政府管制

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政府管制(government regulations)

目錄

什麼政府管制

  政府管制是指政府為達到一定的目的,憑藉其法定的權利對社會經濟主體的經濟活動所施加的某種限制和約束,其宗旨是為市場運行及企業行為建立相應的規則,以彌補市場失靈,確保微觀經濟的有序運行,實現社會福利的最大化。政府管制屬於政府的微觀經濟管理職能,它與旨在保證經濟穩定與增長的巨集觀經濟調控一起構成政府干預經濟的兩種主要方式。

  就是政府行政機構依據法律授權,通過制定規章、設定許可、監督檢查、行政處罰行政裁決行政處理行為,對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特征,就是依法管制,也即通常所說的依法行政。但這裡的“法”必須是合理的法,是所有利益相關集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。

  經濟學上把政府管制分為經濟管制和社會管制兩類。

  1.經濟性管制。經濟管制是指對價格、市場進入和退出條件、特殊行業服務標準的控制。一般來說,是對某一個特定行業、特定產業進行的一種縱向性管制。這些行業往往具有一些特點,如自然壟斷性。像電信中的本地網路、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網路等,這些環節獲得合法壟斷,有合理意義和社會效應。如果他們的服務質量和價格不合理,很可能危及到購買並使用這些產品的人的利益,在這個時候,政府要在準入管制的同時進行價格管制。此外,對運輸、金融證券、電臺電視臺等媒體的管制也屬於經濟管制。

  2.社會性管制。社會管制主要用來保護環境以及勞工和消費者的健康和安全。主要針對外部不經濟內部不經濟。前者是市場交易雙方在交易時,會產生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環境污染,自然資源的掠奪性和枯竭性開采等。政府因此必須對交易主體進行準入、設定標準和收費等方面的管制。後者是交易雙方在交易過程中,一方控制信息但不向另一方完全公開,由此造成的非合約成本由信息不足方承擔。比如說假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛生隱患等。所以,政府要進行準入、標準以及信息披露方面的管制。

早期的政府管制與管制理論

  政府管制理論也被稱為管制經濟學Economics of Regulation),是一門新興的經濟學分支。從歷史上看,政府管制是伴隨著產業革命的發生而出現的。在產業革命中,隨著新技術的發明和應用,傳統的自由放任思想面臨很大的挑戰,政府在經濟中的作用逐漸凸現。尤其是鐵路運輸的發展需要大量固定資本投資,而單靠自由競爭市場難以迅速聚集所需的大量資金。為此,英、美等國政府成立了政府管制部門,以解決鐵路運輸中的資金問題、固定成本沉澱成本問題。對管制部門實施管制的經濟效果,包括對生產者福利和消費者福利所造成的影響等問題的分析研究,成為早期政府管制理論的主要內容。

  此後,新古典經濟學的代表人物馬歇爾提出了“外部效應”思想,以及以此為基礎,庇古提出了以稅收或補貼形式進行政府干預的思想等,都為政府管制問題的研究提供了重要的理論基礎。進入20世紀,政府管制理論與實踐得到進一步的發展。20世紀30年代,以美國為首的西方國家在經濟大危機期間,對具有自然壟斷特征的公用事業部門進行了政府管制。如羅斯福新政之前,電力、鐵路等大型壟斷公司,為獲得高額壟斷利潤,人為制定過高的壟斷價格,損害了消費者福利,阻礙了經濟發展。“新政”頒佈法令,對交通運輸和公用事業實行聯邦管制,併成立了各種委員會,如鐵路管理委員會、電力管理委員會等,來管制相應的自然壟斷部門,特別是對運費、電價等實行聯邦管制價格。正是在這種經濟背景下,政府管制理論的研究得到進一步發展。

政府管制理論的發展

  從分析方法上看,政府管制理論可分為規範分析的管制理論與實證分析的管制理論。早期的政府管制理論主要是一種規範分析,分析的內容主要是針對政府管制過程中存在的某些弊端,對為何要進行管制,或管制的目的是什麼等問題進行規範性研究,其中較重要的理論是政府管制的“公共利益理論”。

