。在实施过程中也出现了许多亟待解决的问题。

　　(一)行政问责法制不健全

　　目前，我国尚无全国统一的关于政府问责制的法律，各地标准不一，甚至无法可依。关于问责制的法规、条例多散见于一些政策、文件中。这其中既有党的条例，也有政府颁布的法规，既有由中央部门出台的，也有不少是由一些地方政府制定的。我国现有的专门行政问责的立法形式也只是地方性的政府规章，法的效力不高、适用范围不大。只有从国家意志的高度制定一部全国统一的行政问责制法才能从根本上保证行政问责的程序化、制度化和法制化。

　　(二)行政问责主体缺位

　　行政问责主体，即“由谁来问”，包括同体问责和异体问责。同体问责是指行政系统对其行政官员的问责。异体问责主要是指涉宪主体之间的问责，其中包括人大及其代表对政府的问责；中国共产党及各民主党派对政府的问责；新闻媒体对政府的问责；法院对政府的问责，当然也包括社会公众对政府的问责。但就目前我国行政问责的实践来看，我国所实施的行政问责大多是同体问责，异体问责很少涉及。

　　例如国内首个政府行政问责办法《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定：本办法所称行政问责制，是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区县(市)政府的行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围由于故意或者过失，不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。从这一规定可以看出，行政问责指的是同体问责，没有提到异体问责。代表人民直接监督政府的国家权力机关和政府问责的真正决定主体——人大，作为异体问责的核心并没有发挥对政府事前监督和事后问责的作用。而且由于同体问责是一种政府内部利益相关者的责任追究机制，因此异体问责的缺失使得行政问责的监督力和威慑力下降，问责制流于形式。所以，实施行政问责制还必须加强异体问责，强化人大的监督力和问责手段，提升媒体的舆论监督和公民参与监督。

　　(三)行政问责客体模糊

　　责任主体的权责不清是行政问责客体模糊的根源所在。实施行政问责的前提是职权划分明确，责任主体清晰。我国仍处于渐进式改革的过程中，政治体制和行政体制改革还没有完全到位。这就使得政府官员权责划分模糊不清、交叉重叠、有权无责、有责无权的现象时有发生，这在一定程度上影响了行政问责制的实施。一旦发生重大事故、决策失误、工作执行不力等现象，责任由谁来负、负什么样的责任等一些问题就具有很大的不确定性。相关部门推诿扯皮，推脱责任，以至于出现了“谁都有责任，谁又都没有责任”的状况。这样，权责的模糊不清必然导致关于责任主体的争论，影响行政问责制的实施效果。“没有明确的责任体系的问责制不仅仅是一种摆设，而且有可能成为权力斗争的工具”。

　　(四)绩效问责机制空缺

　　绩效问责是在考察政府绩效水平的基础上启动问责程序的一种行政问责形式，体现了社会对政府绩效水平的一种基本期待以及政府对其行为效果所承担的责任。绩效问责关注的是官员的政绩和贡献。而在我国目前的行政问责实践中，并没有涉及到因政府绩效不佳而引发行政问责的事件。如果行政问责仅仅关注“行政失当”和“行政不作为”而导致的重大事故和损失，那么政府官员会忽视自己的真正使命和责任，滋生“不求有功，但求无过”的消极政绩观和“无为而治”的工作理念。而绩效问责作为追究政府官员绩效责任的一种活动，会对政府官员施加一种新的压力。促使其摒弃懒散的工作作风和无为的消极理念，克尽职守，尽职尽责，从而保证了政府的高效运转，提升了公众对政府的满意度。

　　(五)被问责官员复出机制缺失

　　在全国的行政问责风暴中，许多的政府官员在问责声中下马。然而，下马的官员能否“东山再起”成为了一个在行政问责实践中引人关注的问题。诚然，这些被问责的官员仍然具有被重新启用的权力，问题是他们的复出理由是否合理、程序是否履行、民意是否征询、考察是否到位，这就需要一套完善的被问责官员的复出机制。否则就违背了行政问责制对下马官员惩罚的初衷，弱化了问责的警示作用，造成了问责乏力。

