政府採購制度

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政府採購制度(Government Procurement System)

　　政府採購制度是指有關政府採購的一系列法規、政策和制度的總稱。政府採購制度就是約束政府機關和公共機構運用市場競爭機制採購貨物、工程和服務以實現公共職能的制度。一般來講，政府採購制度往往以政府採購法的形式來體現。

　　政府採購，也稱公共採購，是指公共部門為了日常政務活動或為公眾提供公共服務，在相關主體的監督下，以法定的方式、方法和程式（按國際規定一般應以競爭性招標採購為主要方式），利用國家財政性資金和政府借款，從市場上為政府部門或所屬公共部門購買商品、工程及服務的行為。

　　我國1996年開始試行政府採購制度， 2002年6月29日九屆全國人大常委會第28次會議通過了《政府採購法》，這部自2003年1月1日起實施的法律標志著政府採購開始納入法治的軌道。目前政府採購制度已被中央和地方各級政府廣泛採用，但是多年來我國實行的都是傳統的政府採購，並沒有達到國際上政府採購的標準，也沒有真正實現陽光采購。傳統的政府採購主要是行政審批控制和各需求單位的分散採購，其模式是：將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付到其在商業銀行開立的賬戶上，由各單位自主使用。

　　政府採購法的宗旨和功能，是以法律方式強制地為國家機關和公共機構的採購行為引入市場競爭。市場競爭是政府採購制度的靈魂和內在精神。競爭的有效、競爭的成本、競爭的效果、競爭的平等和競爭的保障，是進行當代政府採購制度設計的基本依據。

　　引入市場競爭機制進入政府採購的決定性因素，是將物有所值原則確定為政府採購制度的第一目標。除了經濟效益目標以外，政府採購還有經濟的、社會的和環境的目標，例如競爭政策、景氣政策、勞工政策、工業結構政策、區域發展政策。但是如果後面這些政策目標與物有所值的第一目標發生衝突，就應當讓位，這是當代政府採購不同於傳統制度的關鍵之點。

　　競爭採購方式的引入和當代政府採購制度的確立，極大地改變著傳統政府財政支出和消費的功能、制度和觀念。傳統的政府採購有許多缺陷。關於商業計算的大手大腳和浪費納稅人資金只是不良採購的一方面，更重要的還有滋長政府機關的官僚作風和官員腐敗。占有經濟市場和國際貿易巨大份額的政府採購，因為巨大腐敗和缺乏效率，惡化了市場競爭環境，障礙了經濟增長和技術創新，延緩了國際貿易自由化的進程。造成不良政府採購的原因之一，在於政府採購的獨占性質並因此可以免於競爭壓力。但是國家也需要效率，國家的花費需要最低的成本，這是來自納稅人的利益要求。出路就是引入市場競爭機制。

　　政府採購制度的核心是採購合同授予的競爭制度。這一制度要求將公開的招標作為原則性的合同授予方式。根據採購需求和市場供應狀況，還可以有其他的合同授予制度，例如像選擇性招標、限制性招標、競爭性談判和詢價採購。因為後面這些授予合同方式的競爭依此遞減，所以使用的限制條件就越來越嚴格。合同授予程式的競爭性越強，越能體現當代政府採購制度的本質要求。

政府採購制度的基本功能

　　政府採購制度作為市場經濟條件下一種有效的支出管理制度，在各國財政及整個經濟生活中具有非常重要的功能。

　　1.加強支出管理、提高資金使用效益

　　首先,政府採購制度有利於進行支出控制、強化支出管理、硬化預算約束。每一年度預算編製時,政府採購金額從商品單價開始確定，經議會批准後就具有法律效力,不得隨意追加、追減,保證了預算編製的準確性,還便於對支出進行源頭控制。採購商品的資金直接支付給供應商,減少了資金的周轉環節，避免各單位擠占、挪用、濫用財政資金。

　　其次,政府採購活動公開、透明,便於財政監督和減少腐敗。實行統一的政府採購制度尤其是以公開招標的方式從市場上採購所需的商品和勞務，公開性強、透明度高，既強化了財政監督，有利於從根本上消除滋生腐敗的溫床。

　　 第三，主要以公開招標方式進行採購，使政府得到了物美價廉的商品、工程和服務，節約了財政資金，提高了支出效益。歐盟的經驗表明，公開進行的政府採購活動可使資金使用效益凈提高10%以上。

　　2.強化巨集觀調控

　　政府採購制度在適應市場經濟公平競爭的基礎上，作為一種制度化、法律化的公共支出手段，對國民經濟具有重要調控功能。

　　 第一，政府採購支出對於國民經濟總量具有重要影響。目前，西方國家的政府採購支出一般相當於GNP的10-20%和整個預算支出的30%。政府採購支出總量的變化對於刺激經濟、保持供求平衡和巨集觀經濟穩定具有重要意義。

