公共利益

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公共利益(Public Advantages / Public Interest)

　　公共利益是指一定范围内不特定多数人的共同利益，它是包括国家利益、阶级利益、民族利益、集体利益在内的公共物质利益和精神需要。^[1]

　　确定公共利益通常要遵循以下四项基本标准：公平、合理、正当、公平。^[1]

　　各国立法基本上都没有对公共利益进行精确的定义，而只是采取了抽象概括的方式来规定。究其原因，乃是不得已而采取的方式。因为公共利益的最大特点在于，它是一个与诚实信用、公序良俗等相类似的框架性概念，具有高度的抽象性和概括性。正因为如此，执法者在行使公权力的过程中，可以根据社会生活发展和变化的情况来维护某一种具体的公共利益，实现社会实质的公平和正义。此外，正是由于这种抽象性和概括性，通过公共利益条款能够赋予法官一定的自由裁量权，公平地处理案件，克服成文法所可能具有的滞后性。

　　第一，直接相关性，即特定的利益关系的安排，必须直接涉及到公共利益，不能把与公共利益间接相关的事项也都归为公共利益。不过，域外经验表明，直接相关与间接相关本身也属于立法机关或司法机关决断或自由裁量的对象。

　　第二，可还原性，即公共利益必须最终能够还原为特定类型，特定群体民事主体的私人利益。一个脱离了特定类型、特定群体民事主体私人利益的公共利益，肯定不是正当的公共利益。因为一个抽象的，跟任何人不相干的公共利益不可能具有正当性。

　　第三，内容的可变性，也就是今天的公共利益明天可能不是公共利益。随着社会的发展，时间的流失，公共利益的内容会发生变化，这也会让我们的法律适应未来社会生活发展的需要。

　　第四，不可穷尽性，即使通过立法机构的立法行为、司法机构的司法行为两个途径对公共利益进行具体的确定，公共利益的类型仍然是无法穷尽的。

　　1、先从逻辑分类上进行认识。

　　公共利益是一个外延宽泛的普遍概念，应该区别于国家利益、地方利益、集体利益、公共福利等一些同样是外延宽泛的普遍概念。尽管这些个概念同样是尚未界定清楚的概念，但不能用它们去表述公共利益。当然，应该认为这些概念与公共利益是一种交叉关系。如此，就应要求公共利益的外延对象是多方面的或者是多层面的，其中，是否应包括这些概念中富有共性的要素和含义是值得思考的。另外，公共利益也是一个外延宽泛的抽象概念，其所呈现的事物属性或者关系，也应与上述所应区别的那些概念中的共性要素相匹配，即可能要体现国家性、地方性、集体性、福利性，如此，才可能充分地体现公共利益的公共性。

　　2、再从内涵关系上进行认识。

　　既然，公共利益应该是一个外延宽泛的普遍和抽象的概念，那么，它的宽泛性应该是多方面的和多层面的。因此，公共利益不仅是应然的，更应该是实然的。这就要求在界定时，应考虑国家层面的、地方层面的、集体层面的、公共福利层面的等多方面多层面的公共需要。公共利益应该能够从本质上体现这些层面上的性质和关系。一个国家范围内的公共利益，应该符合国家的宪法精神，如此，国家的统治性、治权性也将寓于其中。在国家宪法精神下，多层面的利益不应冲突，应有较好的协调一致性，正所谓是和谐社会的公共利益，而不是遂心解释的公共利益。如果认为公共利益具有多层面性，就必然要求权衡公共利益不应采取一种划一的标准。公共相对私己。但是，公共利益的多层面性统一体现在公共上，而私己利益不具有多层面的统一性和普遍性，是相对单一性的。这就意味着私己面对着多层面的公共，并享受这种多层面的公共需要。公共往往相对一个地域而言，而且，是以一个行政性单元为判断的，比如：一个村政单元、一个乡政单元、一个县政单元、一个市政单元、一个省政单元、一个国家。在国家单元下，私己是公民或法人性主体，在地方单元下，私己是辖地居民或辖地法人性主体。所以，公共利益的标准，将因行政单元当中的具体情况的不同而不同，具有相对性。但是，下级行政单元在秉持公共利益时，应该照应和服从上级行政单元的秉持精神和要求。

