立法

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立法(Legislation)

　　立法是指一定的國家機關依照法定職權和法定程式制定、修改和廢止法律和其他規範性法律文件的一種專門活動。一般也簡稱為法律的訂、修、廢活動。這種活動，是將一定的階級(階層或階級聯盟)的主張上升為國家的意志，成為規範性法律文件。

　　法的制定的基本原則是立法活動應當遵循的基本準則和方法，當代中國的立法必須遵循下列基本原則：

　　一、合憲性原則

　　合憲性原則是指立法應當與憲法相符合。首先，必須是憲法賦予立法權或經特別授權的主體才有權立法，凡沒有法定職權或超越法定職權的立法行為都是無效的。其次，立法的內容應當符合憲法的基本原則和規定，不得與憲法相抵觸。再次，立法的程式也應當符合憲法和其他專門法律的規定，違反法定程式的立法行為同樣是無效的。

　　二、維護社會主義法制的統一和尊嚴原則

　　這一原則要求在立法活動中應以憲法為依據，在憲法的基礎上實現國家法制的高度統一，絕不能通過立法搞地方保護主義和部門保護主義。它具體表現為：其一，國家機關的全部立法應當遵循憲法，符合憲法精神、憲法原則及憲法的具體規定，一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。其二，較低層次的規範性文件要同較高層次的規範性文件相符合，最終符合憲法。其三，在具體的立法工作中，要註意各種規範性文件、各法律部門之間的配套銜接，避免交叉重覆和明顯的漏洞。為此，要嚴格執行立法的備案、報批和審查制度，國家權力機關、上級國家機關應當認真行使憲法、法律賦予的對違背憲法、不符合法制統一要求的規範性文件的撤銷權和改變權，及早發現並解決可能存在的違憲、有損法制統一的問題。

　　三、社會主義民主原則

　　立法的民主原則表現為：其一，立法必須在人民主權的基礎上進行，以確認和保障人民當家做主的權力。其二，立法應當符合民主程式，使直接參与立法工作的人民代表真正有機會充分表達民意，形成符合人民意志和實際情況的國家意志；立法活動必須依法進行，避免立法隨領導人的更迭和領導人認識的改變而改變。其三，立法工作應當堅持群眾路線，調動廣大群眾參與立法活動的積極性，保障人民通過各種途徑參與立法活動。

　　四、科學性原則

　　立法的科學性原則表現為：其一，法是人類認識理性化的體現，立法活動建立在對法律制度、法律價值觀、法律理想等重大問題的理性思維、理性判斷的基礎上。其二，立法活動對人們的行為和各種社會關係的規定要具有合理性。立法應當適應社會主義市場經濟、民主政治和精神文明建設的需要，維護正義，保證公平，體現效率。其三，堅持實事求是，從實際出發，使主觀的立法活動符合客觀實際。也就是說，在思想觀念上，明確立法不是創造法，而是表述法；法律的內容要符合中國的國情，包括經濟、政治、文化的發展水平和歷史傳統。地方立法還要符合本地的實際情況，科學、合理地規定權利與義務、權力與責任；法律還要適應實際情況的變化及時修改、廢止或重新制定，與社會實際保持一致；對立法完備的追求和評價也要符合社會實際。

　　立法活動具有如下一些特征：

　　1、立法是由特定主體進行的活動。從活動的性質上說，立法是國家的專有活動。它與國家權力相聯繫，是國家權力的運用，更是國家機關進行活動的法律形式之一。立法只能由國家機關進行，其他任何組織、團體和個人，非經國家機關授權都不得進行這項活動。立法不是任何國家機關都可以進行的，是享有立法許可權的國家機關的專有活動。

　　2、立法是依據一定的職權進行的活動。立法是運用國家權力的活動，它只能由具有該項權能的國家機關進行，無立法職權(或授權)的國家機關或社會組織、個人皆不得進行立法活動。

