社会管理

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　　对社会管理的定义，学者们从不同的角度进行了界定，主要代表性的观点有以下几种：

　　①社会管理广义上是指对于整个社会的管理，既包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的管理。这里的社会是与自然社会相对应，和民族国家的范围重合，包括政治、经济、思想文化和社会生活个子系统在内的广义的社会。狭义的社会管理则侧重与政治、经济、思想文化个子系统并列的社会子系统的管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会。社会学通常用“社会生活”或“社会生活子系统”来表示。这里只是相应广义和狭义的社会的概念对社会管理概念进行的阐释，没有指出社会管理的主体、手段、目的以及具体内容。

　　②社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。社会管理是社会建设的重要内容。这里把社会管理和社会建设结合起来看，并且指出了社会管理的主体不仅包括政府而且包括社会组织，还指出了社会管理是一个过程。

　　③社会管理是指在一定共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。社会管理的目标是实现社会公平、公正以及社会效率，社会管理的对象是社会事业、社会事务和社会价值，社会管理的主体是社会组织和政府，他们通过综合决策建立社会管理模式。这是比较完整的社会管理的定义，并且着重指出了社会管理是建立在一定的共同价值的基础上的。

　　我们认为从社会学的角度来看，社会管理是政府、市场和社会组织（也就是通常讲的第一部门、第二部门和第三部门）为了满足人类的各种需求，维持社会秩序，促进社会进步而通力合作对社会生活系统的组成部分进行组织和协调的过程，它以合作精神和现代公共规则的确立为价值取向。

　　随着改革开放的深入，我国工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，体制转轨与社会转型全面推进，社会结构、社会组织形式、社会利益格局、社会价值理念等都已经并继续发生着深刻的变化。社会管理开始从原有的政府单一主体、政府统管一切的模式逐步向政府、社会和公民共同参与治理的方式转变。自党的十六届四中全会到十八大以来，党多次从加强执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，重申“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，十八大明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”

　　加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新，不仅需要我们深入研究我国各地社会管理的实际情况和社会建设的实际需求，有针对性地解决其中的矛盾与问题，形成具有中国特色的社会管理理论。同时还需要深入探讨中外社会管理的普遍性与规律性，总结西方发达国家的相关成功经验，并结合我国社会管理与社会建设的现状与需求，对这些成功的做法和经验进行吸收利用。

　　社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，因此必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。

　　作为社会建设的一个重要组成部分，社会管理是以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，促进社会和谐的活动。

　　传统的社会管理论主要强调政府作为唯一的主体自上而下的对社会事务进行规范和制约，也被称为政府社会管理。这时候政府是唯一的公共利益的提供者，计划一切事务，管理一切事务。这时候政府既是掌舵者，又是划桨者。政府的工作包括整合社会资源，动员社会力量，依法对社会事务实施组织化活动。这样政府就掌握了几乎全部的资源，不可避免的产生低效率和寻租现象，因为经验从来没有证明政府是一个道德实体。关于这一命题，政治经济学家布坎南在《自由、市场与国家》和《赞同的算计》给予了深刻的分析。

　　上世纪七八十年代，继“市场失灵”后的又一次“政府失灵”，使得人们重新反思政府对经济社会发展的全面干预，同时人们看到社会自组织的力量。治理理论成为一种新兴的社会管理理论。他强调，应该充分的看到社会自身的力量。所以社会组织作为一种新兴的力量进入了人们的视野。这种理论强调政府应该通过和市场部门、社会组织通力合作对社会生活进行规划和管理。因为社会组织相比国家，更能敏感的捕捉到不同人群的多样化的需求并且给予有效满足。从而达到社会的一种善治状态。正如治理理论的主要创始人之一罗西瑙曾指出的那样，“与统治不同，治理指的是一种有共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”至此，社会管理的主体既可以是政府、公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。这样，社会管理的主体由单一走向多元，由自上而下的控制走向自上而下与自下而上的双重互动。

　　社会管理的目的在于满足人类多样化的需求，协调社会生活系统组成部分的利益，通过制定社会规则，包括法律、法规、政策，尤其是社会政策，并通过一定的手段执行，尤其是公共财政和司法，来实现建立在公平正义价值基础上的社会秩序和社会进步。具体来讲，社会管理的功能有以下方面。