　　第二，政府採購支出結構的變化在調整經濟結構、促進產業升級和民族工業發展等方面具有重要作用。如政府對某些商品進行的示範採購，可以有效引導和扶持該行業的發展。

　　第三，政府採購制度作為一種法律化的間接手段，還可以對經濟進行經常的、規範的調節。

　　 3.促進國際經濟協調與合作

　　為使本國企業有效參與國際競爭，促進本國、本地區及全球經濟的發展，簽署政府採購協議，開放政府採購市場逐漸成為各國參與國際經濟合作、促進經濟區域化、全球化發展的重要內容。1979年在關貿總協定東京回合的多邊貿易談判中，簽訂了世界上第一個政府採購協議，各締約方將除國防、通訊和部分能源投資以外的中央政府有形商品（不包括工程和服務）的政府競爭性採購領域對外開放。1996年1月1日，世界貿易組織《政府採購協議》（GPA）正式生效，締約國將開放本國中央政府、次中央政府及其他一些公共部門的商品、工程和服務採購領域，政府採購市場的開放程度進一步提高。此外，一些雙邊、多邊地區性組織為促進本地區貿易和經濟的發展也簽署了政府採購協議，如歐盟，澳大利亞-紐西蘭，美國-以色列等。

　　 4.有效保護國內產業

　　 雖然政府採購市場的對外開放是一國經濟參與國際競爭，促進區域經濟發展的重要內容，但由於各國經濟實力的差距和貿易保護主義的影響，各國在開放本國政府採購市場的同時，也在通過機構和產品清單、門檻金額、優先購買本國產品、規定採購的本地含量等政府採購的法律和制度手段對本國政府採購市場進行有效保護，以維護國家權益，促進國內產業的發展。

　　政府採購制度最早形成於18世紀末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府採購形為進行法制化的管理。我們現在所說的政府採購制度，從根本上說是市場經濟的產物。在現代市場經濟階段，市場經濟國家認識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場缺陷，政府廣泛運用經濟手段和手段干預國民經濟活動，其方式之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業，為經濟的發展創造條件。由於政府採購規模的迅速擴大及對社會經濟產生的廣泛，很多國家都成立了專門的機構或通過專門的法律，以確定政府採購管理的重要地位。

　　與私人採購相比，政府採購具有以下明顯的特征：

　　（1）政府採購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務收費。

　　（2）政府採購的目的主要是實現政府目的。

　　（3）政府採購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關、事業單位和社會團體、公共事業等，

　　（4）政府採購為非商業性採購，它不是以盈利為目標，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益。

　　（5）採購範圍廣，規模大。

　　（6）採購過程要求能夠較充分地體現公平、公正、公開的原則，

　　（7）採購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強的政策性。

　　（一）美國的政府採購制度

　　美國政府採購制度是美國國家預算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數開支都要通過政府採購的方式進行。政府採購的辦法和規定也多以法律的形式確定下來，使政府採購制度能在公共預算管理中發揮重要作用，同時也保證了政府公共預算支出的高效、透明。美國政府採購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：

　　1.政府採購的基本制度比較規範。政府部門的公共支出基本上都要按照政府採購的形式進行，政府採購制度形成了一套完整的體系。美國的政府採購過程由三個階段組成（1）確定採購需求（2）簽訂採購合同（3）管理、執行採購合同。在具體的採購方式上分為小額採購和大額採購兩種類型。一般情況下，如果採購金額在 2500—25000美元之間， 實行小額採購，金額超過25000美元的採購，實行大額採購。政府機構購買力的大小或所得撥款的多少取決於一年一度的財政預算，而預算過程既涉及美國政府的行政機構，又涉及美國政府的立法機構。因此，整個採購過程和各種採購行為都有一定的法律規範和比較切合實際的操作方式。

　　2.政府採購制度建立在法制基礎上，有明確的法律規定。美國政府在實施採購制度滿足自身要求的同時，也通過法律、法規來約束自己的採購行為。美國早在 1761年就頒佈了《聯邦採購法》，而與政府採購相關的法律法規還有4000多個。從本質上說，法製程序體現的是民主精神，其目的是為了保證並兼顧各方利益，儘量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程式使政府採購制度能夠幫助各級政府快捷、有效地採購自己所需的商品或服務，並且維護了採購的信譽，保持了採購制度的透明，同時保證了政府實現其社會和經濟目的。

