公共权力

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　　公共权力一般指由立法、行政、执法、司法等国家和社会的公共机构行使的权力，它在保证社会稳定、维持良性互动和促进经济发展方面发挥着任何非公共的私人权力都无法取代的重要作用。

　　公权力的边界问题是个大问题，它关系到公权力危害个人权利的可能性，因此，公权力的行使必须确立边界意识。对公权力的边界予以限定，原因在于对权力扩张本性的警惕和对人性表现的不信任。只有在公权力边界得到限制的前提下，才能使公权力在不危害个人权利和社会自由的前提下，在法定的公共领域内有规则地运行。

　　1．公共权力的所有者是全体社会成员，不是某个人和某部分人。尽管在国家的形式下，公共权力为统治者占有行使，具有强制性，但是，从根本上说，公共权力产生于全体成员的共同自愿服从的意愿。

　　2．公共权力的主体以国家政府机构为主，同时还包括非政府公共组织。

　　3．公共权力的客体是有关全社会的公共事务。

　　4．公共权力运用的根本目标是维护和追求全社会的公众利益。

　　5．公共权力的所有者和行使者是分离的——少数人和机构代表公共权力的所有者全体社会成员行使公共权力，管理公共事务。

　　6．公共权力是社会的基本权力，公共权力来源于社会成员，存在于社会关系中，作用于社会，维持一定社会基本秩序，它是政治权力、经济权力、文化权力的综合，对社会政治、经济、文化都产生关键的影响。

　　7．公共权力具有政治性。阶级产生以后， 公共权力就被打上了阶级的烙印。在阶级社会里，公共权力被统治者运用不仅为维护社会秩序，也为部分群体——统治者的特殊利益服务。

　　在公共管理过程中，公共权力按一定的程序运行,对公共事业产生作用，实现增进公共利益的目标。公共权力的运行主要包括公共权力产生、公共权力分配、公共权力作用和公共权力的监控四个环节。

　　1．公共权力的产生

　　公共权力的源泉是全体成员的自愿服从的意愿，公共权力的所有者是全体社会成员。全体社会成员通过民主选举和制定宪法、法律的方式，公共权力的所有者将权力授予公共管理组织和公共管理员。公共权力的产生包括三个重要环节：第一是公共权力要通过特定的合法程序得到社会大众的认可，表示自愿的服从意愿。第二，通过法律的形式对公共权力规范，建立公共权力的权威强制性。如宪法的制定。第三，在现代民主制度下，公民通过选举制度将公共权力授予推选的代表。

　　2．公共权力的分配

　　公共权力的产生必然伴随着增进社会公众的利益的责任。为了实现社会各种公众利益，依据各公共组织管理的事务和责任，公共权力在公共组织间和内部进行分配，界定权力的范围和大小。

　　公共权力的分配包含两个层次，即公共权力的初次分配和公共权力的再分配。公共权力的初次分配是指公共权力在各公共组织间的分配，公共权力的再次分配是指获得公共权力的公共组织在其组织内部进行权力的再分配。

　　3．公共权力的作用

　　公共权力的作用，是公共组织以公共权力的强制力管理公共事务行为的效应。公共权力运行的目的和核心就是公共权力的作用，实现公共权力的意志。公共权力作用的结果，既可能是增进了社会公共利益，也可能是损害了社会公共利益。如果是前者，则增进公众对公共事务的满意度，社会成员自愿服从公共权力的意愿得以增强，公共权力的权威性和强制力得以维护，产生公共权力的正效应。

　　4．公共权力的监控

　　因为公共权力的所有者和行使者是分离的，而且公共权力具有凌驾于所有者之上的强制力，因此，有必要监控公共权力整个运行过程，保证监控公共权力产生是民主的、公共权力分配是合理的和公共权力作用是正效应的，确保公共权力实现的意志是服务全体成员，维护、增进全体公众成员的利益。

　　1．公共权力的异化

　　在公共权力的运行过程中，权力的产生、权力的分配以及权力的作用有违公众意愿的，权力的使用背离公共权力所有者的目标——服务全体成员和维护、增进全体公众成员的利益，损害了公众利益，这就是所谓公共权力的异化。

　　2．对公共权力的制约

　　公共权力的异化是世界各国公共管理普遍性的问题。人格的诱因和制度上的因素，导致的“公共悖论”和“权力腐败”，都损害了公众的共同利益，引发公众对公共管理组织和政府不满，动摇了公共权力合法性的基础。所以，在公共权力的运行过程中，一方面要促进公共权力充分发挥其功能，为社会高效率、高效益地提供产品和服务，增进全体成员的利益，另一方面要设法制约公共权力的运行，保证公共权力严格地在法定范围内运行，防止其越轨为非损害公众利益。为了做到这点，不同的国家的机制是不同的，其效果也有很大的差异。

　　（1）以权力制约权力。它是指公共权力的不同主体之间的相互制约。制约的方向有垂直的和水平的两种。垂直方向制约是中央和地方、上级与下级之间的权力相互制约，他们之间的权力是不对等的，中央和上级的权力分别高于地方和下级。

　　（2）以权利制约权力。就是以公民权利制约公共权力，公民成为制约公共组织的力量，从公共权力组织的外部对公共权力产生制约作用，限制、阻遏公共权力的滥用。以权利制约权力是一种民主性质的制约机制，是以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的，只有在一个民主社会中才能实现。

