社會管理

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　　對社會管理的定義，學者們從不同的角度進行了界定，主要代表性的觀點有以下幾種：

　　①社會管理廣義上是指對於整個社會的管理，既包括政治子系統、經濟子系統、思想文化子系統和社會生活子系統在內的整個社會大系統的管理。這裡的社會是與自然社會相對應，和民族國家的範圍重合，包括政治、經濟、思想文化和社會生活個子系統在內的廣義的社會。狹義的社會管理則側重與政治、經濟、思想文化個子系統併列的社會子系統的管理。這裡的社會指的是作為整個社會這個大系統中一個子系統的狹義的社會。社會學通常用“社會生活”或“社會生活子系統”來表示。這裡只是相應廣義和狹義的社會的概念對社會管理概念進行的闡釋，沒有指出社會管理的主體、手段、目的以及具體內容。

　　②社會管理主要是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。社會管理是社會建設的重要內容。這裡把社會管理和社會建設結合起來看，並且指出了社會管理的主體不僅包括政府而且包括社會組織，還指出了社會管理是一個過程。

　　③社會管理是指在一定共同價值基礎上，人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程。社會管理的目標是實現社會公平、公正以及社會效率，社會管理的對象是社會事業、社會事務和社會價值，社會管理的主體是社會組織和政府，他們通過綜合決策建立社會管理模式。這是比較完整的社會管理的定義，並且著重指出了社會管理是建立在一定的共同價值的基礎上的。

　　我們認為從社會學的角度來看，社會管理是政府、市場和社會組織（也就是通常講的第一部門、第二部門和第三部門）為了滿足人類的各種需求，維持社會秩序，促進社會進步而通力合作對社會生活系統的組成部分進行組織和協調的過程，它以合作精神和現代公共規則的確立為價值取向。

　　隨著改革開放的深入，我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程不斷加快，體制轉軌與社會轉型全面推進，社會結構、社會組織形式、社會利益格局、社會價值理念等都已經並繼續發生著深刻的變化。社會管理開始從原有的政府單一主體、政府統管一切的模式逐步向政府、社會和公民共同參與治理的方式轉變。自黨的十六屆四中全會到十八大以來，黨多次從加強執政能力建設、構建社會主義和諧社會的戰略高度，重申“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”的要求，十八大明確提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”

　　加強社會建設和管理、推進社會管理體制創新，不僅需要我們深入研究我國各地社會管理的實際情況和社會建設的實際需求，有針對性地解決其中的矛盾與問題，形成具有中國特色的社會管理理論。同時還需要深入探討中外社會管理的普遍性與規律性，總結西方發達國家的相關成功經驗，並結合我國社會管理與社會建設的現狀與需求，對這些成功的做法和經驗進行吸收利用。

　　社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。社會管理，說到底是對人的管理和服務，涉及廣大人民群眾切身利益，因此必須始終堅持以人為本、執政為民，切實貫徹黨的全心全意為人民服務的根本宗旨，不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。

　　作為社會建設的一個重要組成部分，社會管理是以維繫社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規範社會行為、協調社會關係、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發展創造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環境，促進社會和諧的活動。

　　傳統的社會管理論主要強調政府作為唯一的主體自上而下的對社會事務進行規範和制約，也被稱為政府社會管理。這時候政府是唯一的公共利益的提供者，計劃一切事務，管理一切事務。這時候政府既是掌舵者，又是划槳者。政府的工作包括整合社會資源，動員社會力量，依法對社會事務實施組織化活動。這樣政府就掌握了幾乎全部的資源，不可避免的產生低效率和尋租現象，因為經驗從來沒有證明政府是一個道德實體。關於這一命題，政治經濟學家布坎南在《自由、市場與國家》和《贊同的算計》給予了深刻的分析。

　　上世紀七八十年代，繼“市場失靈”後的又一次“政府失靈”，使得人們重新反思政府對經濟社會發展的全面干預，同時人們看到社會自組織的力量。治理理論成為一種新興的社會管理理論。他強調，應該充分的看到社會自身的力量。所以社會組織作為一種新興的力量進入了人們的視野。這種理論強調政府應該通過和市場部門、社會組織通力合作對社會生活進行規劃和管理。因為社會組織相比國家，更能敏感的捕捉到不同人群的多樣化的需求並且給予有效滿足。從而達到社會的一種善治狀態。正如治理理論的主要創始人之一羅西瑙曾指出的那樣，“與統治不同，治理指的是一種有共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”至此，社會管理的主體既可以是政府、公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。這樣，社會管理的主體由單一走向多元，由自上而下的控制走向自上而下與自下而上的雙重互動。