  在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護生產者利益”這一論點之前,經濟學界普遍認同的傳統觀點是,政府管制是為了抑制市場的不完全性缺陷,以維護公眾的利益,即在存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭、不確定性、信息不對稱等市場失靈的行業中,為了糾正市場失靈的缺陷,保護社會公眾利益,由政府對這些行業中的微觀經濟主體行為進行直接干預,從而達到保護社會公眾利益的目的。這即是政府管制的“公共利益理論”。在該理論看來,在以上條件下,尤其是在存在自然壟斷和外部性條件下,不受限制的競爭會使經濟效率受到損害。自然壟斷產業的根本問題在於配置效率和生產效率的矛盾。政府的價格和進入管制可以達到配置效率和生產效率的統一。因為進入管制只允許一家生產從而達到生產效率,而價格管制將價格限制在社會最優價格處,從而滿足配置效率的要求。而當存在外部性,市場出現失靈時,政府管制可以提高社會福利。

  以政府管制的“公共利益理論”為主的傳統政府管制理論基本上是一種規範分析,經濟學家只是單純地將福利經濟學的有關原理運用到管制分析中來,而對於管制的必要性,以及如何將一般靜態均衡分析引入由於技術進步而不斷變化的市場條件下的問題,沒有進行深入的研究,進而忽視了“政府管制失靈”的問題。事實上,這一時期一些國家的政府管制出現了許多低效率現象,如制度僵化、腐敗、管製成本過高、技術創新緩慢等。管制中出現的這些無效率現象,促使經濟學家思考管制的動機和必要性問題,並對以保護公共利益為目的的傳統管制理論提出疑問,同時開始對某些管制措施的有效性進行實證性分析和檢驗。許多經濟學家通過大量實證研究發現,管制並不像傳統管制理論認為的那樣與外部經濟或外部不經濟正相關,也不是與壟斷的市場結構正相關。儘管政府宣稱管制是為了保護公眾利益,制約企業的不正當獲利行為。但事實上,保護公共利益只不過是錶面現象,進行管制與是否有必要進行管制或管制的實際效果並不是一個問題。實證分析表明,管制的實際效果與政府所宣稱的或傳統的管制理論所認為的管制目標是不一致的。這一研究促使經濟學家重新思考管制本身的必要性問題,並得出政府應放鬆管制或放棄管制的主張。

  在對管制本身的必要性進行分析的經濟學家中,美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者施蒂格勒最為著名。他於1962年發表了一篇《管制者能管制什麼》的文章。在這篇文章中,施蒂格勒就提出了管制經濟學的根本性問題:管制者能夠管制什麼?他認為,應將政府管制目標與管制實際效果分開,管制者的願望和制定管制規則是一回事,而管制能否對被管制產業產生預期效果則是另一回事。在該文中,他還對作為典型自然壟斷產業的電力供給部門的管制效率進行了研究,結果發現政府對自然壟斷產業的管制並沒有降低收費標準,也沒有解決價格歧視問題,對利潤的提高也沒有顯著影響。他進而分析,既然管制不能取得預期的實施效果,那麼除了保護公共利益動機之外,必然存在著進行管制的其他原因。為此,他提出管制“商品”的需求—供給論。他將管制視作由管制者所產生的一種“商品”,並提出管制是利益集團對管制“商品”的需求與管制者對管制“商品”供給之間的結合,目的是實現利益的再分配。政府官員通過提供管制“商品”可以獲得選票,以實現留任的目的或是取得其他形式的回報,而被管制者則可通過游說或賄賂來左右政府的管制政策,以謀取自己的利益。

  1971年,施蒂格勒又發表了《經濟管制論》一文,進一步對政府管制的動機進行分析。他首先提出了兩個分析的前提假設。第一個前提是,政府的基本資源是強制力,各利益集團通過說服政府使用其強制力,來增加自己的福利。第二個前提是各個組織在選擇效用最大化的行動過程中都是理性的。以這兩個前提為基礎,施蒂格勒提出了以下理論假說,即管制是響應利益集團最大化其收益的需要而產生的。一個利益集團可以通過說服政府實施有利於自己的管制政策,而把社會上其他成員的福利轉移到自己的利益集團中來。他還明確指出,政府進行管制的公共利益動機只是一種理想主義觀念,而真正目的是政治家對管制的“供給”與產業部門對管制的“需求”相結合,以謀求各自的利益,這才是政府管制的真正動機所在。正是根據施蒂格勒的研究,經濟學家們逐漸認識到,政府管制並不一定有利於公眾利益,而是有利於生產者,因為政府所採取的管制政策往往傾向於提高行業利潤。事實上,一些經濟學家通過對電力等自然壟斷行業的實證研究證明,管制使生產者可以獲得高於正常水平的利潤。

