公共利益

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公共利益(Public Advantages / Public Interest)

　　公共利益是指一定範圍內不特定多數人的共同利益，它是包括國家利益、階級利益、民族利益、集體利益在內的公共物質利益和精神需要。^[1]

　　確定公共利益通常要遵循以下四項基本標準：公平、合理、正當、公平。^[1]

　　各國立法基本上都沒有對公共利益進行精確的定義，而只是採取了抽象概括的方式來規定。究其原因，乃是不得已而採取的方式。因為公共利益的最大特點在於，它是一個與誠實信用、公序良俗等相類似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因為如此，執法者在行使公權力的過程中，可以根據社會生活發展和變化的情況來維護某一種具體的公共利益，實現社會實質的公平和正義。此外，正是由於這種抽象性和概括性，通過公共利益條款能夠賦予法官一定的自由裁量權，公平地處理案件，剋服成文法所可能具有的滯後性。

　　第一，直接相關性，即特定的利益關係的安排，必須直接涉及到公共利益，不能把與公共利益間接相關的事項也都歸為公共利益。不過，域外經驗表明，直接相關與間接相關本身也屬於立法機關或司法機關決斷或自由裁量的對象。

　　第二，可還原性，即公共利益必須最終能夠還原為特定類型，特定群體民事主體的私人利益。一個脫離了特定類型、特定群體民事主體私人利益的公共利益，肯定不是正當的公共利益。因為一個抽象的，跟任何人不相干的公共利益不可能具有正當性。

　　第三，內容的可變性，也就是今天的公共利益明天可能不是公共利益。隨著社會的發展，時間的流失，公共利益的內容會發生變化，這也會讓我們的法律適應未來社會生活發展的需要。

　　第四，不可窮盡性，即使通過立法機構的立法行為、司法機構的司法行為兩個途徑對公共利益進行具體的確定，公共利益的類型仍然是無法窮盡的。

　　1、先從邏輯分類上進行認識。

　　公共利益是一個外延寬泛的普遍概念，應該區別於國家利益、地方利益、集體利益、公共福利等一些同樣是外延寬泛的普遍概念。儘管這些個概念同樣是尚未界定清楚的概念，但不能用它們去表述公共利益。當然，應該認為這些概念與公共利益是一種交叉關係。如此，就應要求公共利益的外延對象是多方面的或者是多層面的，其中，是否應包括這些概念中富有共性的要素和含義是值得思考的。另外，公共利益也是一個外延寬泛的抽象概念，其所呈現的事物屬性或者關係，也應與上述所應區別的那些概念中的共性要素相匹配，即可能要體現國家性、地方性、集體性、福利性，如此，才可能充分地體現公共利益的公共性。

　　2、再從內涵關係上進行認識。

　　既然，公共利益應該是一個外延寬泛的普遍和抽象的概念，那麼，它的寬泛性應該是多方面的和多層面的。因此，公共利益不僅是應然的，更應該是實然的。這就要求在界定時，應考慮國家層面的、地方層面的、集體層面的、公共福利層面的等多方面多層面的公共需要。公共利益應該能夠從本質上體現這些層面上的性質和關係。一個國家範圍內的公共利益，應該符合國家的憲法精神，如此，國家的統治性、治權性也將寓於其中。在國家憲法精神下，多層面的利益不應衝突，應有較好的協調一致性，正所謂是和諧社會的公共利益，而不是遂心解釋的公共利益。如果認為公共利益具有多層面性，就必然要求權衡公共利益不應採取一種劃一的標準。公共相對私己。但是，公共利益的多層面性統一體現在公共上，而私己利益不具有多層面的統一性和普遍性，是相對單一性的。這就意味著私己面對著多層面的公共，並享受這種多層面的公共需要。公共往往相對一個地域而言，而且，是以一個行政性單元為判斷的，比如：一個村政單元、一個鄉政單元、一個縣政單元、一個市政單元、一個省政單元、一個國家。在國家單元下，私己是公民或法人性主體，在地方單元下，私己是轄地居民或轄地法人性主體。所以，公共利益的標準，將因行政單元當中的具體情況的不同而不同，具有相對性。但是，下級行政單元在秉持公共利益時，應該照應和服從上級行政單元的秉持精神和要求。

　　3、從邏輯定義和劃分上去認識。

　　一般認為，利益即好處。但是，公共利益中的“利益”二字是指需要，公共利益是指私己總體或者說是指公民總體最基本的共同需要。這就是公共利益的定義。就劃分確定公共利益的概念而言，公共利益是指公民總體在公共秩序、公共安全、公共環境、公共衛生、公共設施、公共建築、公共通訊、公共能源、公共交通、公共水利、公共救災、公共防疫、公共醫療、公共社保（社會保障）、公共教育、公共科技、公共文化、公共體育、公共藝術、公共遺產（文化遺產）等等多方面多層面的共同需要。顯然，這些公共文明的需要，不僅有國家層面的，也有地方層面的和集體層面的，但都屬於私己（公民）總體的最基本的共同需要。如此，公共利益具有總體性。另外，就功利主義而言，公共利益不應是狹隘的功利主義下的個人利益的集合，而應是以公民總體的現實利益與未來利益的統一為出發點進行考量下的公共利益。

