公共財政

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公共財政的概述

  公共財政國民經濟占有重要地位,它對依法促進公平分配,調控巨集觀經濟,合理配置市場資源,做好國有資產管理,起著不可代替的作用。所謂公共財政,就是為社會提供公共產品公共服務的政府分配行為,是與市場經濟體制相適應的一種財政管理體制

  公共財政主要著眼於滿足社會公共需要,彌補“市場失效” 缺陷。公共財政的歷史使命,在於它支持、促進著市場經濟體制的形成和發展。有市場經濟體制,必有公共財政,二者相互制約,相互促進,交替推動,共同前進,是一種緊緊捆在一起的雙邊互動的關係。只有真正推行公共財政,才能建立與完善社會主義市場經濟體制

公共財政的內容[1]

  “公共財政”的內容大致包括:

  (1)政府財政支出體現為社會的公共支出

  (2)政府財政收入來源於社會的公共收入。

  (3)政府公共收入與政府公共服務支出在量上是一致的。

  也就是為市場私人部門消費公共商品價值與私人部門的付款是一致的。這種適應市場經濟條件下政府職能的轉變和實現公共政策與巨集觀調控目標的公共財政體制框架的形成和建立,要求政府和徵稅機關必須切實尊重和保護納稅人權益,為納稅人提供優質服務;要求對稅的征收必須以法律為依據,既不能多徵也不能少徵,實現應收盡收;要求納稅義務人按法律規定及時足額繳納稅金,切實履行納稅義務。

公共財政的特征

  公共財政具有以下特征:

  1.以彌補市場失靈行為準則。在市場經濟條件下,市場在資源配置中發揮基礎性的作用,但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。比如,巨集觀經濟波動問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題,政府是首要的“責任人”。政府解決公共問題,對社會公共事務進行管理需要公共政策為手段。而公共財政的制定和執行,又以公共資源為基礎和後盾。公共財政既是公共政策的重要組成部分,又是執行公共政策的保障手段。相對於計劃經濟條件下大包大攬的生產建設型財政而言,公共財政只以滿足社會公共需要為職責範圍,凡不屬於或不能納入社會公共需要領域的事項,公共財政原則上不介入;而市場無法解決或解決不好的,屬於社會公共領域的事項,公共財政原則上就必須介入。

  2.公平性。公共財政政策要一視同仁。市場經濟的本質特征之一就是公平競爭,體現在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策,為社會成員和市場主體提供平等的財政條件。不管其經濟成分,不管其性別、種族、職業、出身、信仰、文化程度乃至國籍,只要守法經營,依法納稅,政府就不能歧視,財政政策上也不應區別對待。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經濟成分,制定不同的財稅法律和制度

  3.非市場營利性,又稱公益性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任,追求公益目標,一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果公共財政追逐利潤目標,它就有可能憑藉其擁有的特殊政治權力凌駕於其他經濟主體之上,就有可能運用自己的特權在具體的經濟活動中影響公平競爭,直接干擾乃至破壞經濟的正常運行,破壞正常的市場秩序,打亂市場與政府分工的基本規則;財政資金也會因用於牟取利潤項目而使公共需要領域投入不足。公共財政的收入,是為滿足社會公共需要而籌措資金;公共財政的支出,是以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨,不能以贏利為目標。

  4.法制性。公共財政要把公共管理的原則貫穿於財政工作的始終,以法製為基礎,管理要規範和透明。市場經濟是法制經濟。一方面,政府的財政活動必須在法律法規的約束規範下進行;另一方面,通過法律法規形式,依靠法律法規的強制保障手段,社會公眾得以真正決定、約束、規範和監督政府的財政活動,確保其符合公眾的根本利益。具體而言,獲得財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等理財行為必須建立在法制的基礎上,不能想收什麼就收什麼,想收多少就收多少,或者想怎麼花就怎麼花,要依法理財依法行政

公共財政體系[2]