  在對管制目標進行實證分析的理論中,“管制俘獲Regulatory Capture)”理論是一種較重要的理論主張。該理論最初是施蒂格勒在上世紀70年代初提出的,旨在揭示政府與被管制集團之間相互利用關係的理論。其核心內容是:具有特殊影響力的利益集團——被管制企業,通過賄賂政府官員等尋租活動,使管制者成為被管制者的“俘虜”,並參與其共同分享壟斷利潤的活動,這就使政府管制者成為被管制企業追求壟斷利潤的一種手段。70年代以後,施蒂格勒與帕爾茲曼對管制俘獲理論作了進一步發展,解釋了為什麼管制者容易被生產者俘獲。他們認為,組織完善、規模較小的利益集團更容易俘獲管制者,因為這些利益集團更容易組織起來形成支持或反對管制者的政策。相比之下,規模較大的利益集團形成統一決策的成本較高,並且在某種程度上,對管制者的俘獲活動存在一定的正外部性,易發生“搭便車”行為,使集團中的成員缺乏足夠的激勵來維護本集團的利益。由於消費者利益集團的規模要遠大於生產者利益集團,故後者更容易俘獲管制者,並從中獲益。管制俘獲理論最初只是一個假說,後來隨著交易費用經濟學信息經濟學的出現,解釋了管制機構為被管制企業所俘獲的原因,即由於交易費用和信息不對稱等的存在,導致被管制企業可以通過向管制機構提供有利於自己的虛假信息,而使管制機構制定有利於自己的管制政策,從而導致管制機構為被管制企業所俘獲。

  儘管管制俘獲理論可以解釋某些管制政策有利於被管制企業的現象,但卻不能解釋管制政策受到被管制企業的反對,乃至最終導致該行業放鬆管制等現象。放鬆管制主要是通過“管制失靈”理論來說明的。對政府管制失靈,理論界並沒有一個統一的說法,人們更多地是從效率損失的角度來分析管制失靈。如,日本經濟學家植草益曾把“管制失靈”歸結為企業內部無效率的產生,管制關聯費用的增加,管制當局的自由裁決權和尋租成本的產生,以及由管制滯後產生的企業損失等現象。[①] 關於管制失靈和放鬆管制,我們在本章第三節將作專門分析。

  需要指出的是,施蒂格勒以前的經濟學家,儘管對政府管制問題進行了不少分析,但只是到了施蒂格勒,才首次運用經濟學的分析邏輯和方法分析政府管制的過程、效果等問題,並改變了傳統管制理論將政府管製作為決策外生變數的作法,運用經濟學的基本範疇和方法來分析政府管制行為。

  除了施蒂格勒以外,對管制進行實證分析的經濟學家主要還有帕爾茲曼。帕爾茲曼用綜合經濟、政治因素的更一般思想進一步發展了政府管制理論。1976年,他發表了《邁向管制的更一般理論》一文,形成了一個正式的靜態分析模型,來說明影響管制需求與供給的因素。其主要結論有:第一,管制者可從純競爭性或純壟斷的市場中擠出更多收益,而從對寡頭壟斷市場進行管制中所得到的收益較少;第二,政治家通常會將管制價格定在利潤最大化與競爭性價格之間的某一點,以平衡消費者與生產者利益;第三,將管制俘虜理論推廣到包括任何利益集團,即對管制的支持或反對可能來自於生產者之外的其它利益集團;第四,影響被管制企業獲利水平的成本變化也會改變政治均衡,一般來說,消費者會部分承擔產業利潤下降的成本或分享利潤上升的收益

政府管制理論的中心內容

  20世紀70年代以來的幾十年來,政府管制理論取得了迅速發展,特別是自然壟斷問題逐漸成為政府管制理論研究的中心問題。除此之外,外部性、信息不對稱性,以及與此相關的委托代理問題也相繼進入政府管制經濟學的研究視野,併成為政府管制理論研究的重要內容。許多新的管制理論相繼產生,到目前,管制經濟學已成為產業組織理論研究領域的重要內容和發展最為迅速的分支學科。這裡主要對作為中心理論的自然壟斷理論進行介紹。

