政府採購

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政府採購（Government Procurement）

　　政府採購就是指國家各級政府為從事日常的政務活動或為了滿足公共服務的目的，利用國家財政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務的行為。政府採購不僅是指具體的採購過程，而且是採購政策、採購程式、採購過程及採購管理的總稱，是一種對公共採購管理的制度。

　　完善、合理的政府採購對社會資源的有效利用，提高財政資金的利用效果起到很大的作用，因而是財政支出管理的一個重要環節。

　　具體的政府採購制度是在長期的政府採購實踐中形成的對政府採購行為進行管理的一系列法律和慣例的總稱。具體來說，政府採購制度包括以下內容：

　　一、政府採購政策，包括採購的目標和原則；

　　二、政府採購的方式和程式；

　　三、政府採購的組織管理。

　　A、採購主體的特定性。在我國政府採購的主體是指行使有關國家權力或從事某種公共職能的國家機關、事業單位和社會團體。按照世界貿易組織（以下簡稱WTO）的政府採購協議規定，政府採購的主體是“由直接或基本上受政府控制的實體或其他由政府指定的實體”，不僅包括政府機構本身，而且包括其他實體，如政府代理機構；不僅包括中央一級的政府實體，還包括地方政府採購實體。各締約方在加入《政府採購協議》時應提供一份採購實體清單，列入《政府採購協議》附件。只有被列入清單的採購實體才受《政府採購協議》的約束。因此無論是中國，還是《政府採購協議》的締約方，政府採購的主體都是特定的；

　　B、資金來源的公共性。政府採購所使用的資金都為財政性資金，資金的來源是納稅人的稅收或政府公共服務收費；

　　C、採購活動的單向性。政府採購不同於商業性採購，不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費品或向社會提供公共利益；

　　D、採購對象的廣泛性。政府採購的對象包羅萬象，大到宇宙空間站，小到一張辦公用紙，既有有形產品又有無形產品，都是政府採購的範圍，國際慣例是按其性質分為三大類：貨物、工程和服務；

　　E、採購過程的規範性。政府採購不是簡單地一手交錢，一手交貨，而是要按照有關政府採購的法律、法規，根據不同的採購規模、採購對象及採購時間要求等，採用法定的採購方式和程式組織採購，使每項採購活動都要規範運作，體現公開、競爭的原則，接受社會監督；

　　F、採購結果的政策性。政府採購必須遵循國家政策的要求，如節約支出、購買國貨、保護中小企業、環境保護等。同時在很多國家，政府採購金額已占一個國家國內生產總值的10%以上，成為各國政府經常使用的一種巨集觀經濟調控手段。

　　政府採購的目標主要有：

　　（1）經濟目標。無論是公共部門的採購抑或是私營部門的採購，“物有所值”（Value for money）均是其基本的目標，即首要的原則就是在適當的時間，以適當的價格，從適當的來源，買到適當質量的適當物品。幾乎毫無例外，公共機構贊成以競爭投標的方式來達到這一目標。

　　（2）效益目標，實現財政效益最大化。提高效益的一個重要方面是通過授權和採購程式的權力下放來實現。

　　（3）非歧視目標。非歧視目標與競爭投標程式原則相關，且建立真正中立的技術規格具有不可低估的意義。

　　（4）透明目標。透明概念要求全部的採購程式按照良好設計與公開的規則和程式來完成。

　　（5）責任意識。政府採購的工作人員在履行職責的整個過程中，對自己的職務行為負責任。

　　（6）促進國內產業發展目標。

　　（7）促進中小企業發展目標。在一定的條件下對中小企業採取優先政策。

　　（8）其他政策考量，如許多政府利用政府採購來強化特定的社會目標，如鼓勵企業招聘殘疾人，改善勞動條件。上述諸多目標有時是一致的，有時可能存在衝突，所以如何在上述諸目標中實現平衡，是政府採購的重要課題。

