公共資源

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公共資源(common resource)

　　公共資源是指那些沒有明確所有者，人人都可以自由獲得、免費利用的資源，如海洋、湖泊、草場等。

　　(一)自然資源的特點

　　自然資源是指一切可作為生產投入的未經人類勞動加工而自然存在的物質及其可利用的條件。許多自然資源屬於公共物品或準公共物品，其主要包括：水資源、土地資源、森林資源、海洋資源、氣候資源、礦產資源，以及其他各種動植物資源等。自然資源具有如下特點。

　　第一，資源的系統性。自然資源雖然種類繁多，但在生物圈中卻是一個互相聯繫、相互影響、相互依存、相互制約的整體，構成了一個完整的生態系統。每一種資源的開發與變遷，都會對相關資源產生影響，系統的每一部分遭到破壞，都會影響整個系統的生態平衡。如人類對森林資源的過度砍伐，不僅導致了森林資源數量的短缺，同時還破壞了與此相關的生態系統，導致水土流失加劇，生物多樣化銳減。

　　第二，資源分佈的不均衡性與有限性。受地球本身幾十億年的物理和化學變化的影響，自然資源在全球各地的分佈是極不均衡的，即不同地區之間在自然資源的數量和質量方面存在明顯的差異。同時，絕大部分資源都不是取之不盡、用之不竭的，資源的稀缺性既體現在不可再生資源的存量逐漸減少方面，又體現在可再生資源的再生能力下降方面。特別是礦產資源，用一點少一點，其他如土地、淡水、森林資源等，雖然有可再生能力，但這種能力也是有限的，如果超限度地利用，也會導致資源的枯竭。

　　第三，資源的有價性。自然界的各種資源是人類經濟活動的重要資本，在今天它被大量投入到經濟活動之中，沒有這些因素的支持，人類連基本的生存問題也解決不了，更不用說從事其他經濟活動了。自然資源並非是人們可以隨意取用的無價物品，它是有價的，資源的有限性、稀缺性和效用性決定了它的價值。以往人們對此缺乏認識，只是按照人的需要對自然界一味索取，資源的無序開采和浪費使用非常嚴重，導致各種資源危機的發生。

　　在以上的特點中，自然資源的有限性和稀缺性尤其應該引起人們的高度關註，自然資源短缺問題主要是就人類發展對資源總需求的無限膨脹與地球所能提供的資源總量在逐漸萎縮而言的，從而形成了資源的供給與需求之間的深刻矛盾。地球養育了人類，人類不斷地從地球吸取營養，並且長期以來習慣地將其看成是一個取之不盡、用之不竭的寶庫。但是何曾想到，資源的大規模開發利用和消耗已經形成了資源危機，這些資源危機有些是現實已發生了的，有些是潛在的。資源危機主要表現為土地資源的減少、水資源的日益緊張、森林面積的不斷減少、礦產資源極為貧乏等方面。

　　1．土地資源日漸減少土地是人類生命的哺育者，人口的急劇膨脹，給土地造成的壓力越來越大，到20世紀90年代，全世界人均占有耕地降低到0．28公頃，其中發展中國家僅為0．2公頃。從土地資源的狀況來看，目前最為嚴重的問題是可耕地數量急劇減少，土壤退化十分嚴重，土壤肥力下降，土地沙漠化有擴大趨勢，土地污染加劇。

　　2．淡水資源十分緊缺水是地球上所有生命的源泉，儘管水資源屬於可再生資源，但在今天，水資源危機已經實際地發生了，這主要是由於隨著人口的增加，農業和工業的用水量急劇增加。受地理環境因素的影響，再加上人為浪費等因素的影響，導致了對淡水資源的需求量越來越大，使得淡水資源的短缺日益加劇。現在，世界上的淡水總量正在減少，許多國家出現了缺水問題，與此同時淡水資源污染問題也很嚴重。

　　3．森林資源不斷減少森林是人類的衛士，是整個地球的清潔工，在它的保護下，整個地球才得以綠意盎然，生機勃勃。它具有調節空氣，涵養水源，防風固沙，穩定自然界生態平衡和美化環境等獨特的調控作用。從森林的覆蓋情況看，森林覆蓋率正急劇地降低，在人類社會發展的初期，地球上約有2／3的陸地被森林所覆蓋，面積達62億公頃，而到了20世紀中期，已下降到約40億公頃，現在只有28億公頃，且目前由於不斷的破壞和使用，導致森林面積仍在不斷減少。