  (一)規模經濟自然壟斷管制

  早期的自然壟斷理論與規模經濟相聯繫,對自然壟斷產業進行管制的原因,主要從實現規模經濟的角度進行考慮。該理論認為,自然壟斷產業的企業,其生產的平均成本隨著產量的增加而持續下降,也即是其生產具有明顯的規模經濟性。因而,由一個大企業大規模生產,要比由幾家較小規模的企業同時進行生產能更有效地利用資源,對全社會而言總成本是最小的。至於由哪家企業進行生產,需要政府對市場狀況和企業經營特征進行考察,選擇一家適合的企業從事該產業生產,其他企業不得進入。由此決定了政府有必要對這些行業進行進入管制。

  政府對自然壟斷產業不僅應進行進入管制,實現規模經濟,還應進行價格管制,保護消費者利益。根據微觀經濟學的基本理論,只有當價格等於邊際成本時,社會的總福利(包括消費者剩餘生產者剩餘)才最大。但在自然壟斷行業,當價格等於邊際成本時,企業是虧損的,因為自然壟斷行業的生產處於平均成本曲線下降階段,這時邊際成本曲線一定處於平均成本曲線之下,邊際成本定價必然使總成本大於總收入,由此導致政府在社會福利與企業利益之間進行取捨的兩難處境,並使政府出面對價格進行管製成為必要。否則,企業將為獲得更高的利潤,而制訂較高的壟斷價格,從而損害消費者的福利。

  (二)成本劣加性(Subadditivity)與自然壟斷管制

  傳統自然壟斷管制分析是建立在企業從事單一產品經營的前提之下,而對於包含多品種生產的自然壟斷與進入管制的關係,並未進行充分的研究。在自然壟斷管制理論提出之後的幾十年裡,西方國家自然壟斷管制的實踐與建立在單一產品假設上的傳統理論模型之間出現了不一致性,並促使經濟學家對自然壟斷管制問題進行進一步的思考。沃特森(Waterson)最先提出,自然壟斷是這樣一種狀況,單個企業能比兩家或兩家以上的企業更有效率地向市場提供同樣數量的產品。在沃特森(Waterson)等人研究的基礎上,威廉·傑克·鮑莫爾(William Jack Baumol)、夏基(Sharkey)、威利格(Wilig)等人通過提出成本函數的劣加性(Subadditivity)概念,對包含多品種生產在內的自然壟斷給予了新的嚴格定義。在他們看來,現實中,一個企業往往生產多種產品,而傳統自然壟斷管制理論卻是建立在企業只生產一種產品的前提下。關於自然壟斷的恰當定義應建立在與多產品相連的成本劣加性基礎之上,而不應建立在與單一產品相連的規模經濟基礎之上。鮑莫爾等人在1982年用成本劣加性概念重新定義了自然壟斷:假設有幾種不同產品,K個企業,任一企業可以生產任何一種或多種產品。如果單一企業生產所有各種產品的總成本小於多個企業分別生產這些產品的成本之和,則企業的成本函數就是劣可加的。如果在所有有關的產量上企業的成本都是劣可加的,某行業就是自然壟斷行業。即使規模經濟不存在,即使平均成本上升,只要單一企業供應整個市場的成本小於多個企業分別生產的成本之和,由單一企業壟斷市場社會成本就仍然最小,該行業就仍然是自然壟斷行業。這實際上是說,平均成本下降是自然壟斷的充分條件而不是必要條件。只要單一企業的總成本低於多企業的成本之和,不管單一企業的平均成本是上升還是下降,都是自然壟斷。對於單一品種的情況,規模經濟與成本劣加性的區別並不是很明顯。在多產品自然壟斷情況下,成本劣加性與規模經濟的區別是明顯的。這時,多種產品的總成本不是簡單地取決於產品的規模經濟,而主要取決於各種產品成本的相互影響。這時,同時生產兩種產品的那家企業在生產某一種產品時,可能具有規模經濟性,也可能不具有規模經濟性。由於規模經濟通常是按照不斷下降的平均成本函數來定義的,而範圍經濟通常是以一個企業生產多種產品和多個企業分別生產一種產品的相對總成本來定義的,所以,多產品自然壟斷的成本的劣加性主要表現為範圍經濟性。

  當然,規模經濟與成本劣加性並不是矛盾的,在多數情況下二者是一致的。在一定範圍內,成本劣加性正是規模經濟作用的結果,如電信、電力、煤氣和自來水等產業都需要建立從生產設備到用戶室內服務所需的網路系統,這種網路系統的規模(使用者數量和距離)越大,越需要龐大的固定資本投資。這種固定成本在總成本中所占比重很大的自然壟斷產業,在一定程度內,其需求量越大,固定成本就越可分散在每一需求上,因而也就越能收到規模經濟效益,從而成本劣加性也就越明顯。