　　社會管理的目的在於滿足人類多樣化的需求，協調社會生活系統組成部分的利益，通過制定社會規則，包括法律、法規、政策，尤其是社會政策，並通過一定的手段執行，尤其是公共財政和司法，來實現建立在公平正義價值基礎上的社會秩序和社會進步。具體來講，社會管理的功能有以下方面。

　　第一是建立社會秩序，實現社會整合，解決人們生活中面臨的具體的問題，協調各個利益群體的衝突和矛盾。作為現代化的政府，把稅收作為主要來手段整合社會資源，同時通過再分配在全社會重新調節資源的分佈情況，不會導致社會資源高度集中，這樣就避免出現了大的社會動蕩，社會秩序也就可能。這裡政府和個人之間實際上有種契約關係，正如盧梭在社會契約論中所說的那樣，國家是建立在社會基礎上的，社會先於國家而存在，國家的權力是社會權力的讓渡，所以國家權力說到底還是為人類服務的一個中介。但是政府作為民眾普遍意願的載體，只能提供比較基本的並且是普遍性的需求。但是社會需求是多樣的，社會利益是多元的，社會資源是分散的，這樣作為政府就不可能面面俱到照顧各個利益群體的需要。作為社會管理主體的社會組織的作用也就凸現出來了。這類社會組織與龐大的科層制的現代政府相比，更貼近民眾，更能夠捕捉到民眾的特殊性的需要，在整合社會資源方面具有自己的優勢和靈活性，這樣就能夠滿足一些特殊群體的特殊需求，幫助他們解決一些特殊的問題。而且相對於政府來講，它的運作在實踐上更有效率。實際上當我們講到社會管理的多元主體，也就是政府、市場部門、社會部門的時候，我們也是在呈現對於社會事務管理的三種機制的不同取向。政府更強調基本的公平，市場部門更強調效率性，社會組織更強調公益性。

　　第二是建立現代公共規則，培養人們的社會參與精神。傳統的社會管理理論強調，政府對於民眾的統治和制約。現代社會管理理論，強調廣大民眾的積极參与。人們通過參與到各種各樣的社會組織中去，學習組織的規則，在與組織中其他成員的交往中，習慣一種組織生活，使得人們從各種傳統的小共同體裡面逃離出來，這樣帕森斯所說的處理人際關係的普遍主義規則也就自然的確立了。在個人層面上，一種與現代化相適應的權利責任意識也就形成了。這實際上是真正的個人主義和集體主義的結合。所以社會管理能夠擴大民主參與做好準備工作。

　　任何行動都是需要價值指引的，沒有一定的主導價值，社會行動不會形成一種秩序。社會管理作為人類的一種集體行動，同樣需要價值的指引。但是在不同的社會管理理論中，主導的價值是不一樣的。

　　張康之在《社會治理中的價值》一文中認為，對於一切社會治理體系而言，秩序、公平與效率、服務等，都是基本的價值。但是，這些基本價值在社會治理體系中構成方式是不同的。在傳統型社會治理模式中，秩序是核心價值。在管理型社會治理模式中，公平與效率是它的核心價值。服務性社會治理模式是指一種新型的社會治理模式，他把服務作為自己的核心價值，讓其他一些價值都從屬於和服務於這種價值。

　　笪素林在《社會治理與公共精神》一文中認為，發達的公共精神是社會治理的決定性因素。他把公共精神定義為人們關心和促進公共利益的意識和行為，其核心價值包括：1，政治平等。2，參與和責任。3，信任和寬容。4，團結和協作。

　　我們認為社會管理中的核心價值在於一種合作精神和現代公共規則的確立。合作精神包括這樣幾個層次：政府與社會的合作，社會組織中的個人與個人的合作，社會組織之間的合作。現代公共規則是指所有社會成員對於個人和群體的角色、規則都有明確的預期，大家在處理某些社會事務時達成了一些原則性的共識。正如張靜在《現代公共規則與鄉村社會》中說的那樣，“規則的公共性，即規則無涉於個別、專門利益的中立性質。……公共規則的基本內涵，就是權力從個別人或個別集團的壟斷中過度到公共控制，參與並分享權力的人具有公共特征—他們的範圍廣大、人數眾多、身份各異，具有多元代表性：權利的控製程序經過公共同意，即建立在公共合約的基礎上；它提供公共產品，包括保護公民的權利和財產、保障公共秩序、維護規則的公共性—普遍主義規則；”

