公共資源管理

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　　公共資源管理是指政府和公共管理部門運用一定的方式，遵循一定的原則，對公共資源進行合理配置與利用，使其發揮最大功能與效益的一個過程。

　　從自然特性來看，公共資源系統是一種儲存變數，其良好的狀態就是使流量最大化而又不損害儲存量或資源系統的本身。牧場、漁業資源、水資源、森林資源，甚至灌溉渠道、停車場以及電腦的主機都是這樣的系統。在通常情況下，只要資源的平均提取率不超過再生率，可再生資源就能夠持續下去。由於種種因素的影響，公共資源的平均提取率很可能會高於再生率，進而影響到其持續能力。因此，公共資源管理的主要目標就是避免人們過度使用公共資源，避免“公地悲劇”的重演，實現公共資源可持續利用。公共資源管理就是從公共資源的自然屬性和供求特征出發，採用一定的管理模式，提高資源利用率，實現社會、經濟、環境效益最大化和公共資源的可持續利用。

　　以水資源為例，所謂水的自然屬性，可概括為“三流”和生態效應：流量(指水量大小和時空分佈)；流態(指流速、流勢和水位)；流質(指污染物、營養鹽、泥沙濃度與鹽度)；生態效應(指水資源時空變化帶來的生態系統和構成變化)。“水多水少”的傳統水患，與“水渾水臟”的新問題，以及“某些流域水資源開發利用率過大”、“某個水利工程的不利生態影響”等問題都是由於不恰當地改變了“三流”中的一項或幾項，導致水資源調控失衡進而引起生態破壞。水資源的供給特性包括稀缺性、區域性和不確定性等，水資源的需求特性包括非排他性、競爭性和外部性。

　　水資源的這種供給特性和需求特性決定了水資源利用過程中“公地悲劇”問題的產生。對公共資源管理中“公地悲劇”問題的規避，現實生活中有政府強權干涉公共資源利用的案例。有通過明晰產權和市場調配而優化利用的案例，也有通過社區管理而優化利用的案例，解決“公地悲劇”問題的方式是多樣的，所以，公共資源管理機制的選擇問題，需要從公共資源的特性出發，分別考慮市場配置與政府管制的優勢和劣勢，關鍵是找到一種市場力量與政府力量相結合的、有效的制度安排。

　　1．公共資源管理是典型的公共管理形態

　　市場經濟是一種不斷擴張的自然秩序，市場機制在實現資源最優配置的可能性的同時，也不可避免地會出現市場失靈現象，如公共物品供給失效、壟斷、信息不完全、信息不對稱、外部效應、分配不公及巨集觀經濟波動等。作為生產和生活物質基礎的公共資源是市場中最主要的資源，市場失靈在很大程度上體現為公共資源配置的無效。市場失靈為政府公共管理的介入提供了合理依據，公共管理的作用體現在根據政府自身能力來補充市場、利用市場、促進市場以及在能力許可的情況下培育市場。因此，政府實行公共管理政策的實際效果，往往體現在既定資源條件的約束下政府對公共資源的管理能力。

　　2．公共資源管理與環境和生態問題密不可分

　　公共資源的利用過程中常常會出現外部效應和公共物品供給失效問題，且總是伴隨著環境惡化與生態破壞產生。例如，森林亂砍濫伐導致水土流失、區域小氣候惡化等環境問題。如果公共資源一味免費使用，不可避免會出現“公共地悲劇”，使得公共資源被肆意掠奪，生態失衡、環境惡化。公共管理的關鍵就是明晰公共資源的產權，賦予公共資源市場價值，實現公共資源的可持續利用，由此達到保護環境和生態平衡的目的。

　　3．公共資源管理體現國家意志

　　包括公共自然資源和人力資源在內的資源，歷來都是國家財富的象徵，也是國家發展的動力源泉。公共自然資源和人力資源的配置決定著國家的發展方向，從這個意義上講，公共自然資源是國家重要的公共管理範疇，也是國家行政管理的重要內容。

　　4．公共資源管理關乎國家安全

　　資源是一個國家綜合國力的重要體現。資源經濟學家認為，資源安全既要求保障資源穩定供給，又要求資源足量地滿足需求，它是供給與需求相互平衡的結果。但在一定時空和經濟技術條件下，常常因資源需求量大而供給量小產生明顯的資源供需缺口，造成資源短缺；此外國內資源先天不足也會產生資源稀缺，這些將會直接威脅國家資源安全。國家資源安全體現了國家的主權性、資源系統的整體性、資源開發利用持續性和資源與生態環境的協調性，涉及經濟、社會、政治乃至環境等多方面的安全。世界各國正不斷面臨因資源短缺而出現的資源安全威脅，如水資源短缺、石油危機、糧食供應不足等。從世界發展歷史看，西方發達國家曾經為了本國的資源安全，大規模地開拓海外殖民地，發動戰爭、掠奪他國資源。可見，國家資源安全對國家經濟持續穩定增長與國家安全是何等重要，而公共資源管理在很大程度上決定了國家的資源安全。