　　4．礦產資源極為貧乏。據資料統計，目前人類生產和生活中所需要的95％以上的能源、80％以上的工業原材料和70％以上的農業生產資料，都是由礦產資源所提供的。隨著生產技術的不斷進步，生產效率極大提高，人類對礦產資源的消耗空前加速，由此導致礦產資源的儲量迅速減少，少數資源瀕於枯竭。以石油為例，20世紀70年代全世界就已出現石油危機，雖然今天人們在努力尋找其他替代品，但石油危機並沒有得到根本緩解。可以預見的是，在今後相當長的時間里，以石油為主體的能源結構仍然不會發生根本變化，資源枯竭幾乎成為不可避免的態勢。

　　(二)公共社會資源的特點

　　公共社會資源是指除自然資源以外，用於公共服務的資源，如圖書館、學校、醫院、城市道路、城市公園、路燈、橋梁等，這些公共設施和公共物品是人類長期生活積累創造的為公眾所共有的財產，它能為人類的生存和發展創造必要的條件，是關係社會公共利益、關係人民群眾生活質量、關係國民經濟和社會可持續發展的資源。公共社會資源具有如下明顯的特征。

　　一是公共性。社會資源屬非專有的資源，它屬於國家和全體公民，社會資源的使用權應該屬於公眾，其應服務於社會公眾的利益。所以，任何漠視社會資源的公益性，壟斷或獨占社會資源的行為都是對社會公眾利益的侵害。

　　二是外部性，也稱外部效果。社會資源具有整體性，公共社會資源一旦遭到破壞時，將影響到公共資源的整體價值，對其他使用者來說都會產生負面影響。例如，工廠排放的污水污染了江河，使漁業受到損失，對於受害者而言，這是一種負的效果。

　　三是非排他性，即受益的可分性。社會資源不同於私人資源，社會資源在使用上具有非排他性，即集體中每個人對其都有使用權。公共社會資源在一定區域和一定時間內對其所有成員來說都可以共同使用，不能因為某些人使用而不允許其他人使用。為了減少其使用上的衝突，提高公共社會資源的使用效果，大家就必須共同遵守一定的規則。這種規則是在充分聽取所有成員的意見或代表一定範圍內利益群體意見的基礎上制定的。

　　四是稀缺性。公共資源的稀缺性導致了社會上的個人或利益集團競相追逐對公共資源的支配權，因為一旦擁有了這種資源的所有權或使用權，就意味著獲得了某種帶有壟斷性特征的利益。所以政府必須保證公共資源的合理、公平分配。

　　五是社會性。公共社會資源的效益是經濟、社會和生態三者效益的綜合體，評價公共社會資源價值不僅要偏重於其經濟價值，更重要的是要偏重於其社會價值，即其追求經濟價值的背後，也應當追求包括生態價值、環境價值在內的社會價值。而公共資源的最大社會價值，就是維護公共利益，增進公共福利，讓所有社會公共服務資源，不受人們地位、種族、富裕程度和城鄉差別的限制，均可平等享受，能夠讓更多的社會成員享有公共資源，並得到公平公正的公共服務。

　　公共資源具有三方面的屬性，即自然屬性、經濟屬性和法律屬性。基於不同的屬性，公共資源的分類方式存在差異，公共資源管理的出發點和著力點也不同，管理機制與管理目標必然大相徑庭，因此深入認識公共資源的各種屬性就成為必要。

　　(1)公共資源的自然屬性

　　按照在自然界的存在狀態及人類開發利用的直接目的，可以將全部自然資源劃分為空間資源、物質資源、能量資源三類。自然資源的存在狀態只有這三種；人類開發利用自然資源的直接目的，也確實只有利用空間、取得物質和取得能量這三個。空間資源：同人類生存和進行活動的地球外層各個層圈(岩石圈、水圈、大氣圈、大氣層外空間)對應，空間資源主要包括以下四類：一是土地，陸地錶面及地上下空間是種植業、牧業、林業的發展空間，也是陸上交通運輸、其他絕大部分產業的發展空間和人類生活的場所；二是水體，以海洋為主的水體是漁業和航運業的發展空間；三是大氣層，它既是航空業的發展空間，又是所有人類的生存空間；四是太空(大氣層外空間)，這是航天業的發展空間，也是屬於全球人類的共有資源。物質資源：以空間資源為載體。在當前技術經濟條件下，人類能夠利用的物質資源主要存在於土地和水體，可進一步劃分為非生物資源和生物資源，前者包括水、礦產(地熱除外)、土壤等，後者則包括森林、牧草、水生動植物、其他野生動植物、生物物種。能量資源：以運動著的自然物質為載體，主要包括以下三類：一是太陽能如光、熱能；二是轉化太陽能如水能、風能、潮汐能；三是地球內能如地熱。