  從自然壟斷產業的經濟特征可以看出,由一家企業提供產品(在成本劣加的範圍內)或由少數幾家企業提供產品(超過成本劣加的範圍),能達到最小平均成本,即實現最大生產效率。如果壟斷企業按照成本訂價,就能使消費者以最低的價格購買產品,從而實現社會福利最大化。

  (三)網路效應、沉澱成本與政府管制

  人們一般將具有自然壟斷性質的產業也稱為公用事業部門,包括電力、煤氣、自來水、供熱等產業,和電信、廣播、鐵路、航空等產業的部分業務領域。它們大都具有特定的網路供應系統(如電網、路網、有線通信線路、燃氣與自來水管道等),建設這些系統需要巨額的固定資產投資。對產業內廠商而言,由於固定成本在總成本中所占比重很高,當廠商擴大生產規模、提高產量時,單位產品的邊際成本和平均成本將處於下降階段,從而實現規模收益遞增和多種產品間的範圍經濟收益。具有網路特征的基礎設施還具有明顯的網路外部性。對於這類基礎設施,網路上的流量(交通、電力、通訊信號等)對網路作用的發揮至關重要。網路上的流量將隨著網路節點的增加呈幾何級數增加。網路節點數量越多,邊際投資收益越大。一般情況下,在同一區域內,單個公用事業公司經營規模越大,其經營效率也越高,因為公用事業運營要求具有複雜、統一、完備的產品分配傳輸網路系統。例如,在水電氣等能源網路中,能源生產設備的能力能否充分發揮,取決於整個網路能源輸送到千家萬戶的能力;而通訊網路中任何一個終端能夠獲得的利益,都取決於整個網路中其他終端的數量。

  公用事業所購入的設備一般具有較高的資產專用性,倘若廠商投資失敗,固定資本很難轉為他用,從而形成高額的沉澱成本(Sink Cost)。這些供給方面的特征決定了在公用事業部門,競爭性市場機制不可能實現產業內資源的優化配置,如果產業內部聚集了數目較多的企業,則各個企業為了達到回收固定成本的目的,彼此之間會通過展開激烈的價格競爭,造成兩敗俱傷,甚至可能將上述產業的發展推向毀滅性境地。為確保自然壟斷性產業的穩定供給,政府往往賦予特定企業以壟斷供給權,也即是實施進入管制,以促進資源在單個企業的集中,在技術經濟上達到更高的效率,避免競爭可能導致的重覆投資和規模經濟的喪失。事實上,在沒有對電、煤氣、鐵路等產業進行價格管制的時期,就曾經發生過這種毀滅性競爭的情況。有的學者從另一角度來闡述這一觀點:如果在電力等自然壟斷產業允許直接競爭,就必然會提高生產經營成本和消費者價格,由自然壟斷的成本狀況決定,競爭結果最終是一家企業把其它競爭企業趕出市場。