　　綜觀世界各國公共資源管理，大致經歷了由被動的、“後發性”的、解決糾紛式的管理，到逐步理性，逐步進入主動、“先導性”的科學與法制管理。各國在政府中都設有專門的自然資源管理的機構，同時制定一整套的政策法規，對自然資源進行強有力的、全面的管理。由於各國國情不同，自然資源條件不一，因而各國的自然資源管理從形式到內容均有各自的特色。20世紀80年代中期以來，一些工業大國對公共資源管理體制進行了較大幅度的調整與改革，使得公共資源管理模式發生了重大變化。如美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯這四個聯邦制國家都是自然資源大國，它們均側重於在聯邦政府設立綜合的自然資源管理部門，側重於對全國的自然資源進行巨集觀上的綜合協調、政策誘導、信息支持和市場調控，而具體的管理事務則分散在各州(省、區域)政府專業管理部門進行。美國內政部很早就是一個負責美國土地、礦產、森林、野生動植物資源開發利用和環境保護與建設的重要的政府．組成部門；澳大利亞在20世紀80年代將原礦產能源部與初級產業部及貿易部的一部分合併建立初級產業部；加拿大於20世紀90年代初，將原礦山、礦產和能源部與林業部合併成立自然資源部；俄羅斯20世紀90年代中期，在原俄羅斯聯邦地質和礦產資源利用委員會和俄羅斯水利委員會基礎上組建了自然資源部，2000年又擴大了該部的職責，將森林、野生動植物及生態保護工作交由其負責。歸納起來，各國公共資源管理大致有集中、相對集中和分散管理三種模式。

　　1．集中管理模式

　　集中管理模式是由中央政府某一行政部門對土地、礦產、海洋、森林等若幹門類的自然資源統一協調管理，以達到資源管理和利用的科學化、合理化、集中化和專業化。如美國的土地、礦產、森林(部分)由內政部集中統一管理；加拿大的礦產、森林、土地(部分)由自然資源部集中統一管理；俄羅斯的礦產、海洋、環境等統一歸自然資源部管理。一般而言，採用這種管理模式的國家多為資源大國，資源開發在本國的出口創匯、增加就業、穩定經濟等方面占有重要地位。如美國的天然氣、銅、鋅礦產量居世界首位，煤產量居世界第二位，石油產量居世界第三位，鐵礦石、鉀鹽、磷酸鹽、硫黃等礦物儲量均居世界前列。資源開發利用在其國民經濟中占據重要的地位，因此政府對資源管理部門特別重視，要求集中多方面力量協調各種關係。另一方面，隨著人口、資源、環境問題的日益加劇，短缺資源現象會因社會需求的不斷擴大而增加，為降低社會對資源管理的成本，提高管理的效率，實現可持續發展目標的要求，政府需要對某些短缺資源的使用加以控制和配置管理，實行集中管理就成為必然。此外，各種資源之間有著內在的聯繫，如森林生長在土地上，礦產埋藏在地下，顯然森林的養育、採伐等管理活動離不開土地的管理；礦產的開發不以土地的占有、使用為前提也無從談起。因此，各種資源的協調、綜合管理逐步走向集中是大勢所趨。

　　2．部分集中管理模式

　　部分集中管理模式是指由中央政府部委以下的二級機構管理，或少數專門的中央政府部委將土地、礦產、海洋、森林、水等若幹種聯繫較緊密的國土資源歸到一個行政部門進行統一管理，以尋求在管理過程中，實現資源管理和利用的最優配置，達到綜合效益最佳。以法國、德國、日本等國較為典型。如法國的地產由稅務總局的地產管理局統一管理，海洋資源由法國海洋國務秘書處集中管理。在德國，與公共資源管理相關的部門包括財政部、司法部、環境保護部、經濟技術部、消費者保護食品和農業部、經濟合作與發展部，以及聯邦機構未設單獨的內閣級資源管理機構，而土地、礦產、海洋、水等資源管理機構就是設在相關部內的司局或部門。日本的資源管理機構主要是產業經濟省。實行該種管理模式的國家一般為工業大國且資源匱乏。國內資源開發時間長，資源存有量非常有限，但是消費彈性較低，致使資源供應量和消費量嚴重失衡，對進1：3資源依賴程度逐漸增強。政府部門為保證國民生活質量不受或少受影響，必須組織強有力的政府機構擴大對外交往，以最大限度滿足國內各方面需要。如日本在經濟產業省設置資源能源廳，負責礦產和能源的開發管理。

　　3．分散管理模式

　　分散管理是將土地、礦產、海洋、森林、水等主要資源按其屬性的不同進行分門別類的管理，即對應各大門類自然資源，分別設立相應的行政部門進行管理。巴西、智利、墨西哥和印度屬於這類管理模式，其中以印度最具典型性。印度公共資源管理的聯邦政府部門主要包括10個：礦山和煤炭聯合部、石油天然氣部、非傳統能源部、原子能局、農村發展部、農業部、城市發展部、海洋開發局、環境和森林部、水資源部。巴西聯邦政府內則分別設置了全國能源、核能、石油、森林、墾殖和土地改革委員會，以及全國礦業生產局。智利除在內閣設有專門的礦業部長外，還設有全國能源、銅、有色金屬委員會等。綜合來看，發展中國家偏向採用分散管理模式。資源開發在這些國家經濟發展中占有較重要地位，且資源蘊藏量豐富，具備向工業化高級階段邁進的基礎。由於經濟發展處於一種起步狀態，各類組織機構的作用尚未完全發揮，尤其是生產組織還處在向競爭性的市場化主體邁進過程中，需要完善的地方還很多。因此，政府在資源開發管理中居於主導地位，政府對經濟的行政干預就成為必須的手段。

　　可持續利用是公共資源管理的目標。公共資源的可持續利用一般是指公共資源的利用要在數量上和速度上不能超過它們的恢復再生能力，即公共資源的開發利用不能超過“公共資源的可利用量”，必須使經濟社會發展與公共資源的承載能力相協調。公共資源管理是實現公共資源可持續利用的手段，政府部門通過選擇合理的管理模式來規避"公地悲劇"問題，從而達到公共資源可持續利用的目的(如下圖)。