　　3、立法是依照法定程式所進行的活動。立法活動必須遵循一定的程式。不同國家立法程式有所不同，但通常都是根據憲法和有關專門的法律所確定的，即立法活動本身也必須法律化、程式化、制度化。

　　4、立法是具有專業性和技術性的活動。立法是一門科學。在現代立法實踐中，明智的立法者都比較自覺地重視立法技術，避免立法缺乏科學性從而產生許多弊端。隨著法學的發展特別是立法科學的發展，立法的專業性和科學性將會成為立法者和法學家更為重視的問題。

　　5、立法是制定、修改、廢止或認可法律規範的活動。立法活動的直接目的是產生具有普遍約束力的法律規範，要麼是制定法律規範，要麼是對已有的行為規範(判例、習慣、政策、道德等)從法律上加以認可，要麼是修改或者廢止現行法律規範，活動的結果一般都形成規範性的法律文件。

　　1、根據政體的不同，立法可以分為君主立法、專制立法、議會立法、民主立法。在奴隸制社會和封建制社會中，君主專制政體之下是君主立法；資本主義社會、社會主義社會是民主的立法。

　　2、根據立法機關的組成不同，立法可以分為一院制立法和兩院制立法。在實行議會立法的國家中，議會的組成一般是兩院制，立法議案通常要兩個議院通過。

　　3、根據立法機關的性質不同，立法可以分為國家立法機關立法、國家行政機關立法和授權立法。國家立法機關立法是憲法規定的具有國家立法權的機關立法，如議會立法和我國人民代表大會及其常委會的立法；國家行政機關立法是指憲法規定的由國家行政機關制定規範性法律文件的活動，如我國憲法規定國務院可以制定行政法規；授權立法是指具有立法權的國家機關把自己制定某項或者某類法律的權力授予行政機關或者其他機關行使，行政機關和其他機關根據授權法所進行的立法活動就是授權立法。

　　4、根據立法機關的地位不同，立法可以分為中央立法和地方立法。在聯邦制國家，中央立法是指聯邦議會的立法，地方立法是指作為聯邦成員的各個共和國或者州的立法。

　　法的制定的程式，是指國家機關在制定、修改或廢止法律規範的活動中，必須履行的法定步驟和手續。在我國，國家最高權力機關制定規範性文件的程式，通常可以分為以下4個步驟：

　　一、法律議案的提出

　　法律議案是法的制定機關開會時，提請該機關列入議程討論決定的關於法律制定、修改或廢除的提案或建議，一般是由具有法律提案權(立法提案權)的國家機關和人員向法律制定機關提出的。根據我國憲法和有關法律的規定，出席全國人大會議的一個代表團或30名以上全國人大代表、全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會、國務院及中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院，都有權提出法律議案。

　　二、法律草案的討論

　　法律草案的討論，是指法的制定機關對列入議事El程的法律草案正式進行審議和討論。法律草案的討論是立法民主化的重要環節。通常，在法律草案正式討論之前，提出法律草案的機關或人員都要指派負責人員向法的制定機關說明草案的基本精神、內容及立法意圖，以便代表們充分醞釀和討論。

　　三、法律的通過

　　法律的通過，是指法的制定機關對法律草案經過討論後表示正式同意，從而使法律草案成為法律。這是立法程式全過程中最具決定意義的步驟。法律的通過需代表機關一定法定人數贊成。根據我國憲法和有關法律的規定，憲法的修改，需全國人民代表大會全體代表的2/3以上多數通過；法律和其他議案需全國人民代表大會全體代表的過半數通過；地方各級人民代表大會進行選舉和通過的決議，需全體代表的過半數通過。