  (一)中央與地方公共財政收入許可權

  按照憲法和現行財政體制,中央與地方政府對稅收許可權進行了分割。中央與地方的稅收許可權分割以稅種為基礎。與稅種的劃分相配套,分別建立了中央與地方兩套稅務機構。其中,國家稅務局負責征收中央稅共用稅地方稅務局負責征收地稅。稅收徵管權與收入歸屬權基本保持同步。中央與地方稅收收入具體劃分如下:中央稅包括關稅海關代徵消費稅和增值稅,消費稅,中央企業所得稅,地方銀行外資銀行及非銀行金融企業所得稅,鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入(包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅),中央企業上繳利潤等。外貿企業出口退稅自2003年開始的增量部分由中央和地方財政共同負擔。地方稅包括營業稅(不含鐵道、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業稅)、地方企業所得稅(不含上述地方銀行和外資銀行金融企業所得稅)、地方企業上繳利潤個人所得稅城鎮土地使用稅固定資產投資方向調節稅城市建設稅(不含鐵道、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的部分)、房產稅車船使用稅印花稅契稅、遺產和贈與稅土地增值稅、國有土地有償使用收人等。中央與地方共用稅包括增值稅、資源稅證券交易稅和所得稅。增值稅中央分享75%,地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分,大部分資源稅作為地方收入,海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅,中央和地方各分享50%。中央與地方財權劃分時,保留了較多的共用稅種,且共用稅在稅收收入中所占比重大。目前中國第一大稅種增值稅就是共用稅。2001年國家又將企業所得稅個人所得稅調整為共用稅。在共用稅分成中,中央拿大頭,地方拿小頭。例如,增值稅中央分成75%,地方分成25%;“兩個所得稅”中央分成60%,地方分成40%。這樣全國的財政收入主要向中央集中,省級和市級在中央集中主要財力的基礎上,又對共用收入和地方固定收人進行了分成,造成了國家財政收入層層上移的局面。

  (二)中央與地方公共財政支出許可權

  中央與地方公共財政支出許可權具有兩方面的特點。一是大多數項目支出責任主體不明;二是支出責任明確的項目許可權分配不盡合理。我國省級以下的地方政府(地區、縣以及鄉、鎮級)支出責任非常沉重,與國際通行的做法有很大差異。在縣和鄉、鎮級政府尤其如此,兩級政府共同提供了大部分重要的公共服務,包括70%的教育預算支出和55%~60%的醫療衛生支出。市、地區和縣級市提供100%的失業保險社會保障和福利支出。但是,除轉軌經濟以外,在其他國家,通常由中央政府和省級政府負責教育和醫療衛生,社會保障和福利幾乎常常由中央政府提供。①中央政府把花費巨大而事關重大的公共服務項目留給地方,卻沒有提供足夠的資金支持,這在本質上推卸了自己對貧困地區的社會責任。隨著分權改革的推進,政府實際上拋棄了貧困地區。②由於政府間轉移支付中的“政治”博弈技術上的缺失,使得貧困地區政府上解的收入轉移支付獲取的收入之間總是存在缺口。中央與地方政府支出許可權存在不明、不合理的現象。

  (三)中央與地方政府公共財政關係

  中央與地方政府之間的財政關係體現在以下幾個方面:一是稅收返還。在劃分稅種的同時,建立了中央對地方的稅收返還制度,以1993年為基數年,按分稅後地方凈上劃中央的收入數額(即增值稅75%部分+消費稅一中央下劃收入),確定中央對地方的稅收返還基數。從1994年開始,每年遞增返還。稅收返還的基本公式為:本年稅收返還=上年兩稅返還(1+環比增長率0.3)。按照國務院規定,稅收返還的遞增率為按各地區分別繳人中央金庫“兩稅”平均增長率的1:0.3的繫數確定,即各地區“兩稅”每增長1%,中央財政對該地區的稅收返還增長0.3%。如果凈上劃收入達不到上年稅收返還基數,則相應扣減稅收返還數額;二是轉移支付制度。中央與地方政府之間設立了一般轉移支付和專項轉移支付支付方式。中央通過這些轉移支付實現地區間財政平衡

公共財政的職能[3]