　　社會管理是個發展的過程，與當時所處的社會發展階段和特定的經濟政治環境密切相關。

　　1.原始社會：氏族聚居，家族管理

　　氏族是由一個共同祖先傳下來的血親所組成的團體，氏族內部禁止通婚，財產共同繼承。氏族的產生與原始社會生產力水平極其低下直接相關。每個成員都必須依靠集體力量才能生存，同一氏族的人有互相保護、互相援助、互相復仇的義務。氏族其實就是一個大家族，因此，我們可以說，原始社會的管理主要實行的是家族管理。

　　2.奴隸社會：等級管理，分封食邑

　　奴隸社會是人類歷史上第一個階級社會，奴隸主階級與奴隸階級是奴隸社會兩大根本對立與對抗的階級。奴隸社會的等級制度雖然有天子、諸侯、卿、大夫、士、庶人、僕、隸等很多層次，但這些層次的劃分都是為了維護整個奴隸主階級進行階級統治的需要。商朝與西周是我國奴隸社會的發展期和強盛期，商周在奴隸主階級內部實行分封食邑，即實行宗法分封制和井田制。周王把全國的土地和奴隸，分封給其子弟、親戚、功臣和同盟者，讓他們到各地去做諸侯，進行分區管理，輔翼王室。分封基本是按王室的血緣親疏關係進行。在諸侯國里，也仍然按宗法血緣關係向下進行同樣的分封。

　　3.封建社會：郡縣制度，鄉村自治

　　秦始皇時期分天下為36郡，每郡又下設若幹縣。到了西漢，劉邦基本上沿用了秦朝的郡縣制，但同時也實行分封制。從東漢後期至魏、晉、南北朝，出現了州一級行政區劃。一般情況下。州轄郡、郡轄縣，州置刺史、郡置太守、縣置縣令，形成州、郡、縣三級地方政府建制。隋文帝於開皇三年廢除了郡一級行政建制，實行州、縣兩級行政建制。隋煬帝大業三年，又改州為郡，把州縣制再次變回郡縣制，全國共設置190個郡，1255個縣。唐代又廢郡為州，重回州縣制，併在州之上設置“道”，行使監察職能，後來實際成為一級地方政府。宋代取消道而設“路”，路之下為府、州、軍、監，再下麵是縣。元代開始設置省一級政府，但行政建制比較亂，一般為省、路(府、州)、縣三級建制。明代的行省制比較規範，一般以省、府、縣三級為主。清朝基本上沿襲明制，有所改革，一般設省、府(直隸廳、直隸州)、縣(散廳、散州)三級地方行政政權。縱觀秦朝以來我國整個封建社會的行政管理制度，縣級以上行政管理機構變化頻繁。光稱謂就有郡、州、道、路、省、府等諸多不同，而縣的稱謂則2000多年一直未變，縣級政權職能也幾乎完全相同。由此可見。縣級政權是我國曆代最穩定的一級行政單位。

　　我國封建社會的國家行政權力一般只到縣級政權為止，即所謂“王權止於縣政”，至於縣以下的廣大鄉村社會，則基本實行自治的政策。(1)自治制度。我國封建社會的鄉村自治制度有個產生與發展過程。秦漢時期，皇權曾經延伸到了農村。縣以下設有“鄉”，鄉以下設有“亭”，亭以下設有“里”，實行“十里一亭，十亭一鄉”，鄉— — 亭— — 里成為鄉村社會的一種行政區劃建制和行政管理層次。到了隋唐時代，鄉一級作為政府機構被裁撤，管理職能也逐步被取消，代之以鄉村自治制度。唐宋時期實行鄉裡制，元初改宋代鄉、里為都、圖，實行都圖制，明代實施里甲制或保甲制，清代的保甲制度在明代的基礎上進一步發展，鄉村社會基本實行鄉、莊二級管理體制。(2)自治主體。所謂“鄉村自治”即由地方推舉“頭面人物”來管理本地的社會事務。這些“頭面人物”主要是鄉紳以及家族、宗族的長老，朝廷通過他們來協調民眾內部矛盾，宣傳國家政策，維持地方社會秩序。家長、族長管理本族本村事務是鄉村自治的主要途徑。家庭是鄉村社會的基本細胞，它基於血緣關係和尊卑長幼的倫常原則而存在和活動，具有極強的凝聚力和堅固性。同時。根據血緣關係的親疏遠近，它又具有極強的擴張性，由家族而宗族。家族以“家”統族，宗族以“宗”統族。家族制度對傳統中國社會發展具有重要意義。革命先行者孫中山先生說：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義。中國人對家族和宗族的團結力非常大，往往因為保護宗族起見，寧肯犧牲身家性命。”(3)自治方法。鄉村自治最主要的方法是道德教化。封建道德教化以儒家思想為主，其他如道家、法家、佛教等思想也有一定的影響力。自漢武帝接受大臣董仲舒提出“罷黜百家，獨尊儒術”的建議之後，儒家思想成為漢朝以後中國曆朝歷代一貫遵從的統治思想。儒家思想是由孔子創立的，後來逐步發展為以仁、義、禮、智、信、恕、忠、孝、悌為主要內容的思想體系，其中，仁是儒家思想的核心。禮是儒家又一重要思想，仁與禮是辯證統一的，即禮以仁為基礎，在仁的基礎上提倡禮。儒家強調“修身齊家治國平天下”。治家是治國的前提和基礎，而治家的核心倫理就是儒家宣傳的“孝悌”思想。