   四、激勵管制理論:政府管制理論的最新發展

  20世紀90年代以來,政府管制理論得到進一步的發展,其中最重要的是激勵性管制理論的提出。20世紀70年代以後,在美、英等西方國家,對自然壟斷行業運營效率的不滿,引發了一場聲勢較大的放鬆管制運動。然而,放鬆管制、引進競爭並不能解決該行業存在的所有低效率問題,且市場競爭也不足以約束企業的壟斷行為。另外,某些產業所固有的技術、經濟特征,使其無論如何引入競爭,仍具有自然壟斷的性質。這就說明,自然壟斷行業仍需政府管制,只是應尋找新的更有效率的管制方式。正是在這種情況下,人們開始對傳統管制理論及其管制方式的理論基礎和思維方式進行反思。90年代以後,隨著博弈論、信息經濟學和機制設計理論等微觀經濟學前沿理論和分析方法被更多地引入產業經濟學的研究,一種新的自然壟斷管制理論——激勵管制理論或稱新管制經濟學得以產生。激勵管制理論建立在政府管制過程中,管制機構與被管制企業之間存在信息的不對稱性的基礎之上,具體說就是管制機構知道的有關企業的信息要遠少於企業自身所知道的相應信息,表現在:被管制企業對以最低的成本來滿足產量目標要求的生產技術更為瞭解;只有被管制企業自己知道自身為降低成本付出了多少努力,且這種努力往往是不可測量的;即使管制者與被管制企業就成本達成共識,被管制企業的所有者也可能是風險規避型的,因而會用效率收益來與管制者交換一部分風險;管制者所特別關註的產品或服務供給的產量、質量等變數,常常無法直接測量或觀測,管制機構難以完全把握,等等。除了存在以上信息的非對稱性外,在管制過程中,管制機構與被管制企業的行為目標也存在一定的差異,表現在:管制機構主要關註企業效率和社會福利(消費者剩餘與生產者剩餘之和)最大化的實現,而企業則主要追求自身利潤的最大化。由於信息的非對稱性以及管制雙方行為目標存在的差異,自然壟斷行業的管制問題就可以作為一個委托代理問題來加以處理。在這種委托代理關係中,管制機構是委托人,被管制企業是代理人。在傳統管制方式下,對於以利潤最大化為目標的被管制企業而言,自然會利用所占有的信息優勢,儘量高報自己的成本,而隱瞞其實際成本水平,由此產生了隱藏信息的逆向選擇問題。同時,被管制企業對自己努力程度的瞭解多於被管制機構,後者不知道究竟應支付或補償多少才使企業願意提供這種服務,並且這一變數無法由法庭證實,不能寫入管制合同中,企業在決定這一變數時具有較大程度的相機行事選擇權,如企業既可以為提高效率而努力改進管理,又可以在不被髮現的前提下選擇“偷懶”,而管制機構對此卻難以完全判定,這就使管制機構面臨來自企業的隱藏行動的道德風險問題。傳統管制理論沒有認識到管制過程中的信息不對稱性,也就不能制定出能夠有效剋服逆向選擇和道德風險問題的管制方式,這是導致傳統管制方式效率低下的根本原因。激勵管制理論以信息不對稱作為立論前提,把管制問題當作一個委托代理問題來處理,藉助於新興的機制設計理論的有關原理,通過設計誘使企業說真話的激勵管制合同,以提高管制的效率。這就使自然壟斷管制的理論基礎和思維方式發生了根本性變革。其中,拉豐泰勒爾的激勵管制理論最為系統和全面。

政府管制與管制方式

  一、社會性管制及其管制方式

  根據管制對象和實施手段的不同,政府管制可分為經濟性管制與社會性管制。經濟性管制是針對特定行業的管制,即“對某些產業的結構及其經濟績效的主要方面的直接的政府規定,比如進入控制、價格決定、服務條件及質量的規定,以及在合理條件下服務所有客戶時應盡義務的規定。”早期的政府管制理論主要是經濟性管制,集中考察對某些特殊產業,主要是公用事業(如電力、自來水和管道運輸業、交通運輸業、通訊業和金融業等)的價格和進入的控制上。對這些產業的管制一般與兩個因素有關:一是自然壟斷;二是信息不對稱。由於很大一部行業的管制與自然壟斷有關,因此,人們一般將經濟性管制看作是對自然壟斷行業的管制。

  社會性管制是基於對生產者和消費者健康和安全的考慮,制定一些規章制度對涉及環境保護、產品質量和生產安全等方面所實行的管制,以糾正經濟活動所引發的各種副作用和外部影響。社會性管制產生的經濟學根據是環境資產等的外部性和安全保證中的信息不對稱性。根據科斯定理,若將有關環境的權利明晰化,通過當事者之間的交涉就可以實現最有效率的環境保護和利用。但如果當事人的交易成本過高,這種市場交易方式就不是一種有效率的解決辦法,於是,政府管制就成為更有效率的選擇。對於安全性問題,不論是產品的安全性還是勞動的安全性等,基本上都產生於交易當事者之間,外部效應相對較小,倘若有關安全性的信息是完全的,通過與交易當事者對安全的偏好相一致的交易,即可實現 “最佳安全水平”。然而,現實中的信息是不完全的,在交易當事者之間存在信息的不對稱性,如賣方在產品的安全性方面,雇主在勞動的安全性而言,都擁有較其交易對手更多的信息。另一方面,儘管通過產品使用者、被雇佣者的努力和註意,也能規避風險,但產品的賣方、雇主卻較難瞭解這種註意和努力的程度。正是由於存在這種信息的不完全性,使與安全相關的社會性管製成為必要。