  一、資源配置職能

  財政收支活動以及相應財政政策稅收政策的制定、調整與實施,可以實現對社會現有人力、物力、財力等社會結構與流向的調整與選擇。財政的這個功能通常被稱為資源配置職能。政府通過財政配置職能的運用,可以達到合理配置社會資源,實現資源結構合理化、資源運用效率高、經濟社會效益最大化等政策目標。

  經濟學意義的資源通常指用來生產商品和勞務的投入物,有時也稱“生產要素”。資源的基本特征是“稀缺”。即在任一特定的時間內,資源的數量是有限的,在數量上不能滿足同一時期內的全部需求,因此,客觀上要求人類必須有效地確定這些資源的各種用途。為什麼需要財政對社會資源進行配置,我們可以分兩個層次理解。

  第一個層次,由於社會共同事物的客觀存在,任何社會都不可能僅僅通過分散的個人或其他社會單位對資源進行有效配置。因為,某些社會公共事物是任何單個個人或集團都無力提供的;對於另一些社會公共事物來說,儘管單個個人或集團有能力提供,但或者因為其消費的不可分割性而不願意提供,或者由個人或集團分散提供,不可能獲得最佳社會經濟效率。所以,就其一般意義而言,任何社會都有需要財政進行資源配置

  第二個層次,在市場經濟條件下,財政可以作為彌補市場缺陷的主要手段。一般而言,在市場經濟條件下,資源配置被認為是市場所固有的功能,但是,在市場存在缺陷、市場機制不健全的情況下,市場本身是難以獨立實現對資源的最佳配置的。因此,客觀上要求政府必須擔負起相應的配置資源的責任,通過財政分配以及其他各種財政政策措施直接分配或引導資源投向,從而實現對資源的最佳配置。

  在我國,地區之間經濟發展不平衡是客觀現實。從整體上看,這樣的現狀不利於我國經濟長期均衡穩定的發展。財政資源配置職能的一個重要內容,就是通過財政分配,即財政補貼、稅收、財政政策與財政體制等手段,實現資源在各個不同地區之間的合理配置。

  財政的資源配置職能包括了對用於滿足社會公共需要的資源的直接分配,以及對全社會資源配置的巨集觀調節這兩個方面的內容,具體表現在以下幾個方面。

  (一)調節資源在產業部門之間的配置

  資源在部門之間的配置狀態如何,直接關係到產業結構的合理化程度。部門之間的資源配置及其調整,主要通過兩個途徑:一是調整投資結構;二是調整資產存量結構及資源使用結構。財政對資源在產業部門之間的配置和調節,也是通過兩個相應途徑、採取兩種相應的手段實現的。

  一方面是通過調整國家預算支出中的投資結構,達到合理配置資源的目的;另一方面則是通過制定、調整財政、稅收政策和投資政策,來引導和協調社會資源流動與分配,進而達到調節現行資源配置結構的目的。

  (二)調節資源在政府部門與非政府部門之間的配置

  財政在這方面的職能,主要表現在調整財政收入在國民收入或國民生產總值中所占的比重,而這個比重則又取決於必須由政府通過財政提供的社會公共事物規模的大小。調整資源在政府部門與非政府部門之間的配置使之符合優化資源配置的要求,便是財政資源配置職能的一項重要內容。

  (三)調節資源在政府部門內部的分配

  在政府部門內部的資源配置,主要是通過各級政府的預算及其執行丁作實現的。合理配置資源作為一種經濟規律,不僅要求在各地區之間、社會經濟各部門之間、各產業之間合理配置資源,而且也要求在政府部門內部各領域之間合理配置資源

  二、收入分配職能

  政府的財政收支活動客觀上對社會收入與財富的分配產生直接與間接的影響。我們把財政所具有的這種能夠影響社會收入與財富分配的功能叫做財政的收入分配職能,簡稱收入分配職能。

  不僅財政活動本身實際上就是對國民收人的一種初次分配再分配,而且這種分配本身,也必然會直接或間接地對國民收入其他部分的分配以及財政以外各層次國民收入的分配產生重大影響。

  政府運用收人分配職能的主要目的,就是調節社會收入與財富的分配,使之達成公平合理的分佈狀態。政府必須運用收入分配職能的主要原因,就是考慮到現代市場經濟在沒有政府參與的情況下,不能實現收入與財富的公平合理分配。