　　4.民國時期：重心下移，保甲制度

　　民國時期社會管理特點為：重心下移，保甲制度。民國17年(1928)，南京國民政府對基層社會組織的設置為：縣以下設區、鄉(鎮)、村、里、間、鄰。5戶為鄰，5鄰為聞，間以上在農村為村，在縣城為里，百戶以上編為鄉、鎮。民國24年(1935)，鄉以下改行保甲制度。保甲制的基本形式是10進位制(10戶為甲，lO甲為保，1O保以上為鄉鎮)。以後鑒於各地地理、交通、經濟情況各異，在實行時採取了有彈性的辦法，規定“甲之編製以十戶為原則，不得少於六戶。多於十五戶”，“保之編製以十甲為原則，不得少於六甲，多於十五甲”，“鄉(鎮)之劃分以十保為原則，不得少於六保，多於十五保”。保設保辦公處，有正副保長及民政、警衛、經濟、文化幹事各1人，保長兼任保國民兵隊隊長和保國民學校校長，與鄉(鎮)長一樣，亦實行政、軍、文“三位一體”，保長通常由當地地主、土豪、頑劣擔任。民國政府對保甲制度極為重視，竭力通過保甲制度牢牢控制民眾，維護其搖搖欲墜的統治地位。

　　5.計劃經濟時期：二元結構，政社合一

　　在社會主義計劃經濟體制下，我國當時的社會管理特征為：二元結構，政社合一。所謂二元結構，是指在計劃經濟體制下長期以來形成的城鄉對立、城鄉分割、城鄉勞動力流動隔絕、城鄉實行不同的戶籍、婚姻、糧油、就業等政策制度的城鄉之間的經濟社會二元結構。在城市，社會成員以單位歸屬為主，街居歸屬為輔。單位是城市社會的基本細胞，各類國有或集體單位在提供各類公共服務的同時，也在履行嚴格的社會管理功能。在農村，實行的是“三級所有、隊為基礎”的政社合一的社會管理體制，生產隊既是最基本的生產單位，控制絕大部分農村生產資料，是農民經濟上的依附主體，將農民固定在土地上；又是最基層的社會管理單位，通過戶籍管理等制度，將農民限制在農村社會，農村人口不能向城市自由流動。

　　總體來看。計劃經濟時期社會管理的最大優點在於其以行政手段為主的資源配置機制以及對人員實行半軍事化管理的方式。有利於集中力量辦大事。其不足之處為：過度依賴行政權威處理社會問題，管理形式單一；將所有社會問題都推給黨和政府管理，容易激化社會矛盾；社會組織發育不充分，缺乏活力。

　　在國際社會的現代化進程中，尤其是現代福利國家建立以來的時期內，經濟發達國家積累了豐富而有效的社會管理方法與經驗，反映了生產力的發展與人類社會發展的共同規律。作為“後髮型”發展中國家，我國在建立社會主義市場經濟體制，加快實現“五化”、 “兩轉”的同時，應當積極吸收和借鑒西方發達國家的經驗和教訓，並因時、因地制宜地推進社會管理體制的建設和創新，加快構建社會管理新格局。綜觀上述社會管理的歷史演進和三大國際模式，可以總結和提煉出以下重要經驗：