　　4、還有必要從客觀存在和中國正處在社會轉型期的視角去認識。

　　公共利益是客觀存在的。這種存在不需要證明，大概不會有人否定這種存在。至少，統治者和社會公眾對公共利益是內心認同的，這顯然是存在決定的。我國憲法秉持公共利益的精神。我國的法律，比如信托法第五十七條，認定救濟貧困；發展教育、科技、文化、藝術事業；促進人民健康；發展社會公共事業等具有公共利益性。還比如測繪法第三十一條認為，防災、減災、國防建設等是公共利益的需要。這說明，我國的法律已經在對公共利益運用了劃分的方法進行確定，這是可喜的進步。現在，物權法的頒佈實施，由於公共利益將關聯物權的取得和喪失，公共利益的界定不可避免地被凸現出來，這是必然的，是進步的動力。另外，中國正處於社會轉型期，此情下的公共利益秉持，可能具有前瞻性，也可能具有盲目性，抑或允許市場化運作公共需要的公共項目，這均可具有探討性。因此，在公共利益方面的執政和行政，也應有一定的把握空間。那麼，如何把握呢？是以為，應該以國民經濟計劃和城鄉規劃為框架，除了國務院和省政府可以依法定許可權和程式突破框架外，公共利益的秉持不得突破計劃和規劃的框架。如必要，可以制定中華人民共和國公共利益法。

　　5、公共利益的界定。

　　這裡，一是定義方法，一是劃分方法。如下：公共利益是指域內公民總體最基本的共同需要。這種共同需要應符合憲法精神，屬於公民總體的公共秩序、公共安全等公共文明建設各方面的基本的共同需要；這種共同需要的秉持應當具有國家、地方、集體的相對獨立性和總體協調性。劃分式界定：公共利益是指國務院、省級人民政府批准的公共秩序、公共安全方面的政府項目、軍事項目；國家重點扶持的能源、交通、水利等項目；地方基礎設施和公益事業項目；戰爭、救災等緊急社會狀態；法律、行政法規規定的其他公共項目所內在的公民總體最基本的需要。

　　首先要指出的是，這兩個“利益”，字面相同，涵義不同。

　　公共之利益，是指公民公眾的需要。而經營性、商業性之利益，是指投資經營者所追求的好處，主要是追求利潤。其次要指出的是，經營性、商業性項目往往也承載者公共利益，但是，經營性、商業性項目並不是所有的投資主體都可以隨意立項建設的，而是需要在國民經濟計劃和城鄉規劃範圍內規範的，因此，這首先屬於政府治權範圍的事情，其次才是投資人的經營性、商業性項目。如此認識下，作為治權主體的政府，對經營性、商業性項目審查批准，當然有個是否是為了公共利益的需要的秉持問題。因而，公共利益的適用屬於政府的治權範疇。也就是說，秉持公共利益的主體是政府，秉持的目的是為了公共利益的需要，而不是去追求以利潤為中心的好處。反之，在治權的規範下，經營性、商業性項目的經營主體的投資目的，是為了獲取經營性、商業性利益，主要是追求利潤，這種項目不過是獲益的手段而已。

　　顯然，秉持公共利益的政府與經營性、商業性利益的主體，二者的目的是根本不同的。是以為，這裡的角色地位本來應該是涇渭分明的，只是二者秉持的目的不同。現在的問題是，不能允許經營性、商業性利益的主體，打者公共利益的旗號去搞經營性、商業性項目，以謀取經營性、商業性利益；更不允許這種利益主體與政府進行勾結，以公共利益為名，去行謀取經營性、商業性利益之實。以上簡析可知，經營性、商業性項目不僅可以承載經營性、商業性利益，也可以承載公共利益。而且，這兩種利益的界定其實已經不言而喻了，這並不是從兩種利益的概念或含義去界定的，而是從秉持這兩種利益的主體視角來界定的。