　　3.公平競爭是美國政府採購制度最基本的原則。不論是採用政府不經協商與報價最低、能滿足政府需求的投標商簽證合同的“密封投標”採購方式，還是政府與報價方進行協商，並就價格，技術能力及其他質量進行談判的“協商採購”的採購方式，都是在自由市場進行公平競爭採購。競爭能使政府有效地利用商業競爭和刺激，從市場上買到最好的商品及服務。

　　4.美國政府採購制度的“申訴”制度，美國政府採購制度是建立在承諾基礎上的。根據承諾，所有商家均有權根據政府的需求說明進行報價，有權要求政府依照所說的評判標準，排除一切不相關的干擾，根據其提議的優劣對其報價做出評判。美國採購制度允許未中標的報價方或簽約人對政府不合理的行為提出申訴，並由仲裁機構聽取其申訴並做出裁決。這種申訴制度有助於維護採購的公正、捍衛採購制度的透明，並且這種公正和透明都是建立在競爭和立法基礎之上的。這種申訴制度還可以在很大程式上剋服武斷決議，大大減少政府在採購過程發生的決策性失誤所造成的損失。

　　（二）英國的政府採購制度

　　英國是世界上最早實行政府採購制度的國家之一。英國政府採購政策是針對政府各部門及其機構提出的，同時也要求政府採購職責範圍內的其他機構加以遵循。政府採購從決策程式上看，各政府部門的政府採購都實行自我決策，各部門可以根據本部門的需要進行採購。但各部門在採購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有採購商品和服務都必須在財政部授權支出的範圍之內；二是他們的所有支出都必須向議會負責。另外，採購的每個部門都有一名官員，主要負責公共財政秩序和法規，同時保證財政支出周全合理，各部門的支出受議會“全國帳戶委員會”的監控。因此，英國的政府採購是在政府政策、預算控制、個人責任和議會監控前提下進行的。其基本由以下幾方面組成：

　　1.政府採購的基本原則。英國政府部門和其他公共機構採購商品和服務都必須做到“物有所值”。“物有所值”就是所採購的物品總成本和質量上都必須能滿足使用者的要求。在政府採購中“物有所值”主要是通過競爭來實現的。根據有關規定，政府各部門在進行採購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格採購自己需要的商品和服務，公平競爭是政府採購的一條核心原則。

　　2.政府採購的基本方式。英國政府採購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應商，要求他們以各自的生產產量、產品規格和生產執行情況進行競爭性投標；（2）對於以價格為主要因素又相對較容易些的合同，採取公開招標方式；（3）對較複雜的合同，採取協商和競爭招標相結合的方式；（4）對於極少數極為複雜的合同， 採取競爭性的協商談判方式；（5）對於極廉價的採購或極例外的特殊情況，採取單方面招標方式等。

　　3.政府採購的法律法規。英國的政府採購是建立在相應的法律法規基礎上的。其內容大致包括：（1）一般合同與商業法律；（2）法定職責，如遵守國際條例等；（3）專門法律規定，如對行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國別歧視、增強歐洲單一市場內商品和服務自由流動的歐共體條約及規定；（5）世貿組織政府採購協議和其他國際協定等。這些法律法規為英國政府採購活動的規範化運行奠定了法律基礎。

　　（三）我國的政府採購制度

　　政府採購制度作為財政制度的組成部分，在西方國家已有二百多年的。由於我國政府採購工作起步較晚。因而還是一項全新事物。雖然這一工作現在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，新卻不少，主要表現在：一是由於政府採購的有關法規還未出台，各地的政府採購活動不甚規範，操作無序，政府採購的規章制度和管理體系尚不明確。，政府採購缺少一個可以遵循的全國性的規章制度。二是採購範圍窄、規模小。現行的採購活動還只是局限在對貨物類的採購，而且採購方式比較單一。三是現行的事業，行政會計制度和財務管理體制與政府採購的直接支付方式相矛盾，使節約資金在預算上體現不出來。四是政府採購管理的制約機制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙於政府採購制度的順利推行。發達國家政府採購制度經過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系。因此，我們應大膽借鑒國外政府採購的與，和完善我國的政府採購制度，以促進我國規範的政府採購制度的建立。

　　（一）奠定政府採購防腐作用的基石----國庫集中收付制度

　　傳統的政府採購主要實行的是政府支出的控購治理模式，在這種模式下，由於競爭機制的缺失極易導致暗箱操作，滋生權力腐敗。因此，為了提高政府工作效率，嚴肅政府採購紀律，必須建立規範的現代政府採購制度，國庫集中支付制度改革就是最重要的措施之一。