  1.按勞分配並不能保證實現收入與財富的公平分配

  目前我國以按勞分配作為分配製度的主體,但是,與其他分配方式相比,按勞分配也只是一種相對公平的分配,在現實經濟生活中,仍然存在著事實上的不平等。

  2.市場機制缺陷造成收入和財富分配的不公平

  這種現象主要是因為市場機制給予人們的報酬是以人的生產能力(即掙錢的本領和所擁有的財產)和貢獻為標準的。生產能力不同,貢獻不同,收入也就不同。此外,市場機制對無生產能力者不給予照顧。市場機制所存在的這種缺陷,是市場經濟機制本身所無法剋服的。收入分配職能的主要內容是通過調節企業的收入水平即利潤水平和居民個人收入水平實現收入與財富的公平分配。

  財政的收入分配職能的內容主要有:調節企業利潤水平主要在於,通過調節使企業在條件大體相同的情況下獲得大體相同的利潤;調節居民個人收入水平則是在堅持現行分配製度的條件下,貫徹執行現行收入分配政策,即既要合理拉開收入差距,又要防止兩極分化,逐步實現共同富裕。

  三、經濟穩定職能

  通過財政政策的制定、實施與調整,使整個社會保持較高的就業率,以至於達到充分就業,並實現物價穩定、經濟穩定增長以及國際收支平衡等政策目標。我們將財政所具有的這種功能稱為經濟穩定職能,或者叫做穩定經濟職能,簡稱穩定職能。

  財政的經濟穩定職能在市場經濟體制下具有其客觀必要性。財政經濟政策的一個極為重要的目標,就是保持或達到充分就業或高就業率、適度穩定的物價水平國際收支的平衡、合理的經濟增長率。概括地說,就是經濟穩定目標。這個目標,主要是通過財政的穩定職能實現的。

  財政穩定職能的客觀必要性主要來自於市場機制的缺陷。在市場經濟中,充分就業和物價穩定不能自動出現,因為在市場經濟中,就業和物價的整個水平是由總需求水平確定的,並與當時的生產能力有關。社會總需求是難以控制的,或者具有不可控性。

  總需求水平是由無數個消費者,企業廠長經理人員,金融投資者以及其他社會成員、單位的開支所決定的,上述開支決策又有賴於許多難以預測的因素,如過去與現在收入、財富、地位、信用的可用程度,對前景的估計等。所以,客觀上需要政府通過運用財政手段調節社會需求水平,以實現經濟穩定增長的目標。

  財政經濟穩定職能的主要內容有以下兩個方面。

  (一)調節社會總需求,實現供求總量的大體平衡

  財政對社會總需求的調節主要是通過國家預算進行的。一般而言,從理論上看,如果社會總需求大於社會總供給,則可採取使財政收入大於財政支出的辦法,即相對減少財政支出,增加財政收入。從政策的角度看,這種做法通常被稱為“緊縮性”財政政策。如果社會上總需求小於總供給,即需求不足,則可以採取使財政收入小於財政支出的辦法,即相對增加財政支出,減少財政收入。在政策上,這種做法通常被稱為“擴張性”財政政策。如果社會總需求與總供給大體平衡,政策則應實行預算收支平衡,即所謂的“中性”財政政策。

  (二)調節社會供求結構平衡

  從客觀上看,社會總供求結構包括供求的地區間結構、部門(即產品)結構、產業結構(第一產業第二產業第三產業等結構)。通過財政收支,調節社會總供求結構,使之大體平衡(即合理化)是財政穩定職能的另一個重要內容。

推行公共財政存在的問題

  建立和發展社會主義市場經濟必然需要建立公共財政。雖然我國的公共財政管理已具雛形,但受計劃型財政管理模式的影響,仍存在許多問題,突出表現至少有以下幾個方面:

  1.財政供給“越位”和“缺位”並存。在傳統的計劃經濟體制下,財政供養範圍過大,包攬過多,特別是對應由市場配置資源的經營性和競爭性領域延伸和干預過多,大大超出了政府職能範圍和財力承受水平。相反,應由政府承擔的一些社會公共需要和事務卻得不到應有的資金保障,推給市場競爭主體去承擔。突出的問題有:巨額的國有企業虧損補貼。除政策性虧損補貼外,國家財政實際上承擔了大量的經營性虧損補貼,成為國家財政沉重的負擔。過長的事業單位供給戰線。一些不屬於公共物品範圍,可以由企業及個人舉辦,完全能夠商業化經營的事業單位,仍然由國家掌握,財政供給經費。行政經費膨脹。這與政府機構的臃腫、人浮於事及效率低下相一致。科技、教育投入不足。從絕對數量看,改革開放後,科教投入確有較大增加,但從占財政支出的相對比例分析,近兩年還出現下降的趨勢,而且財政科教支出占GDP的比重在世界上也是居於後列。財政供給方面的上述問題,與政府職能的界定與轉變存在千絲萬縷的聯繫。在政府職能界定不清,活動範圍沒有法律明確規定的情況下,財政支出格局及其運行機制的調整是非常困難的。

  2.財政支出結構不合理。近年來,我國在財政收入占GDP的比重偏低的情況下,將財政支出逐步向重點領域傾斜,特別是1998年以來實施的積極財政政策,取得了良好成效。但是,從總體上看,由於財政預算的約束力逐步下降,財政資金遠遠不能滿足重點支出的需要,教育、科技、農業等發展領域的支出在財政總支出中的比重提高的速度較為緩慢。相反,大量的資金(包括預算外資金)卻被用於競爭性生產建設和行政管理開支等非重點領域,導致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的資金保障等一系列問題的發生。

  3.政府收入機制不規範。突出表現是稅收的費化和收費的“越位”問題嚴重。這種稅收“缺位”和收費“越位”並存的現象必將直接導致收費規模的擴張和政府收入機制的混亂。同時,也將嚴重影響政府提供公共產品的資金保障來源。從產生這一問題的直接原因分析,主要有:社會公共權力缺乏制約,眾多公共權力機構直接介入分配領域。突出的問題是亂收費、亂攤派、亂罰款屢禁不止。財政的職能被肢解,國家財政不能統管政府收支。國家巨集觀經濟管理部門與財政部門職責劃分不清,如物價部門可以核准行政部門收費等。

  4.財政分配秩序不規範。目前,在財政分配中,仍存在將一部分財政資金切塊分給主管部門,由主管部門自主安排使用的問題。與此同時,不少主管部門還設立了各種收費和基金,擁有大量預算外資金。這種分配方式的結果,嚴重影響了正常的財政分配秩序。

  5.財政預算管理不科學。現行的預算管理體制存在的突出問題是,在預算分配過程中,預算指標到位率低,執行中追加頻繁,往往造成年度的實際支出數高於年初預算數;預算分配,特別是轉移支出專項支出缺乏可靠的科學依據,人為因素較多,隨意性較大;預算年度的起始日期先於人大審批日期,造成預算審批通過前就已經開始執行,形成預算審批的法律空檔以及預算約束的缺位;法與法之間的關係沒有理順,“以法壓法”的現象嚴重,如教育、科學、農業等方面的法律和衛生、計劃生育、環境保護、文化宣傳等方面的規章,都對財政支出作了限定性的規定,要求某項支出增長必須高於財政收入或支出的增長等,而《預演算法》卻又要求在安排預算時要量入為出、以收定支、統籌兼顧。法律、法規的不統一性與不一致性弱化了法律、法規的約束性,造成了預算管理的不規範;預算編製方法上欠科學性和合理性,不能真實反映實際情況,沒有統一政府收支,大量財政性資金在預算體外迴圈。國家財政實際上沒有能力通盤掌握政府公共物品的供給規模、結構及效益,難以履行市場經濟條件下公共財政的職責。