　　(2)公共資源的經濟屬性

　　根據資源在社會生產特別是物質生產中的不同作用及其消耗補償特點，經濟學中對公共資源的基本劃分是將其分為可再生資源和不可再生資源。可再生資源是可以用自然力保持或增加蘊藏量的自然資源，在合理使用的前提下可以自我生產。例如魚、森林等，只要不過量捕撈，河、湖、海洋中的魚類能一代代繁殖下去；只要合理砍伐，森林也能夠不斷修複、生長。不可再生資源又稱可耗竭資源，是指不能運用自然力增加蘊藏量的自然資源，它的初始稟賦是固定的，並且不具備自我繁殖能力，某一時點的任何使用，都會減少以後時點的可供使用的資源。不可再生資源根據其能否回收性又可分可回收的不可再生資源(如金屬)和不可回收的不可再生資源(如煤、石油、天然氣等能源資源)。

　　但在現實中，許多公共資源往往是可再生資源與不可再生資源的混合。譬如，土地就是最典型的兩者的混合體。土地本身是可再生的，在任何情況下，地面積都不可能因生產或生活活動而消耗或減少，只是在局部範圍內，有可能出現不同類型空間土地資源的互相轉化。如修建水庫，使陸地轉化為水體；水資源枯竭、填海造地、圍湖造田可以使水體轉化為陸地，等等。但是，土地上層的土壤或耕作層是不可再生的，雖然它不會在生產利用中發生數量上的消耗，卻可能因環境破壞(包括自然災害和人為破壞)而流失或毀損。而一旦發生流失或毀損，在人類生產活動的時間尺度內，不可能通過自然過程恢復。基於公共資源的經濟屬性，在公共管理過程中，可以針對不同資源的經濟屬性區別資源占用的經濟補償方式。可再生資源消耗後能夠即時補償，適宜採用租賃方式，即根據使用的數量對公共資源的部分權利(如使用權、承包經營權等)確定租金，而不必干涉承租人占用資源後實現的生產經營規模。為了有效保護可再生資源，公共資源的租賃時間宜長不宜短，因為租賃時間過短，承租人極有可能產生短視行為，在短時間內不顧資源的修複生長而瘋狂掠取資源，致使資源在很長一段時問內難以修複。譬如，我國的林權證一般有效期為50年，特殊情況還可以延長，這樣能夠有效避免使用人的短視行為，有利於林業資源的保護。不可再生資源則適宜採用補償方式，即不僅要根據占用資源數量的多少，還要根據消耗資源的多少來確定租金。當資源消耗不易計量時，可以用產量或產品銷售收入代表資源消耗。例如，占用耕地補償制度就是國家實行的一項保護耕地的法律制度，它是指非農業建設經批准占用耕地，占用多少，就必須開墾多少與所占用的耕地數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應依法交納耕地開墾費，專款用於開墾新的耕地。占用耕地補償制度是實現耕地占補平衡的一項重要法律措施。耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務。

　　(3)公共資源的法律屬性

　　公共資源的法律屬性體現在其財產權利關係上，利用物權法原理，研究公共資源的產權關係，建立明晰的資源產權制度，有利於公共資源的保護和管理。首先，關於公共資源的所有權歸屬問題。無論是空間資源、能源資源，還是物質資源中的非生物資源，完全是自然的產物，在政治上又涉及國家主權，理論上應當屬於全社會公有。當然，在法律上，國外存在土地私有制，中國的土地也有農村集體所有制，但是嚴格說來，公共資源所有者享有的並非完整的所有權，同其他類型的財產所有權比較起來，所有者權能的行使要受到國家法律的更多限制，因此，毋寧說是一種“永久占有使用權”。對於物質資源中的生物資源而言，馬克思在《資本論》中指出，動物和植物通常被看做自然的產物，實際上它們不僅可能是上年度勞動的產品，而且它們現在的形式也是經過許多世代、在人的控制下、藉助人的勞動不斷發生變化的產物。因此，生物資源可能是自然的產物，也可能是人類生產活動的產品，準確地說，它們應當是自然過程和社會生產過程相統一的產物，故其所有權設置應當是多種權利的集合，我國《森林法》關於林木所有權的規定，就體現了這一原則。作為生活載體的空間資源是自然的產物，依附於其上的生物資源是人類生產活動的產品，政府中的公共資源管理職能和產業管理職能也許就應當在這裡劃分和銜接。

　　其次，公共資源本質上屬於公共物品。根據效用上是否具有可分割性、消費上是否具有競爭性和受益上是否具有排他性等特性，物品可以分為公共物品和私人物品兩類。公共物品是指能滿足效用的不可分割性(即效用為整個社會成員所共用，而不能將它分割為若幹部分，分別歸屬於某些個人獨享)、消費的非競爭性與受益的非排他性三個條件中任何一個(或一個以上)的物品。公共資源一般能夠滿足其中的部分條件，在一定程度上體現公共物品的特性。根據這些特性，可以將公共資源的部分權益從所有權中剝離出來，如公共資源的使用權、承包經營權等與所有權相分離，併進入資源產權市場進行交易。