　　四、法律的公佈

　　法律的公佈，是指法的制定機關將通過的法律用一定的形式予以公佈。根據我國憲法的規定，法律由中華人民共和國主席根據全國人民代表大會和常務委員會的決定公佈。

　　立法是國家的一項重要活動，在國家政治、經濟和社會生活等各方面都具有重要的地位和作用。哈耶克在其名著《法律、立法與自由》一書中指出：“立法，即審慎地制定法律，已被恰如其分地描述為人類所有發明中隱含著最嚴峻後果的發明之一，其影響甚至比火的發現和彈葯的發明還要深遠……立法被人們操縱成一種威力巨大的工具。”所以，在人類法治文明思想史上，立法一直十分受到重視。亞里士多德就認為：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”他強調“以正當方式制定的法律(而不是法律本身)應當具有終極性的最高權威”。

　　近代法治思想家洛克和孟德斯鳩都把立法權作為最重要的國家權力之一。一些國家甚至把立法權置於行政、司法等其他國家權力之上，作為至高無上的國家權力。我國國內也有學者對立法的意義作過論述，如認為：立法具有很重要的功能，是國家職能和作用的必要手段和具體體現形式。立法是國家意志形成和表達的必要途徑與方式。掌握國家政權的階級必須利用立法手段來確認那些有利於自己的社會關係和社會秩序。立法者利用立法手段可以協調社會關係，解決社會矛盾，發揮法律指導未來的預測功能。立法是民主制度化、法律化的前提條件，是依法治國、建設法治國家的基礎性活動。正因為立法是如此重要，所以，人們對立法者的素養往往提出很高的要求。密爾就提出過，“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅有經驗和受過訓練，而且通過長期而辛勤的研究訓練有素的人去做，一個具有決定意義的理由是，法律的每個條款，必須在準確而富有遠見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定”。盧梭甚至認為，“立法者在一切方面都是國家中的一個非凡人物”。

　　在現實生活中，人們除了對立法者個人提出這種高度期待外，更多的還往往通過規定一系列的立法制度、立法方法和立法程式來確保所立之法的質量。在這個問題上，一些國家通常由憲法對立法的各種問題作出規定。如美國聯邦憲法規定了聯邦和州、國會和總統之間立法許可權的劃分，規定了國會的基本立法程式。1958年的法國憲法規定了議會和政府之間的立法許可權劃分與議會立法的基本程式。我國現行憲法也對立法作了原則規定，2000年3月15日由九屆全國人大三次會議通過的《中華人民共和國立法法》以憲法為根據，總結改革開放二十多年的立法工作經驗，對立法工作應當遵循的基本原則，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章各自的許可權範圍，制定程式和適用規則等問題，作了比較具體的規定。

　　從本質上看，立法是統治階級根據立法活動本身所具有的規律、體系和理論，通過國家機關將自己的共同意志轉化為國家意志的過程，是由一定社會物質生活條件最終決定的，與其他各種因素，包括政治、思想、道德、文化、歷史傳統、民族、宗教、藝術等，綜合互相作用及反作用的一個過程。如前述周某、孫某共同盜竊不同受罰案中的刑法的修訂就是如此。全國人大常委會在1982年對1979年《中華人民共和國刑法》第152條作出修改，將盜竊罪的法定最高刑提高到死刑，首先是出於當時維護正常社會秩序、保證改革開放順利進行的需要。其次，作這一修改與我國當時的政治法律思想尤其是刑罰觀念也有重要關係。當然，作出這種修改反映了當時廣大人民群眾的共同意志和根本利益。到1997年全國人大再次修訂刑法的時候，我國的改革開放政策已經有了穩定、良好的社會環境，盜竊犯罪活動對經濟、政治、社會正常秩序的危害已經沒有像改革開放初期那麼大了，再加上人們的刑罰觀念發生了變化，對過多適用死刑的社會效果提出了質疑，所以，對一般盜竊犯罪又作出了不再適用死刑的修改。