　　(六)行政问责文化匮乏

　　行政问责文化是人们对于行政问责制及其实践的态度、情感和思想的综合体，是行政问责的灵魂。责任意识淡薄，人治大于法治，权力问责、“官本位”的思想及在其基础上形成的传统的官场文化对我国政府的影响还在一定范围内存在，行政人员观念没有转变，在建设责任政府和服务政府的今天，还认为“官即管”还把法律制度当作是管理人民的手段，而不是约束自己的工具。而且民众还缺乏民主意识，在行使权利的时候表现出一定的冷淡与随心所欲。乃至对社会不公的逆来顺受，很难对现实生活中的政府责任缺失进行有

　　效监督与质问。可见，行政文化缺失严重阻碍着行政问责制的推行，行政问责文化匮乏已成为行政问责制度化的重要障碍。

　　(一)健全行政问责的相关法制

　　依照事实和法律规定来问责是行政问责发展的现实路径。虽然中央和地方已经颁布了一系列的行政问责法规和地方性的规章。但是，就总体而言，我国行政问责的法律规定仍然比较零散和薄弱，缺乏一部有关行政问责制的全国统一的法律。“从法理上说，科学的行政问责制是不存在此地的政府和公务员要被问责而彼地的政府和公务员不需要被问责的现象，它应该是指向所有政府和所有公务员。同样，科学的行政问责制是不存在此地的政府和公务员这样被问责而彼地的政府和公务员那样被问责的现象，它应该是统一的。”行政问责不仅要有法可依，而且要有科学的良法可依，这样才能实现从“权力问责”向“制度问责”的转变。鉴于此，建议在条件适当的时候制定一部全国性的《行政问责法》，从而明确行政问责制的问责主体、问责客体、问责范围、问责主体和问责客体各自的权利和义务、问责的方式和程序、追究责任的形式等，确立如果公民、法人和其他组织因政府拒绝履行法定义务而遭受损失，可以向法院起诉的原则，完善被问责官员复出机制，等等。同时，我国还要加强相关法律制度(如行政程序法)的制定工作，建立健全行政问责的法制体系，早日实现行政问责的制度化。

　　(二)强化异体问责

　　从现代民主政治的理论与实践看，行政问责制的核心在于异体问责。异体问责是一种更符合民主政治要求的问责方式。因此要强化行政问责中的异体问责。首先，加强人大的监督，启动人大的问责机制、质询机制，保证人大的罢免权，将人大的质询对象由国家机关扩大到国家机关工作人员。从而发挥人大事前、事中和事后一系列的对政府的监控作用，保证行政问责依法依程序进行；其次，培育成熟的公民社会，推进公民问责。成熟的公民社会是行政问责良性运行的一个重要前提。加强对公民的宣传和教育来提高公民的权利意识和法制观念，培育人们的“公民意识”，使公民积极主动地参与问责，保证政府行为顺应民意，提升政府责任；最后，加强民主党派、媒体、及第三部门的问责，使异体问责全面有效地落到实处。

　　(三)加强绩效问责

　　绩效问责作为公共责任的一种追究方式，是行政问责制的有效补充。绩效问责的实施对政府官员提出了更高的要求和期望。合法的行动并避免不良后果的产生仅仅是底线目标，达到政府所期望的理想状态才是绩效的最高标准。如果政府活动的实际结果未达到政府绩效的底线指标，就意味着政府组织未能实现组织目标或者公务人员未能达到履行职责的基本要求，也就意味着政府组织及其公务人员可能会因此承担相应的责任。如果政府活动可以高于底线目标，就应给予奖励。这样不仅可以鞭策政府官员积极工作，而且绩效问责以明晰的政府绩效指标为依据，也便于社会和公众对政府组织及其公务人员进行监督。

　　(四)塑造行政问责文化

　　责任意识淡薄，人治大于法治，权力问责、“官本位”思想及在其基础上形成的传统的官场文化对我国政府的影响还在一定范围内存在，制约了制度问责的构建，是建设责任政府的阻碍。要建设民主、法治的责任政府，就要强化政府及其官员的责任意识，培养其政治品德，提高政府官员的政治素质，加强对“问责”的认识，增强政府的公信力和亲和力，与公众间建立起相互信任，从而建立以民为本、对民负责、为民服务、权责制衡的全新的问责文化。