行政法規

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行政法規（Administrative Regulations）

　　行政法規是指國務院根據憲法和法律，按照法定程式制定的有關行使行政權力，履行行政職責的規範性文件的總稱。行政法規的制定主體是國務院，行政法規根據憲法和法律的授權制定、行政法規必須經過法定程式制定、行政法規具有法的效力。

　　行政法規一般以條例、辦法、實施細則、規定等形式作成。發佈行政法規需要國務院總理簽署國務院令。它的效力次於法律、高於部門規章和地方法規。

　　國務院根據憲法和法律，制定行政法規。就下列事項作出規定：為執行法律的規定需要制定行政法規的事項；憲法第八十九條規定的國務院行政管理職權的事項。應由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定先制定的行政法規，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。

　　程式：立項和起草、聽取意見、法規草案的審查、決定、公佈。

　　第一，根據憲法、法律制定行政法規。憲法、法律沒有作出原則或有關規定的事項，國務院不得制定行政法規；即使憲法、法律對有關事項作了規定，但按民主憲政原則不屬於行政法規的立法許可權範圍的不得以行政法規定之；在立法形式上，國務院制定的行政法規應開宗明義地列明其所依據的憲法條款和有關的法律規定。

　　第二，不得與憲法、法律相抵觸。所謂抵觸應作廣義解釋，即：

　　一是行政法規不僅能與憲法、法律的具體條款相矛盾，而且不能與憲法、法律規定的原則、精神及其隱含的要求相矛盾，尤其在規定行政機關權力和涉及公民權利等立法中，應特別註意這點。

　　二是行政法規與憲法、法律相抵觸的形式，既可以是因與憲法、法律相矛盾的抵觸，也可以是行政法規明顯變更憲法、法律規定或者忽略憲法、法律的要求而造成的抵觸。

　　（一）行政立法的效力等級

　　行政立法的效力等級是指行政法規和規章在國家的法律規範體系中所處的地位。在我國的法律規範體系中，憲法具有最高的法律效力，法律的效力僅次於憲法，高於行政法規和規章。行政法規的效力高於地方性法規和規章。地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章。省、自治區的人民政府制定的規章的效力高於本行政區域內的較大的市的人民政府制定的規章。部門規章之間、部門規章和地方政府規章之間具有同等效力，在各自的許可權範圍內施行。

　　立法法未對地方性法規和部門規章之間效力孰高孰低作出規定。部門規章在全國範圍內具有效力，屬於中央行政立法的範疇；地方性法規只在所轄區域內具有效力，屬於地方立法的範疇。地方性法規與部門規章規定對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當報請全國人大常委會裁決。

　　（二）行政立法的效力範圍

　　１、行政立法的地域效力。中央行政機關的行政立法與地方行政機關的行政立法的地域效力完全不同。一般情況下，中央行政機關制定的行政法規或者行政規章，在全國範圍內都有約束力；但是地方規章僅在本行政區域內有效。

　　２、行政立法對人的效力。地方行政立法，因為地域的不同，對某些事項的規定和處理規定也不同時，行政立法對人的效力，就是解決如果行政立法的適用涉及到地域效力以外的人，應當如何適用的問題。例如甲地的行政立法規定禁止公民從事某種交易，而乙地的行政立法允許公民從事這種交易。甲地公民與乙地公民之間進行了這種交易，在對甲地公民處罰的同時，對乙地公民則不予以處罰。這是因為不同地域的規範性文件，對人的效力也受到地域的限制。這種限制符合行政法治的基本原則。因為從行政立法的制定程式考察，一方面，甲地在行政立法時，目的並不是要約束乙地的公民，因此如果實際上適用於乙地的公民則不符合立法目的；另一方面，甲地在行政立法時，征求的是甲地公民的意見，並沒有考慮乙地公民的意見或者利益，所以對於乙地的公民適用違反公平原則。