　　在這個意義上講，這兩種利益的界定已經完成了。這裡最根本的是，政府角色的明確界定。秉持公共利益的應當是政府，但不該苛求經營性、商業性利益主體去秉持公共利益，反而，秉持經營性、商業性利益才是其本分。所以，角色的明確界定，在這兩種利益的區別上才是關鍵的。現在的問題是，不論是公共利益的需要，還是經營性、商業性利益的需要，均有可能以消滅某些個人的所有權為代價。這裡的關鍵，是不能以公共利益為名去行謀取經營性、商業性利益之實。所以，質疑和認定導致某種所有權被征收徵用的理由是否是為了公共利益的需要，是一個必然的思辨。這裡有兩個層次，一是公共利益是什麼？二是真是為了公共利益的需要嗎？顯然，這就需要首先解決公共利益的界定問題，然後才是判斷是不是為了公共利益的需要。所以，那種以公共利益與經營性、商業性利益難於界定清楚的說法，不能成為不宜界定公共利益的藉口；似乎只有先界定清楚公共利益與經營性、商業性利益的區別，才能界定清楚公共利益。顯然，這個邏輯是不成立的。

　　與國家

　　國家作為最大的共同體，具有絕對的公共性。因此，有的學者將國家利益等同於公共利益，對此，筆者認為，國家利益作為公共利益的下位概念，具有其獨特的內涵。從最一般、最抽象的意義來說，所謂國家利益，就是一個國家政治統治需要的滿足。所以，國家利益往往側重於國家的政治利益，主要是統治階級的利益，根據馬克思主義的觀點，統治階級的利益是否與公共利益一致，與國家內部統治階級與被統治階級之間的關係而定，在少數人作為統治階級的情況下，統治階級的利益並不全是公共利益，而只是統治階級的“私益”，但由於統治階級掌握著國家政權，因此，“為了達到自己的目的就不得不把自己的利益說成是社會全體成員的共同利益。”在多數人充當統治階級的情況下，顯然，國家利益與公共利益更具有切合性。但無論如何，國家利益與公共利益並不能劃等號，國家利益主要包括國家的安全利益、外交利益、軍事利益以及意識形態利益等等，以維護統治階級的政治統治為目的。

　　與社會

　　公共利益與社會利益更加容易混淆，這不僅因為社會同樣是最大的共同體，而且在我國的普通立法上，往往將社會與公共利益放在一起使用。如《民法通則》第7條規定：民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序。《合同法》第7條、《外資企業法》第4條、《民事訴訟法》第217條等等都有相同的用法。以至於有的學者認為，公共利益、社會利益、社會公共利益在本質上並無區別。對此，筆者認為，社會利益與國家利益一樣，都是公共利益的下位概念。同時，對社會利益必須與國家利益對比來理解。我們知道，社會和國家無論從地域範圍，還是從人數來講，都是最大的共同體。兩者的區分主要在於國家與社會的關係上。在馬克思的市民社會理論中，市民社會與政治國家經歷了一個從融合到分離的過程。在前資本主義的中世紀社會中，政治國家和市民社會是重合的。市民社會淹沒於政治國家市民社會中，它們之間不存在明確的界限，國家從市民社會奪走了全部的權力，政治權力主宰一切，整個社會生活高度政治化。市民社會與政治國家的融合狀態的結束是在資本主義時代完成的，導致市民社會與政治國家分離的是資本主義經濟的產生和發展。市場經濟的內在要求是私人的物質生產、交換、消費活動擺脫政府家長式的干預，實行“自由放任”，成為在政治領域之外的純經濟活動，從而達到財產關係乃至整個經濟生活日益擺脫政治國家的直接控制的目的，使生產力在新的生產關係下獲得更充分的發展。隨著社會分裂為市民社會和政治社會兩個領域，市民社會和政治國家就分別成為社會兩大利益體系即私人利益和公共利益的代表。市民社會是特殊的私人利益關係的總和，政治國家則是公共利益關係的總和。因此在這種意義上作為社會中獨立存在的個人就在社會擔當了雙重角色，他既是市民社會的成員，又是政治國家的成員。當然，馬克思並不意味著國家就真正是“公共利益”的代表，而是國家可以將各種利益上升到“公共利益”的層次，市民社會是私人利益的代表，也不是說市民社會的利益就是“個別”的，而是說組成市民社會的是拋卻了“政治身份”的人，即普遍的人的利益的代表。因此，可以看出，社會是獨立於國家的另一種自治的共同體，與追求政治利益的國家不同，社會以經濟關係為核心，靠社會成員之間的文化紐帶聯結，所以，社會利益的主要內容是經濟利益和文化利益，以維護社會的自治和良性運轉為目的，並且排斥國家的肆意干涉。總之，在社會與國家高度融合的情況下，社會利益與國家利益是重疊的，在社會與國家分離的情況下，社會利益與國家利益分別代表不同的利益領域，但都從屬於公共利益。

　　與集體

　　集體利益並不完全是公共利益，相對於集體中的少數人來說，集體中的大多數人的利益就是公共利益，但是相對於集體所從屬的更大的共同體中的大多數人來說，集體的利益又是個別利益。所以，集體利益與公共利益並不能簡單地劃等號，而是要針對不同的對象具體分析。對於作為公共利益的集體利益而言，[24]集體利益仍然從屬於公共利益，是公共利益的下位概念。

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