　　第一是建立社会秩序，实现社会整合，解决人们生活中面临的具体的问题，协调各个利益群体的冲突和矛盾。作为现代化的政府，把税收作为主要来手段整合社会资源，同时通过再分配在全社会重新调节资源的分布情况，不会导致社会资源高度集中，这样就避免出现了大的社会动荡，社会秩序也就可能。这里政府和个人之间实际上有种契约关系，正如卢梭在社会契约论中所说的那样，国家是建立在社会基础上的，社会先于国家而存在，国家的权力是社会权力的让渡，所以国家权力说到底还是为人类服务的一个中介。但是政府作为民众普遍意愿的载体，只能提供比较基本的并且是普遍性的需求。但是社会需求是多样的，社会利益是多元的，社会资源是分散的，这样作为政府就不可能面面俱到照顾各个利益群体的需要。作为社会管理主体的社会组织的作用也就凸现出来了。这类社会组织与庞大的科层制的现代政府相比，更贴近民众，更能够捕捉到民众的特殊性的需要，在整合社会资源方面具有自己的优势和灵活性，这样就能够满足一些特殊群体的特殊需求，帮助他们解决一些特殊的问题。而且相对于政府来讲，它的运作在实践上更有效率。实际上当我们讲到社会管理的多元主体，也就是政府、市场部门、社会部门的时候，我们也是在呈现对于社会事务管理的三种机制的不同取向。政府更强调基本的公平，市场部门更强调效率性，社会组织更强调公益性。

　　第二是建立现代公共规则，培养人们的社会参与精神。传统的社会管理理论强调，政府对于民众的统治和制约。现代社会管理理论，强调广大民众的积极参与。人们通过参与到各种各样的社会组织中去，学习组织的规则，在与组织中其他成员的交往中，习惯一种组织生活，使得人们从各种传统的小共同体里面逃离出来，这样帕森斯所说的处理人际关系的普遍主义规则也就自然的确立了。在个人层面上，一种与现代化相适应的权利责任意识也就形成了。这实际上是真正的个人主义和集体主义的结合。所以社会管理能够扩大民主参与做好准备工作。

　　任何行动都是需要价值指引的，没有一定的主导价值，社会行动不会形成一种秩序。社会管理作为人类的一种集体行动，同样需要价值的指引。但是在不同的社会管理理论中，主导的价值是不一样的。

　　张康之在《社会治理中的价值》一文中认为，对于一切社会治理体系而言，秩序、公平与效率、服务等，都是基本的价值。但是，这些基本价值在社会治理体系中构成方式是不同的。在传统型社会治理模式中，秩序是核心价值。在管理型社会治理模式中，公平与效率是它的核心价值。服务性社会治理模式是指一种新型的社会治理模式，他把服务作为自己的核心价值，让其他一些价值都从属于和服务于这种价值。

　　笪素林在《社会治理与公共精神》一文中认为，发达的公共精神是社会治理的决定性因素。他把公共精神定义为人们关心和促进公共利益的意识和行为，其核心价值包括：1，政治平等。2，参与和责任。3，信任和宽容。4，团结和协作。

　　我们认为社会管理中的核心价值在于一种合作精神和现代公共规则的确立。合作精神包括这样几个层次：政府与社会的合作，社会组织中的个人与个人的合作，社会组织之间的合作。现代公共规则是指所有社会成员对于个人和群体的角色、规则都有明确的预期，大家在处理某些社会事务时达成了一些原则性的共识。正如张静在《现代公共规则与乡村社会》中说的那样，“规则的公共性，即规则无涉于个别、专门利益的中立性质。……公共规则的基本内涵，就是权力从个别人或个别集团的垄断中过度到公共控制，参与并分享权力的人具有公共特征—他们的范围广大、人数众多、身份各异，具有多元代表性：权利的控制程序经过公共同意，即建立在公共合约的基础上；它提供公共产品，包括保护公民的权利和财产、保障公共秩序、维护规则的公共性—普遍主义规则；”