　　3、从逻辑定义和划分上去认识。

　　一般认为，利益即好处。但是，公共利益中的“利益”二字是指需要，公共利益是指私己总体或者说是指公民总体最基本的共同需要。这就是公共利益的定义。就划分确定公共利益的概念而言，公共利益是指公民总体在公共秩序、公共安全、公共环境、公共卫生、公共设施、公共建筑、公共通讯、公共能源、公共交通、公共水利、公共救灾、公共防疫、公共医疗、公共社保（社会保障）、公共教育、公共科技、公共文化、公共体育、公共艺术、公共遗产（文化遗产）等等多方面多层面的共同需要。显然，这些公共文明的需要，不仅有国家层面的，也有地方层面的和集体层面的，但都属于私己（公民）总体的最基本的共同需要。如此，公共利益具有总体性。另外，就功利主义而言，公共利益不应是狭隘的功利主义下的个人利益的集合，而应是以公民总体的现实利益与未来利益的统一为出发点进行考量下的公共利益。

　　4、还有必要从客观存在和中国正处在社会转型期的视角去认识。

　　公共利益是客观存在的。这种存在不需要证明，大概不会有人否定这种存在。至少，统治者和社会公众对公共利益是内心认同的，这显然是存在决定的。我国宪法秉持公共利益的精神。我国的法律，比如信托法第五十七条，认定救济贫困；发展教育、科技、文化、艺术事业；促进人民健康；发展社会公共事业等具有公共利益性。还比如测绘法第三十一条认为，防灾、减灾、国防建设等是公共利益的需要。这说明，我国的法律已经在对公共利益运用了划分的方法进行确定，这是可喜的进步。现在，物权法的颁布实施，由于公共利益将关联物权的取得和丧失，公共利益的界定不可避免地被凸现出来，这是必然的，是进步的动力。另外，中国正处于社会转型期，此情下的公共利益秉持，可能具有前瞻性，也可能具有盲目性，抑或允许市场化运作公共需要的公共项目，这均可具有探讨性。因此，在公共利益方面的执政和行政，也应有一定的把握空间。那么，如何把握呢？是以为，应该以国民经济计划和城乡规划为框架，除了国务院和省政府可以依法定权限和程序突破框架外，公共利益的秉持不得突破计划和规划的框架。如必要，可以制定中华人民共和国公共利益法。

　　5、公共利益的界定。

　　这里，一是定义方法，一是划分方法。如下：公共利益是指域内公民总体最基本的共同需要。这种共同需要应符合宪法精神，属于公民总体的公共秩序、公共安全等公共文明建设各方面的基本的共同需要；这种共同需要的秉持应当具有国家、地方、集体的相对独立性和总体协调性。划分式界定：公共利益是指国务院、省级人民政府批准的公共秩序、公共安全方面的政府项目、军事项目；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目；地方基础设施和公益事业项目；战争、救灾等紧急社会状态；法律、行政法规规定的其他公共项目所内在的公民总体最基本的需要。

　　首先要指出的是，这两个“利益”，字面相同，涵义不同。

　　公共之利益，是指公民公众的需要。而经营性、商业性之利益，是指投资经营者所追求的好处，主要是追求利润。其次要指出的是，经营性、商业性项目往往也承载者公共利益，但是，经营性、商业性项目并不是所有的投资主体都可以随意立项建设的，而是需要在国民经济计划和城乡规划范围内规范的，因此，这首先属于政府治权范围的事情，其次才是投资人的经营性、商业性项目。如此认识下，作为治权主体的政府，对经营性、商业性项目审查批准，当然有个是否是为了公共利益的需要的秉持问题。因而，公共利益的适用属于政府的治权范畴。也就是说，秉持公共利益的主体是政府，秉持的目的是为了公共利益的需要，而不是去追求以利润为中心的好处。反之，在治权的规范下，经营性、商业性项目的经营主体的投资目的，是为了获取经营性、商业性利益，主要是追求利润，这种项目不过是获益的手段而已。

　　显然，秉持公共利益的政府与经营性、商业性利益的主体，二者的目的是根本不同的。是以为，这里的角色地位本来应该是泾渭分明的，只是二者秉持的目的不同。现在的问题是，不能允许经营性、商业性利益的主体，打者公共利益的旗号去搞经营性、商业性项目，以谋取经营性、商业性利益；更不允许这种利益主体与政府进行勾结，以公共利益为名，去行谋取经营性、商业性利益之实。以上简析可知，经营性、商业性项目不仅可以承载经营性、商业性利益，也可以承载公共利益。而且，这两种利益的界定其实已经不言而喻了，这并不是从两种利益的概念或含义去界定的，而是从秉持这两种利益的主体视角来界定的。