　　（3）以市场经济的竞争机制对公共权力的制约。正如前面所述，公共组织提供的社会产品和服务的垄断性和非赢利性，缺乏竞争，缺乏激励，造成公共权力的低效率，进而损害公众利益。而市场经济法则与公共权力的法则有着巨大的差别。市场经济的制度作为一种客观产生的制度，以平等竞争的机制自发调节着人们的经济行为，以效率作为其首要价值目标。

　　在剥削阶级占统治地位的社会中，公共权力在实质上属于国家权力，也即统治权、压迫权。就此而论，剥削阶级掌控的公共权力是缺乏道德价值的。但平心而论，在不少场合，剥削阶级掌控的公共权力不仅对统治阶级内部的争端和纠纷具有协调功能，而且对整个社会的争端和纠纷也具有协调功能。这就是说，在剥削阶级占统治地位的社会中，以国家权力形式表现出来的公共权力也在一定程度具有管理权的性质。国家作为统治阶级的工具，“是统治阶级的各个个人借以实现共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式。”

　　于是，国家权力在处理统治阶级与被统治阶级利益矛盾的同时，还必须调节统治阶级内部的利益冲突，由此形成的相关公共政策和行政行为，同样可以也需要进行政治伦理学的判断和考察。应当指出的是，随着历史的前进，后起的剥削阶级无论是在政治水平上，还是在文化素质上，都较先前的剥削阶级有明显进步，因而在运用公共权力实施社会管理方面有可能赢得前所未有的声誉。现代资产阶级在这方面取得的成就，就是一个较好的例证。这一情形，不可能不对公共权力的伦理分析和道德判断产生影响。对作为管理权的公共权力的伦理分析和道德判断，存在两种不同的标准：其一是看其对维持政治稳定的价值；其二是看其对增进公众利益的价值。二者虽然具有一定的联系，如政治稳定可能有助于公众利益；但也具有原则区别，如政治稳定可能无益于公众利益。

　　公共权力对于政治稳定的保障作用，是以国家权力形式表现出来的公共权力的基本功能之一。一方面通过对利益矛盾的调节来达成政治力量的均衡，另一方面通过对破坏势力的限制和打击来维持正常的政治秩序。政治稳定是统治阶级的愿望和利益所在，但并不一定符合全体社会成员的共同利益，尤其不一定对被统治阶级有利。因此，以国家权力形式表现出来的公共权力对于政治稳定的保障作用，从一开始就具有两重性：对统治阶级利益的维护，可能有益于其他社会成员的利益，也可能有害于其他社会成员的利益。也就是说，公共权力对于政治稳定的保障作用并不具有绝对的、永恒的道德价值。

　　公共权力对于公众利益的促进作用，是任何形式的公共权力的根本职能。以国家权力形式表现出来的公共权力之所以仍然会被人们视为公共权力，其主要原因也就是因为它在一定阶段上和一定程度上仍对公众利益具有促进作用。例如，新兴剥削阶级在其上升时期，或者当剥削阶级的开明代表执掌政权时，大多都能在一定程度上表达并照顾同盟阶级和其他相关社会阶层的利益，因而使公共权力的行使能够对公众利益产生一定的促进作用。就此而论，以国家权力形式表现出来的公共权力，因其对公众利益具有某种程度的促进作用而具备相应的道德价值。可以认为，它对公众利益的促进作用越明显，它所具有的道德价值也就越显著；反之亦然。 显然，在上述两种场合中的公共权力之所以具有值得肯定的道德价值，归根到底仍然在于它对公众利益的确认和维护。换句话说，即便是在公共权力异化为国家权力的情形下，公众利益仍然是公共权力道德价值的根源，对待公众利益的态度仍然是检验公共权力是否具备以及在何种程度上具备道德价值的标准。对此，儒家思想家和近现代资产阶级进步学者都有较为清醒的认识。从孟子“民为贵、社稷次之、君为轻”的观点，到梁启超“有益于群者为善，无益于群者为恶”的论断，都可以证明。

　　在存在国家权力和阶级统治的条件下，作为管理权的公共权力之所以具备值得肯定的道德价值，关键还在于作为操纵公共权力的统治阶级及其代表人物能够在一定程度上约束和限制自身利益。为了避免因为自身利益的过度膨胀而太多地侵犯公众利益，以至导致政治危机，统治阶级及其代表人物一方面会冠冕堂皇地倡导“先公后私”、“大公无私”之类的道德诫律，另一方面也或多或少地会在实际上节制自己的私利和贪欲，从而稍稍改善自己的道德形象。毫无疑问，在这种条件下的公共权力所能够具有的道德价值总是极为有限的。按照布坎南的分析，在充当集体决策角色中的个人选择行为与结果之间并不存在联系，因此集体决策基本上是不负责任的。”所以，即便是在民主体制中，公共权力究竟能在多大程度上代表公众利益从而具有道德价值，依然是一个值得研究的问题。

　　令人宽慰的是，国家权力不会是永恒的，一旦当国家权力回归为社会权力，公共权力最终将重新成为全体成员共同的权利，从而大大提升作为社会管理权的公共权力所特有的道德价值。社会主义实践已经证明，国家权力回归为社会权力、公共权力将会经历一个漫长而艰难的过程。中国的社会主义政治文明建设，从本质上说就是为了逐步实现这一长期而艰巨的任务。从“三个有利于”到“三个代表”重要思想，都极其明确地规定了实现这一任务的方向和要求。在实现这一任务的进程中，公共权力与公民权利的辩证关系及其发展规律将会被人们了解和掌握，进而不断地把正确处理这一矛盾的政治必然性转变为正确处理这一矛盾的道德自觉性。