　　社会管理是个发展的过程，与当时所处的社会发展阶段和特定的经济政治环境密切相关。

　　1.原始社会：氏族聚居，家族管理

　　氏族是由一个共同祖先传下来的血亲所组成的团体，氏族内部禁止通婚，财产共同继承。氏族的产生与原始社会生产力水平极其低下直接相关。每个成员都必须依靠集体力量才能生存，同一氏族的人有互相保护、互相援助、互相复仇的义务。氏族其实就是一个大家族，因此，我们可以说，原始社会的管理主要实行的是家族管理。

　　2.奴隶社会：等级管理，分封食邑

　　奴隶社会是人类历史上第一个阶级社会，奴隶主阶级与奴隶阶级是奴隶社会两大根本对立与对抗的阶级。奴隶社会的等级制度虽然有天子、诸侯、卿、大夫、士、庶人、仆、隶等很多层次，但这些层次的划分都是为了维护整个奴隶主阶级进行阶级统治的需要。商朝与西周是我国奴隶社会的发展期和强盛期，商周在奴隶主阶级内部实行分封食邑，即实行宗法分封制和井田制。周王把全国的土地和奴隶，分封给其子弟、亲戚、功臣和同盟者，让他们到各地去做诸侯，进行分区管理，辅翼王室。分封基本是按王室的血缘亲疏关系进行。在诸侯国里，也仍然按宗法血缘关系向下进行同样的分封。

　　3.封建社会：郡县制度，乡村自治

　　秦始皇时期分天下为36郡，每郡又下设若干县。到了西汉，刘邦基本上沿用了秦朝的郡县制，但同时也实行分封制。从东汉后期至魏、晋、南北朝，出现了州一级行政区划。一般情况下。州辖郡、郡辖县，州置刺史、郡置太守、县置县令，形成州、郡、县三级地方政府建制。隋文帝于开皇三年废除了郡一级行政建制，实行州、县两级行政建制。隋炀帝大业三年，又改州为郡，把州县制再次变回郡县制，全国共设置190个郡，1255个县。唐代又废郡为州，重回州县制，并在州之上设置“道”，行使监察职能，后来实际成为一级地方政府。宋代取消道而设“路”，路之下为府、州、军、监，再下面是县。元代开始设置省一级政府，但行政建制比较乱，一般为省、路(府、州)、县三级建制。明代的行省制比较规范，一般以省、府、县三级为主。清朝基本上沿袭明制，有所改革，一般设省、府(直隶厅、直隶州)、县(散厅、散州)三级地方行政政权。纵观秦朝以来我国整个封建社会的行政管理制度，县级以上行政管理机构变化频繁。光称谓就有郡、州、道、路、省、府等诸多不同，而县的称谓则2000多年一直未变，县级政权职能也几乎完全相同。由此可见。县级政权是我国历代最稳定的一级行政单位。

　　我国封建社会的国家行政权力一般只到县级政权为止，即所谓“王权止于县政”，至于县以下的广大乡村社会，则基本实行自治的政策。(1)自治制度。我国封建社会的乡村自治制度有个产生与发展过程。秦汉时期，皇权曾经延伸到了农村。县以下设有“乡”，乡以下设有“亭”，亭以下设有“里”，实行“十里一亭，十亭一乡”，乡— — 亭— — 里成为乡村社会的一种行政区划建制和行政管理层次。到了隋唐时代，乡一级作为政府机构被裁撤，管理职能也逐步被取消，代之以乡村自治制度。唐宋时期实行乡里制，元初改宋代乡、里为都、图，实行都图制，明代实施里甲制或保甲制，清代的保甲制度在明代的基础上进一步发展，乡村社会基本实行乡、庄二级管理体制。(2)自治主体。所谓“乡村自治”即由地方推举“头面人物”来管理本地的社会事务。这些“头面人物”主要是乡绅以及家族、宗族的长老，朝廷通过他们来协调民众内部矛盾，宣传国家政策，维持地方社会秩序。家长、族长管理本族本村事务是乡村自治的主要途径。家庭是乡村社会的基本细胞，它基于血缘关系和尊卑长幼的伦常原则而存在和活动，具有极强的凝聚力和坚固性。同时。根据血缘关系的亲疏远近，它又具有极强的扩张性，由家族而宗族。家族以“家”统族，宗族以“宗”统族。家族制度对传统中国社会发展具有重要意义。革命先行者孙中山先生说：“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义。中国人对家族和宗族的团结力非常大，往往因为保护宗族起见，宁肯牺牲身家性命。”(3)自治方法。乡村自治最主要的方法是道德教化。封建道德教化以儒家思想为主，其他如道家、法家、佛教等思想也有一定的影响力。自汉武帝接受大臣董仲舒提出“罢黜百家，独尊儒术”的建议之后，儒家思想成为汉朝以后中国历朝历代一贯遵从的统治思想。儒家思想是由孔子创立的，后来逐步发展为以仁、义、礼、智、信、恕、忠、孝、悌为主要内容的思想体系，其中，仁是儒家思想的核心。礼是儒家又一重要思想，仁与礼是辩证统一的，即礼以仁为基础，在仁的基础上提倡礼。儒家强调“修身齐家治国平天下”。治家是治国的前提和基础，而治家的核心伦理就是儒家宣传的“孝悌”思想。