　　國庫集中收付制度是指政府所有的財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行開設賬戶，所有財政資金收付都通過財政部門在國庫銀行開設的單一賬戶集中辦理，實行財政直收直支。實行國庫集中收付制度後，取消了現有部門、單位在商業銀行開設的存款賬戶，將資金統一集中到各級財政部門開設的國庫單一賬戶，各項財政收入直繳國庫，發生財政支出時，財政資金也不再通過主管部門層層劃轉，而是在實際使用時由財政部門從國庫賬戶直接劃入商品和勞務提供者的賬戶。國庫集中收付制度將原來各預算單位的分散支付改為集中支付，從而把握每筆資金的最終去向，從根本上杜絕在預算執行中的剋扣、截留、挪用資金的現象，有利於財政加強對預算資金的管理，做到從源頭上防腐。

　　（二）政府採購制度具有防腐作用的原因

　　政府採購的核心問題是建構一個兼容競爭性、公開透明性和非歧視性的陽光型的政府採購機制，關鍵是在政府採購領域引入強制競爭的理念和機制。政府採購之所以具有防腐功能，分析其原因，主要有以下幾點：

　　首先，實行國庫集中收付制度以後，政府採購的資金按預算撥付，納入統一賬戶治理，從而確保受到財政部門全方位的監督。

　　其次，政府採購的全過程嚴格按照公平、公正、公開的原則進行，各個供應商之間公平競爭，暗箱操作的可能大大減少。

　　第三，政府採購過程中監督機制更加健全。公平競爭不但使各個採購主體之間存在著互相監督制約的機制，同時政府內部也加強了財政、審計等形式的監督，此外，社會公眾以及新聞媒介等輿論的監督力度也在不斷加強。多樣化的監督機制能有效地防止政府採購過程中的權錢交易、尋租、暗箱操作等腐敗現象，有力地推進政府廉政建設。

　　（三）政府採購制度的防腐作用

　　政府採購制度有利於建立一種反腐倡廉機制，使政府採購行為置身於財政、審計、供應商和社會公眾等全方位監督的機制當中，在公開、公正、透明的環境中運作，有效抑制了公共採購當中的各種腐敗現象，有利於維護政府信譽，維護政府官員廉潔奉公的良好形象。

　　未來，政府採購制度將在自我完善中充分發揮源頭防腐的功能，它對反腐倡廉推動作用主要體現在以下幾個方面：

　　1．政府採購制度構建了公共資金運行的約束規則

　　就一般意義說，在反腐倡廉制度體系中，公共財政資金的管理制度是源頭治腐的利器。政府採購制度作為財政資金管理的重要手段，成為管住政府“錢袋子”的主要手段之一。政府採購制度建立起購物支付貸款主體、採購物品驗收主體和購買主體三分離的制度，由財政統一付款，形成了錢與物、驗收與購買分離的相互制約機制，有力地阻止了供給商與採購人的合謀而造成的公共財政資金的損失，促進政府的廉政建設。

　　此外，國庫集中支付制度的建立，從制度上和財務收支的動作程式上做出了明確、系統的規定，資金運作透明度高，制約機制完善，政府可以對資金的使用情況實施有效的監督，規範資金使用者的行為，防止利用財政資金牟取私利，促進資金使用單位的黨風廉政建設，防止滋生腐敗，浪費有限的財力。

　　2．政府採購制度有助於揭示財政腐敗，促進反腐倡廉工作

　　近年來的實踐表明，政府系統的腐敗行為，集中發生在行政審批、執法監督、政府採購等公共資源和行政權力的運行過程中，深層次的原因是政府職能轉變不到位、制度不完善和行政權力運行不規範。這些在政府採購制度運行中暴露出來的問題，為未來政府採購的改革提供了目標和方向，有助於進一步完善政府採購制度，從根本上打擊財政腐敗行為。例如，5年前江西省財政廳在全國率先推行的公務車定點加油全省聯動，7萬多輛公務車加油由省級統一招標，實行“採購卡”管理，一車一卡，每公升0.04元的優惠以積分形式返還，這一舉措集中體現了政府採購對反腐倡廉工作的治理作用。

　　3．政府採購制度有助於促進監督機制的健全

　　政府採購制度按照公開、公平、公正的原則，將政府公共資金使用中的招投標信息公之於眾，以政府購買的方式實現政府公共服務的職能，將會促使市場經濟微觀主體以競爭性參與的方式，加入到政府公共資金的具體應用環節中來。政府採購不僅強化了政府內部的監督機制，而且還促進了政府外部監督機制的健全，有助於塑造一個全社會都來關註政府公共資金使用的社會氛圍，促進政府治理多元化監督體系的完善。近年來，我國公眾對政府工作，特別是政府財政資金的關註度明顯提高，且呈現出不斷上升的趨勢，所以政府應當及時財政資金的使用狀況，而作為耗費大額財政資金的政府採購，更應及時公佈各項信息，接受公眾的監督和建議，使得政府採購真正成為陽光下的交易。