　　在这个意义上讲，这两种利益的界定已经完成了。这里最根本的是，政府角色的明确界定。秉持公共利益的应当是政府，但不该苛求经营性、商业性利益主体去秉持公共利益，反而，秉持经营性、商业性利益才是其本分。所以，角色的明确界定，在这两种利益的区别上才是关键的。现在的问题是，不论是公共利益的需要，还是经营性、商业性利益的需要，均有可能以消灭某些个人的所有权为代价。这里的关键，是不能以公共利益为名去行谋取经营性、商业性利益之实。所以，质疑和认定导致某种所有权被征收征用的理由是否是为了公共利益的需要，是一个必然的思辨。这里有两个层次，一是公共利益是什么？二是真是为了公共利益的需要吗？显然，这就需要首先解决公共利益的界定问题，然后才是判断是不是为了公共利益的需要。所以，那种以公共利益与经营性、商业性利益难于界定清楚的说法，不能成为不宜界定公共利益的借口；似乎只有先界定清楚公共利益与经营性、商业性利益的区别，才能界定清楚公共利益。显然，这个逻辑是不成立的。

　　与国家

　　国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性。因此，有的学者将国家利益等同于公共利益，对此，笔者认为，国家利益作为公共利益的下位概念，具有其独特的内涵。从最一般、最抽象的意义来说，所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足。所以，国家利益往往侧重于国家的政治利益，主要是统治阶级的利益，根据马克思主义的观点，统治阶级的利益是否与公共利益一致，与国家内部统治阶级与被统治阶级之间的关系而定，在少数人作为统治阶级的情况下，统治阶级的利益并不全是公共利益，而只是统治阶级的“私益”，但由于统治阶级掌握着国家政权，因此，“为了达到自己的目的就不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益。”在多数人充当统治阶级的情况下，显然，国家利益与公共利益更具有切合性。但无论如何，国家利益与公共利益并不能划等号，国家利益主要包括国家的安全利益、外交利益、军事利益以及意识形态利益等等，以维护统治阶级的政治统治为目的。

　　与社会

　　公共利益与社会利益更加容易混淆，这不仅因为社会同样是最大的共同体，而且在我国的普通立法上，往往将社会与公共利益放在一起使用。如《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。《合同法》第7条、《外资企业法》第4条、《民事诉讼法》第217条等等都有相同的用法。以至于有的学者认为，公共利益、社会利益、社会公共利益在本质上并无区别。对此，笔者认为，社会利益与国家利益一样，都是公共利益的下位概念。同时，对社会利益必须与国家利益对比来理解。我们知道，社会和国家无论从地域范围，还是从人数来讲，都是最大的共同体。两者的区分主要在于国家与社会的关系上。在马克思的市民社会理论中，市民社会与政治国家经历了一个从融合到分离的过程。在前资本主义的中世纪社会中，政治国家和市民社会是重合的。市民社会淹没于政治国家市民社会中，它们之间不存在明确的界限，国家从市民社会夺走了全部的权力，政治权力主宰一切，整个社会生活高度政治化。市民社会与政治国家的融合状态的结束是在资本主义时代完成的，导致市民社会与政治国家分离的是资本主义经济的产生和发展。市场经济的内在要求是私人的物质生产、交换、消费活动摆脱政府家长式的干预，实行“自由放任”，成为在政治领域之外的纯经济活动，从而达到财产关系乃至整个经济生活日益摆脱政治国家的直接控制的目的，使生产力在新的生产关系下获得更充分的发展。随着社会分裂为市民社会和政治社会两个领域，市民社会和政治国家就分别成为社会两大利益体系即私人利益和公共利益的代表。市民社会是特殊的私人利益关系的总和，政治国家则是公共利益关系的总和。因此在这种意义上作为社会中独立存在的个人就在社会担当了双重角色，他既是市民社会的成员，又是政治国家的成员。当然，马克思并不意味着国家就真正是“公共利益”的代表，而是国家可以将各种利益上升到“公共利益”的层次，市民社会是私人利益的代表，也不是说市民社会的利益就是“个别”的，而是说组成市民社会的是抛却了“政治身份”的人，即普遍的人的利益的代表。因此，可以看出，社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不同，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。总之，在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。

　　与集体

　　集体利益并不完全是公共利益，相对于集体中的少数人来说，集体中的大多数人的利益就是公共利益，但是相对于集体所从属的更大的共同体中的大多数人来说，集体的利益又是个别利益。所以，集体利益与公共利益并不能简单地划等号，而是要针对不同的对象具体分析。对于作为公共利益的集体利益而言，[24]集体利益仍然从属于公共利益，是公共利益的下位概念。

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