　　３、對事的效力。在考察行政法規和規章對人的效力的同時，還要考慮其對事的效力。有些行政立法，並不是針對具體的人，而是針對具體的事進行的規範。例如，甲地的行政規章規定對於違章建築，可以拆除，也可以沒收；但是乙地的規章規定對於違章建築只能拆除，不能沒收。乙地的某公司在甲地建造的違章建築，則要適用甲地的行政立法。這是因為涉及到行政立法對事的效力。

　　（三）行政立法的法律後果

　　行政立法的法律後果與行政處理的後果不同，行政立法更多的是對權利義務的調整，而不是確定。其法律後果基本如下：

　　1.行政立法合法性的效力先定。行政立法一經頒佈即推定為合法有效的，行政機關以及行政相對人必須遵守。非經法定程式任何單位和個人不得違反行政立法的規定。

　　2.行政立法一般不對任何人產生既得權利。因為行政立法的條款規定，因為許可某種行為或者對某些行為合法性的肯定，從而導致某種行為的存在或者某種權利的存在，這一權利，如果出現完全相反的或者相互抵觸的法律法規或者規章等，導致這一既得權利沒有了存在的法律依據，這一權利就將不復存在。例如根據民政部喪葬管理辦法之前的有關規定，任何單位和個人都有權經營喪葬產品；但是辦法出台之後，規定只有民政部門有權進行此項經營活動。根據辦法之前的規定已經開始經營喪葬產品的，應當根據辦法停止其經營活動。因此行政立法不產生既得權力，是指依據行政立法而享有的權利不具有永久性，它隨著行政立法的不同規定而變化。

　　3.行政機關必須遵守執行。行政立法一旦頒佈，在未被依法撤銷或者廢止前，行政機關必須遵守。

　　4.行政機關可以依法廢除或者修改行政立法，但是不產生溯及既往的效力。法不產生溯及既往的效力，是法治的基本的原則和要求，體現了法的規範性和公民和對其行為結果的預見性。因此行政立法的修改和廢除僅對修改或廢除後的行為和事產生效力，不得溯及既往。但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。

　　５.在法院進行行政審判時，行政立法的效力有所不同。其中行政法規對於人民法院有約束力，人民法院必須遵照執行；對於行政規章，人民法院只起“參照” 作用：人民法院經過審查，認為規章符合法律、法規的規定，則予以參照；否則不予適用；

　　行政法規與行政規章同屬於行政機關制定的規範性文件。但是：

　　1、行政法規調整的對象一般是行政管理領域帶有普遍性、全局性、原則性以及意義重大的問題。行政規章的調整對象則限定在行政管理領域中某些特殊的、局部的、具體的問題。

　　2、行政法規的制定主體是我國的中央政府，而行政規章的制定主體或是中央政府的組成部分，或是地方政府。因而，行政法規的效力高於行政規章。

　　3、行政法規可以直接依據憲法、全國人大及其常委會制定的法律（尤其是其中的行政法律），對一般公民法人或其他組織在行政管理領域的權利義務作出具體規定；對於各種行政違法行為的處罰，可以在符合憲法、法律的前提下，作出帶有創製性的規定；並且可以在不違背憲法、法律的情況下，對某些尚未受到法律調整的社會生活作出行政法調整。行政規章中，對一般公民法人或其他組織在行政管理領域的權利義務所作的規定，則不僅要符合憲法法律的精神原則，同時，還必須以某個具體的行政法規、地方性法規為直接依據，或者有其通過條文內容的明確授權。而對於有關罰則條款的規定，則只能嚴格囿於行政法規、地方性法規所規定的種類、方式、幅度。不可以作出創設性規定。

　　4、依照全國六屆人大三次會議所作出的，有關授權國務院的《決定》等，行政法規在關於經濟體制改革和對外開放等問題上，可以體現某些立法上的“超前性”“實驗性”，行政規章則不可以具有 “超前性”“實驗性”。

　　5、依我國行政訴訟法規定，行政法規是人民法院進行行政審判的重要依據，這肯定了行政法規對於行政審判活動的絕對約束力。行政規章對於行政審判活動則不具有絕對的約束力，只是人民法院在行政審判活動中的一種參照。