　　(一)堅持社會政策與不同的經濟發展階段相適應

　　社會政策是社會管理的核心。從現代發達國家社會管理的歷史演進可以看出，社會政策的制定與調整均與不同時期的經濟發展階段密切相關或相互對應。也就是說，經濟發展階段決定了社會管理的主要矛盾，社會政策的適應性又將反作用於經濟的發展和進步。不論是自由競爭時期的有限社會政策、混合經濟時期的全面社會政策，還是全球化市場時期的社會政策的調整與改革，都可以體現社會政策的發展必須與各國所處的不同經濟發展時期相適應，才能夠應對和處理不同時期的主要社會問題與矛盾。

　　根據國際貨幣基金組織(IMF)公佈數據顯示，2011年中國人均GDP為5414美元，進入了中等收入國家的行列。在全球社會福利制度歷史上，這也將成為一個新的歷史起點，即具有中國特色的福利國家興起的起點。然而，由於我國城鄉二元結構的制約和地區發展的不平衡，造成了人均GDP的城鄉差異和省際差異。因此，在未來一段時間內的社會政策制定上，以不同地區的經濟發展水平為基礎，有側重地實現社會政策的三大基本目標，即在經濟落後地區以緩解貧困為主要目標，在經濟發展一般的地區突出收人保障目標，而在經濟發展較快的地區著重保障社會平等，從而有助於實現社會政策向城鄉一體化的路徑轉變。

　　(二)構建政府、社會、市場、公民“多位一體”的社會管理主體結構

　　社會管理的美國模式中，政府對非營利性組織的大力支持，西歐國家政府、私營及第三方組織和個人的“聯合生產” ，對社會組織和社會型企業的大力培育，以及多國的社區化管理都體現出各國政府在構建“多位一體”的社會管理主體結構中的探索與努力。社會管理由此實現了由政府單獨、直接管理向市場、社會中介組織、其他社團、公民個體共同參與社會事務管理，最終實現通過社會組織進行自我約束、自我激勵和自我管理的轉變。

　　然而，與大多數發達國家不同的是，我國的社會形態是從封建主義階段直接邁入了社會主義階段，缺乏大多數西方發達國家普遍具有的公民社會傳統和極強的社會自治自理能力。尤其是上世紀90年代以來，中國快速地從計劃經濟轉向市場經濟，政府主導型的經濟模式一方面成就了中國經濟的飛速發展，另一方面也忽略了社會和公民的參與。因而，社會缺位、政府越位、市場錯位的不平衡性必須通過政府的適當退出、社會的廣泛動員和公民的積极參与來加以矯正，通過三者的協調配合，形成合力，最終引導社會自治的實現。

　　具體來說，第一，應該充分重視行業自律組織、社會中介組織，以及其他各種社會第三部門的社會管理職能，發揮其連接政府與社會、政府與市場、政府與企業的橋梁功能。第二，應該大力引入社區化管理模式，強化社會底層管理。以城市社區為基本單位和平臺，將社會第三部門與市場、居民連結起來，發揮其組織和管理的功能，實現居民自治。第三，大力推進互聯網和通訊技術的發展，滿足公民主體日益增長的價值認同、公共參與、社會歸屬等需求，為有限政府、有序市場和良性社會提供新的條件和動力。

　　(三)建構適應國情的社會保障體系

　　從上述三大社會管理模式中可以看出，各國的社會保障體系既各有特點，又具有共陛。第一，各國的社會保障體系的設計多與該國的社會經濟發展狀況相適應，且隨著經濟不斷發展，綜合國力不斷增強，收入水平的不斷提高，社會保障體系也日趨完善，社會保障的範圍也不斷擴大。第二，社會保障資金多由國家、企業和個人共同負擔，社會保障稅面向企業、個人共同征收，即在政府財政提供大量資金予以支持的基礎上，實現“高稅收、高繳納、高福利”。第三，在基本社會保險水平上，按照差別原則對不同社會階層實行分類社保機制，既實現每個社會階層的基本社會保障，又通過市場對更高層次的福利保障進行調節和配置，從而維護每個社會階層的社會利益，實現社會穩定和政治穩定。

　　從我國目前的經濟發展狀況來看，現有社會保障體系需要不斷完善，社會保障範圍也需要不斷擴大，特別是要提高經濟落後地區的社會保障水平和範圍，縮小城鄉差距和地區差距。就社會保障資金來源和籌措方式來看，目前我國也是採用國家、企業和個人、共同負擔的方式，但國家和企業的資金負擔比重較大。因此要根據不同地區和不同社會保障對象，合理配置國家、企業和個人的分擔比例。同時也可以借鑒分類社保機制，在經濟發展較陝的地區和城市，充分發揮市場的調節和配置功能，提供更多可供選擇的福利保障項目。