　　4.民国时期：重心下移，保甲制度

　　民国时期社会管理特点为：重心下移，保甲制度。民国17年(1928)，南京国民政府对基层社会组织的设置为：县以下设区、乡(镇)、村、里、间、邻。5户为邻，5邻为闻，间以上在农村为村，在县城为里，百户以上编为乡、镇。民国24年(1935)，乡以下改行保甲制度。保甲制的基本形式是10进位制(10户为甲，lO甲为保，1O保以上为乡镇)。以后鉴于各地地理、交通、经济情况各异，在实行时采取了有弹性的办法，规定“甲之编制以十户为原则，不得少于六户。多于十五户”，“保之编制以十甲为原则，不得少于六甲，多于十五甲”，“乡(镇)之划分以十保为原则，不得少于六保，多于十五保”。保设保办公处，有正副保长及民政、警卫、经济、文化干事各1人，保长兼任保国民兵队队长和保国民学校校长，与乡(镇)长一样，亦实行政、军、文“三位一体”，保长通常由当地地主、土豪、顽劣担任。民国政府对保甲制度极为重视，竭力通过保甲制度牢牢控制民众，维护其摇摇欲坠的统治地位。

　　5.计划经济时期：二元结构，政社合一

　　在社会主义计划经济体制下，我国当时的社会管理特征为：二元结构，政社合一。所谓二元结构，是指在计划经济体制下长期以来形成的城乡对立、城乡分割、城乡劳动力流动隔绝、城乡实行不同的户籍、婚姻、粮油、就业等政策制度的城乡之间的经济社会二元结构。在城市，社会成员以单位归属为主，街居归属为辅。单位是城市社会的基本细胞，各类国有或集体单位在提供各类公共服务的同时，也在履行严格的社会管理功能。在农村，实行的是“三级所有、队为基础”的政社合一的社会管理体制，生产队既是最基本的生产单位，控制绝大部分农村生产资料，是农民经济上的依附主体，将农民固定在土地上；又是最基层的社会管理单位，通过户籍管理等制度，将农民限制在农村社会，农村人口不能向城市自由流动。

　　总体来看。计划经济时期社会管理的最大优点在于其以行政手段为主的资源配置机制以及对人员实行半军事化管理的方式。有利于集中力量办大事。其不足之处为：过度依赖行政权威处理社会问题，管理形式单一；将所有社会问题都推给党和政府管理，容易激化社会矛盾；社会组织发育不充分，缺乏活力。

　　在国际社会的现代化进程中，尤其是现代福利国家建立以来的时期内，经济发达国家积累了丰富而有效的社会管理方法与经验，反映了生产力的发展与人类社会发展的共同规律。作为“后发型”发展中国家，我国在建立社会主义市场经济体制，加快实现“五化”、 “两转”的同时，应当积极吸收和借鉴西方发达国家的经验和教训，并因时、因地制宜地推进社会管理体制的建设和创新，加快构建社会管理新格局。综观上述社会管理的历史演进和三大国际模式，可以总结和提炼出以下重要经验：

　　(一)坚持社会政策与不同的经济发展阶段相适应

　　社会政策是社会管理的核心。从现代发达国家社会管理的历史演进可以看出，社会政策的制定与调整均与不同时期的经济发展阶段密切相关或相互对应。也就是说，经济发展阶段决定了社会管理的主要矛盾，社会政策的适应性又将反作用于经济的发展和进步。不论是自由竞争时期的有限社会政策、混合经济时期的全面社会政策，还是全球化市场时期的社会政策的调整与改革，都可以体现社会政策的发展必须与各国所处的不同经济发展时期相适应，才能够应对和处理不同时期的主要社会问题与矛盾。