  社會性管制的具體方式包括:(1)設定管制所應實現的目標,如環境安全應達到的水平,同時使用多種有利於實現這些目標的手段。在目標設定上,從經濟學原理說,可以將邊際費用等於邊際便利的水平確定為“最優目標水平”,但即使如此,對環境、安全的便利進行測量仍很困難。(2)數量管制,如對環境污染物的排放量的管制等。(3)安全標準規定,包括對產品結構、強度、樣式等設定一定的標準,賦予當事人遵守這些標準的義務。(4)檢查與鑒定,如進入檢查、定期檢查、產品等的鑒定等。(5)資格制度也是政府社會性管制的一種方式,它是指通過認可具有一定資格的事業者方可從事特定領域的業務,並賦予雇佣者只能雇佣有資格勞動者的義務等。社會性管制一般是同時使用這些手段。

  與經濟性管制不同的一點是,社會性管制不是針對特定行業,而是面向全社會所有廠商和消費者。由於社會性管制出現得較晚,且不僅僅涉及經濟活動本身,目前對其研究尚不系統和深入。伴隨著人們生活水平的提高,對環境、安全和生活質量的社會需求越來越增加,即這些方面的需求收入彈性越來越大。與此同時,環境資源的稀缺性以及人們對環境質量要求越來越高,這一切都預示著以安全保證和環境保護為目的社會性管制將得到更大的發展。

  二、競爭性行業的管制方式

  從管制的行業類型看,政府管制可分競爭性行業的管制和公共事業管制。對競爭性行業的管制方式主要包括:

  1.控制產品的價格。價格管制是指政府對某些行業的價格水平所進行的控制,如在美國上一世紀80年代,民用航空委員會對飛機票價的管制。價格管制常常會對產品銷量、貨物或服務的質量和其他商業交易條件產生一定影響。價格管制效果如何,取決於最優管制價格的確定。管制價格過高或過低,都將會造成社會福利水平的降低。

  2.發放許可證或營業執照。政府對希望在市場上銷售產品或提供服務的生產者發放許可證或營業執照,如公路建設,在一些國家(如日本、法國、義大利等)的經濟振興時期,為解決建設資金不足問題,政府制定了由企業出面向社會集資修路、收費還貸的特許經營政策,即由政府部門和投資企業簽訂特許經營合同,政府授予一定時期的特許經營權,主要是公路收費和管理權,由企業負責籌資建設、經營管理和維修保養等。特許經營期滿後,將公路無償轉交給政府。

  3.制定行業標準和要求行業公開信息。制定行業標準是指管制機構通過規定一種產品使用原料的類型,如建築用材、飲食用工等方面的安全與保健管制;或規定生產的方式或禁止某些工藝的使用等,如對食物和藥品生產行業頒佈的有關條例。為了規範企業行為,各國政府普遍制定了一系列措施,要求生產者在交易之前向消費者公開某些信息,如產品的性能、質量、使用註意事項等,以減少消費者因信息不對稱性可能造成的損害。

  4.稅收、補貼和政府採購。政府通過收稅來調整產業結構、改變企業行為,還可通過補貼方式鼓勵某些行業的生產,或鼓勵使用某種投入,或消費某種商品。另外,還可對具有產業優勢和市場前景的基礎性研究開發工作進行減稅財政補貼。在高新技術產業領域,政府採用政府採購政策,如美國對航空工業、電腦和半導體工業,對大型高新技術成套設備製造業等,實施買(賣)方信貸支持,以抵禦企業技術創新新產品開發風險,促進這些產業的發展。

  5.進入管制。對競爭性產業的進入管制原本是以具有競爭性市場結構的產業為對象而實施的管制。在多數情況下,這種進入管制的根據是為了避免“過度競爭”。過度競爭也被稱作毀滅性競爭。從日本所實施的管制實例看,在以“大店法”為根據的管制中,對由於大規模零售企業的進入致使中小零售企業難以生存之類的競爭,按照保護中小零售企業的政策目標即可確定為過度競爭,“酒稅法”對小零售企業的進入管制,就是對小零售企業的自由進入導致小零售企業的破產等結果,即可確定為過度競爭。也有人批評對競爭性產業中所實施的進入管制,認為這種管制是謀求產業卡特爾化的行為。