推行公共財政的對策和建議

  1.財政資金應突出公共性特征,逐步退出經營性與競爭性領域。市場經濟的基本特征,就是市場機制在資源配置中起基礎性作用。凡是市場辦得了、辦得好的,就不應由政府承擔。但長期以來,財政職能的“越位”與“缺位”並存的問題一直比較突出,一方面財政幹了許多應該由市場配置去解決的事情,由於廣泛介入了經營性和競爭性領域,對國有企業供應資金,彌補虧損,審批財務收支計劃和決算,妨礙了企業市場競爭主體和法人實體地位的形成和確立;另一方面,那些本來應該由政府去做、通過履行財政職能去實現的一些事情,反而因為財力“缺位”而沒有能力做到或做得不好。今後財政資金必須逐步退出應由市場配置資源的經營性和競爭性領域,轉到滿足社會公共需要的方面來,逐步提高財政對政權建設、教育文化、科學事業以及基礎設施建設、環境保護等公共需要的保障能力。

  2.科學界定和規範財政資金的供給範圍。規範財政資金供給範圍,是構建公共財政基本框架、提高財政保障能力和支出效率的基礎和前提。在具體實施中,重點是解決財政供養人口過多、對一些經營性的事業單位包攬過多、不合理的補貼和投資過多問題。當前,主要應該是緊緊抓住機構改革的有利時機,做好定編定崗工作,清理超編人員,控制人員經費,有效遏制行政經費過快增長的勢頭。通過轉變財政支持經濟發展的方式,逐步減少直至取消財政對一般競爭性領域的投資,集中財力,保障政權建設和科技、教育、社保、農業、生態和基礎設施建設等重點領域和項目的支出需要。

  3.逐步建立規範的政府收入保障體系。按照公共財政的要求,應根據公共產品和私人產品的劃分和對它們各自保障方式的不同,對現行的稅費收入體系進行合理調整和定位,逐步建立以稅收為主、收費為輔的政府收入機制。一是將現有收費中一些不具有公共產品性質,不再體現政府職能的可以按照市場機制運作的收費方式,逐步推向市場,依法經營和納稅。比如勘察設計收費、咨詢服務收費、各種公證收費等;二是根據純公共產品由稅收提供保障的觀點,取消現有收費中用於提供純公共產品、具有稅收特征的收費,代之以稅,即進行費改稅。如農村的鄉統籌和村提留、交通部門的各項收費等;三是保留現行收費中那些用於提供受益面確定、體現受益性原則比較明顯的準公共產品的收費,併進行了合理規範。通過稅收與收費的科學“歸位”,不斷提高公共財政的保障能力

  4.積極推進公共財政的管理手段。這是公共財政順利推行的重要保證。政府採購制度作為市場經濟國家加強公共支出管理的基本手段,是建立公共財政體系的重要內容,實踐證明,這項制度也是現階段有效節約財政開支的最直接的辦法。近年來,全國各地都不程度地開展了政府採購試點工作,效果十分明顯。今後,應逐步對政府提供的公共產品和服務,如各類辦公用品、設備工程、公共設施、大型會議及有關勞務等通過公開招標的方式向社會購買,最大限度地提高財政資金的使用效益。同時,還應積極探索“零基預算”等適應公共財政要求的管理手段和辦法,以不斷提高財政支出效率,充分體現公平、公正、公開的原則。

  5.不斷強化財政巨集觀管理職能。在市場經濟條件下,財政作為政府的巨集觀調控部門,為充分發揮好公共財政穩定經濟、調節分配、維持市場公平競爭的職能,應把主要精力放到研究和把握經濟與社會發展中關係全局、帶有戰略性的大事上來。因此,在職能轉變中,財政應逐步減少直接管理,學會用制度法規來實施間接管理,學會運用巨集觀經濟手段管理微觀事務。基於這種認識,今後財政巨集觀管理的重點應該是:擬定和執行財政、稅收發展戰略、方針政策、中長期規劃、改革方案及其他有關政策;參與制定各項巨集觀經濟政策;提出運用財稅政策實施巨集觀調控和綜合平衡社會財力的建議;擬定和執行國家與企業的分配政策;監督財稅方針政策、法律法規的執行;提出加強財政管理的政策建議;加強對財政經濟形勢的跟蹤分析和政策研究,提高駕馭巨集觀經濟的能力。

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