　　根据国际货币基金组织(IMF)公布数据显示，2011年中国人均GDP为5414美元，进入了中等收入国家的行列。在全球社会福利制度历史上，这也将成为一个新的历史起点，即具有中国特色的福利国家兴起的起点。然而，由于我国城乡二元结构的制约和地区发展的不平衡，造成了人均GDP的城乡差异和省际差异。因此，在未来一段时间内的社会政策制定上，以不同地区的经济发展水平为基础，有侧重地实现社会政策的三大基本目标，即在经济落后地区以缓解贫困为主要目标，在经济发展一般的地区突出收人保障目标，而在经济发展较快的地区着重保障社会平等，从而有助于实现社会政策向城乡一体化的路径转变。

　　(二)构建政府、社会、市场、公民“多位一体”的社会管理主体结构

　　社会管理的美国模式中，政府对非营利性组织的大力支持，西欧国家政府、私营及第三方组织和个人的“联合生产” ，对社会组织和社会型企业的大力培育，以及多国的社区化管理都体现出各国政府在构建“多位一体”的社会管理主体结构中的探索与努力。社会管理由此实现了由政府单独、直接管理向市场、社会中介组织、其他社团、公民个体共同参与社会事务管理，最终实现通过社会组织进行自我约束、自我激励和自我管理的转变。

　　然而，与大多数发达国家不同的是，我国的社会形态是从封建主义阶段直接迈入了社会主义阶段，缺乏大多数西方发达国家普遍具有的公民社会传统和极强的社会自治自理能力。尤其是上世纪90年代以来，中国快速地从计划经济转向市场经济，政府主导型的经济模式一方面成就了中国经济的飞速发展，另一方面也忽略了社会和公民的参与。因而，社会缺位、政府越位、市场错位的不平衡性必须通过政府的适当退出、社会的广泛动员和公民的积极参与来加以矫正，通过三者的协调配合，形成合力，最终引导社会自治的实现。

　　具体来说，第一，应该充分重视行业自律组织、社会中介组织，以及其他各种社会第三部门的社会管理职能，发挥其连接政府与社会、政府与市场、政府与企业的桥梁功能。第二，应该大力引入社区化管理模式，强化社会底层管理。以城市社区为基本单位和平台，将社会第三部门与市场、居民连结起来，发挥其组织和管理的功能，实现居民自治。第三，大力推进互联网和通讯技术的发展，满足公民主体日益增长的价值认同、公共参与、社会归属等需求，为有限政府、有序市场和良性社会提供新的条件和动力。

　　(三)建构适应国情的社会保障体系

　　从上述三大社会管理模式中可以看出，各国的社会保障体系既各有特点，又具有共陛。第一，各国的社会保障体系的设计多与该国的社会经济发展状况相适应，且随着经济不断发展，综合国力不断增强，收入水平的不断提高，社会保障体系也日趋完善，社会保障的范围也不断扩大。第二，社会保障资金多由国家、企业和个人共同负担，社会保障税面向企业、个人共同征收，即在政府财政提供大量资金予以支持的基础上，实现“高税收、高缴纳、高福利”。第三，在基本社会保险水平上，按照差别原则对不同社会阶层实行分类社保机制，既实现每个社会阶层的基本社会保障，又通过市场对更高层次的福利保障进行调节和配置，从而维护每个社会阶层的社会利益，实现社会稳定和政治稳定。

　　从我国目前的经济发展状况来看，现有社会保障体系需要不断完善，社会保障范围也需要不断扩大，特别是要提高经济落后地区的社会保障水平和范围，缩小城乡差距和地区差距。就社会保障资金来源和筹措方式来看，目前我国也是采用国家、企业和个人、共同负担的方式，但国家和企业的资金负担比重较大。因此要根据不同地区和不同社会保障对象，合理配置国家、企业和个人的分担比例。同时也可以借鉴分类社保机制，在经济发展较陕的地区和城市，充分发挥市场的调节和配置功能，提供更多可供选择的福利保障项目。