　　在不同歷史時期、不同民族／國家，立法活動所遵循的指導思想和原則、所採納的模式和所運用的技術，總是會有種種大小不等的區別。如單就立法的指導思想來說，在西方國家，中世紀的立法是以神學世界觀為指導的，而到了資本主義時期則是以法學家世界觀為指導。在中國，封建時代的立法受到儒家思想的重要影響，而現在則是以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導。在我國改革開放的不同發展階段，對立法工作的要求也有明顯的變化。在初始階段，面對整個社會法律缺乏和加強法制建設的迫切需要，立法工作的首要任務是解決“有法可依”的問題，“有法總比沒法好”，人們註重有法律被制定出來去調整重大社會關係，至於法律如何被制定則關心不多。而到了20世紀90年代中期以後，隨著經濟社會的日益發展和法制建設的不斷推進，“有法不依”的問題凸顯，於是，立法工作的目標不僅是要制定出社會需要的法律，而且還要制定出“良法”，立法活動本身的科學性、民主性和合法性等問題引起了社會越來越多的關註。

　　當然，立法作為一種專門的活動，在不同民族／國家和不同歷史時期，也有許多共同的東西。如我國有學者認為，人類社會的立法活動發展大致呈現出這樣一些規律：

　　其一，立法經歷了由專制向民主轉變、由野蠻向文明轉變的發展歷程。古代多數國家的立法是專制立法。近代以來各國立法逐漸走向民主和文明，人民參與立法的程度，精英人物和立法家在立法中發揮作用的程度，比以往有很大的進步；肉刑之類的立法不復存在，人道主義在立法中日漸得到體現，一般都不存在野蠻、殘酷的立法內容。

　　其二，立法目的和作用經歷了由治民、治國逐漸向為民、為國轉變的發展歷程，經歷了由維護特權向規定權利平等轉變的發展歷程，經歷了由追求理性、正義向既追求理性、正義，又追求利益、秩序轉變的發展歷程。古代多數國家的立法以治民、治國為其目的和作用所在，中國先秦法家提出的以法治國的主張，中國封建立法用以維護家天下的目的，都反映了這一點。近代以來的立法在註重“治”的同時，向“治”和“保”並重並逐漸以“保”為重點轉變，這個“保”就是維護範圍愈益廣泛的公民權利。古代多數國家的立法特別註重維護特權等級、特權階層的種種特權。近代以來，各國立法一般多註意規定人們的平等權，平等原則逐漸成為近代立法的一大原則。在這些轉變過程中，也發生著價值取向的變化：在立法中註意把追求理性、正義與追求利益、秩序結合起來。

　　其三，立法制度經歷了或正經歷著日漸走向正規、完備、法制化的發展歷程，立法過程經歷了或正經歷著逐漸走向較為周密、完整的發展歷程。古代立法制度鮮有正規、完備和法制化，立法過程中君主的決策作用尤為突出。近代以來，立法制度逐漸走上健全的軌道，立法主體的設置，立法權的確立和行使，立法運作的展開，立法中各種關係的處理，逐漸由無序走向有序，由隨意和不完整走向確定和完整，由非法制化走向法制化。當今世界，大多數國家都在憲法、憲法性法律中，有的國家還制定專門的立法法，對立法作出種種規定。

　　其四，立法技術經歷了日漸科學的發展歷程，立法調整經歷了由簡單向複雜演變的發展歷程，經歷了由盲目走向自覺、由被動走向主動、由體系零亂走向體系完整的發展歷程。古代立法雖然也產生了羅馬法和中國唐律這樣一些立法技術高明的法律，但從總體看，近代以來的立法技術比古代立法技術要進步得多。現今的法律、法規比之古代的法律、法規，其結構普遍更合理，語言文字普遍更明確、準確、精當，其規範化、系統化、協調化的程度普遍更高。古代立法形式少而簡單，近代以來的立法形式多而複雜。古代立法產生的法的體系，部門少而比較簡單；近代立法產生的法的體系，部門多而日漸複雜。

　　其五，立法在平衡與不平衡相交替的過程中向前發展著。自有立法產生以來，無論就世界範圍或就一國範圍來說，每隔一定時期，一般都會出現一個立法高潮。高潮來臨之際，世界各國立法或一國各方面的立法，一則總會受潮流所影響、所涌動；二則受潮流所影響、所涌動的程度往往又有顯著的區別。