  三、公用事業或自然壟斷行業的管制方式

  (一)進入管制

  在自然壟斷產業,一般由政府對企業的從業資格、產品及服務內容和標準進行審查和認證,從而確定一家或極少數幾家企業獲准享有特許經營權,並承擔該產業的供給,而不能自由退出。從增進社會福利的角度,對壟斷企業的進入管制一般採用以下三種具體方式:

  1.對壟斷企業實行國有化,由政府所有,並委托經理人員代理經營,使其不以追求利潤最大化作為唯一目標,而致力於提高社會福利水平。一般說來,國有化方式適用於相對較廣的產業領域,能夠較好地預防企業單純追求利潤最大化,而忽視滿足社會福利目標的偏向。但其缺陷是,在這些國有企業內部,存在複雜的委托代理問題,企業經理人員和員工往往缺乏有效地提高經營效率的激勵和約束機制,從而導致經營效率的低下。西方國家上個世紀80年代以後興起的私有化浪潮,相當一部分企業就是自然壟斷行業中的這些國有企業

  2.採取授予特許權經營的辦法,將壟斷權力授予那些能夠以更低的價格提供更優質服務的企業。它一般是通過特許權投標方式確定行業經營企業的。這種管制方式能夠有效改進企業內部的經營效率,但在實際投標過程中,易發生參與投標的企業相互串通和合謀的問題。同時,與潛在進入企業比較,在位企業具有信息方面的優勢,難以保證投標過程的有效競爭。此外,在競標中失去經營權的企業,還面臨著如何處置專用性資產的問題。

  3.將一個全國性壟斷企業分解為若幹地區性企業,促使這些企業展開區域間競爭,而政府則可依照優秀企業的經營成就來監控其他地區企業的經營狀況,刺激其他企業提高其內部經營效率。這種管制方式雖然可以對低效率經營企業施加較大的競爭壓力,但它的有效性是以完全信息為前提的,也就是說,要求政府具有企業在高效經營下的成本信息和服務信息,而現實中信息的分佈是不對稱的,政府在有關信息的占有方面並不比企業占有更大的優勢,並且,各個地區性企業也不處於完全相同的地理及供求環境中,在這種情況下,政府很難監控、誘導企業將經營成本降至最低水平。

  (二)價格管制

  對自然壟斷行業的價格管制主要服務於以下目的:首先,保護消費者利益,促進社會分配效率的提高。根據自然壟斷產業的經濟特性,在成本劣加性範圍內,由一家企業提供產品(或服務)比多家企業提供相同數量的產品具有更高的生產效率,這樣,在這些行業,就通常由政府特許由一家企業進行壟斷經營。但由於處於壟斷地位,在缺乏外部有效約束的情況下,壟斷企業作為市場價格的制定者,就可能通過制定壟斷價格,把一部分消費者剩餘轉化為生產者剩餘,從而扭曲社會分配結構,降低消費者福利水平。對企業價格進行管制,以保證消費者福利水平,就成為政府進行價格管制的重要目的。其次,促進自然壟斷產業提高生產和經營效率。政府對自然壟斷產業進行管制,實質上是在這種不存在競爭或只存在較弱競爭的產業領域,建立一種類似於競爭性和機制的企業經營體制,既實現產業的規模經濟效益,同時又刺激企業不斷進行技術和管理創新,提高生產和經營效率。再次,維護企業發展潛力。自然壟斷產業具有投資最大,投資回收期長的特點,同時,社會經濟發展對自然壟斷產業的需求具有不斷增大的趨勢,這就需要自然壟斷產業的企業不斷進行大規模投資,以保證滿足不斷增大的社會需求,而面對這些產業生產的內在特征,政府在制定自然壟斷產業管制價格時,就要保證有利於使企業具有一定的自我積累能力,能夠不斷進行大規模投資,不斷提高產業供給能力。

  在實踐中,價格管制能否可行還需要滿足以下條件:一是壟斷廠商必須能夠盈利,否則它將拒絕生產。二是管製成本必須低於社會福利(凈損失的消除)。另外,對於價格管制,最困難的事情是確定最優管制價格。如果價格定得過低,壟斷者將削減產量。同時,由於價格已經下降,需求量將上升,結果存貨會發生枯竭,出現短缺。現實中,往往出現這種情況:即使政府能夠限制價格,但壟斷者仍能獲得高於正常水平的利潤,因而導致人們的不滿。再者,某些價格管制可能在短期內是有效的和成功的,但在長期內不一定有效和成功。

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