　　國外政府採購一般有三種模式：

　　集中採購模式，即由一個專門的政府採購機構負責本級政府的全部採購任務；

　　分散採購模式，即由各支出採購單位自行採購；

　　半集中半分散採購模式，即由專門的政府採購機構負責部分項目的採購，而其他的則由各單位自行採購。

　　中國的政府採購中集中採購占了很大的比重，列入集中採購目錄和達到一定採購金額以上的項目必須進行集中採購。

　　根據《政府採購法》的規定，政府採購需要簽訂合同。政府採購合同是指行政機關基於國防和國民經濟的需要，與相對人之間簽訂的採購有關物資和產品所達成的協議。

　　政府採購的基本原則包括：

　　（1）公開透明原則。

　　政府採購的資金來源於納稅人上繳的收入，只有堅持公開透明，才能為供應商參加政府採購提供公平競爭的環境，為公眾對政府採購資金的使用情況進行有效的監督創造條件。公開透明要求政府採購的各類信息必須公開，凡是涉及採購的法規、規章、政策、方式、程式、採購標準、開標活動、中標或成交結果、投訴和司法處理決定等，都要向社會公眾或相關供應商公開，絕對不允許搞暗箱操作和幕後交易。

　　（2）公平競爭原則。

　　在採購方式上公開招標為政府採購的主要方式，同時，在競爭性談判採購和詢價採購方式中引入競爭機制，規定參加談判或被詢價的供應商不得少於3家，嚴格禁止阻撓和限制供應商自由進入地區、行業政府採購市場和排斥供應商參與競爭的行為等。

　　（3）公正原則。

　　政府採購法規定，採購人不得對供應商實行差別待遇和歧視待遇；任何單位和個人不得要求採購人向指定的供應商採購；邀請招標是通過隨機方式選擇3 家以上符合條件的供應商向其發出邀請；嚴格按照採購標準和採購程式確定中標、成交供應商；對競爭性談判採購的談判小組、詢價採購的詢價小組人員組成、人數等提出了要求；賦予供應商質疑、投訴、行政訴訟的權力，併在總則中規定了政府採購活動中利害關係人的迴避制度。

　　（4）誠信原則。

　　要求政府採購當事人在政府採購活動中，本著誠實、守信的態度履行各自的權利和義務，講究信譽，兌現承諾，不得散佈虛假信息，不得有欺騙、串通、隱瞞等行為，不得偽造、變造、隱匿、銷毀需要依法保存的採購文件，不得規避法律法規。

　　根據採購金額和採購對象的不同,政府採購可以採取以下幾種方式:

　　(1)公開招標採購。

　　即通過公開招標的方式,邀請所有潛在的投標商參加投標,採購機構根據一定的標準和條件,從所有的投標者中評選出中標者,並與之簽定採購合同的採購方式。這是政府採購中最主要的也是最常用的一種採購方式。

　　(2)兩階段招標採購。

　　該方式是把採購活動分為兩個階段:首先,採購機構就採購事項廣泛征求建議,並同投標商進行談判以確定擬採購貨物或工程的技術規範;其次,採購機構依據第一階段所確定的技術規範進行正常的公開招標程式。

　　(3)選擇性招標採購。

　　即採購機構有選擇地邀請有限數目的投標商進行競爭性招標,從被邀請的投標商中確定中標者,並與之簽定採購合同。

　　(4)尋價採購。

　　即通過市場尋價的方式,對幾個供貨商的報價進行比較分析,以此確定需採購商品的供貨單位。

　　(5)單一來源採購。

　　是指採購機構在適當的條件下向單一的供貨商、承包商或服務提供者進行採購的方式。

　　國際經驗表明，各項採購無論採取什麼方式，也不論涉及多大金額，都要按規定的步驟進行。一個項目的完整採購程式包括以下幾個階段：

1. 確定採購需求；
2. 預測採購風險；
3. 選擇採購方式；
4. 資格審查；
5. 執行採購方式；
6. 簽訂採購合同；
7. 履行採購合同；
8. 驗收；
9. 結算；
10. 效益評估。在以上十個階段中，前六個階段構成合同形成階段，後四個階段構成合同管理階段。

　　通過制定政府採購的法律法規可以對採購程式和行為進行規範和約束,保障採購活動的順利進行。目前我國政府採購方面的法律法規主要有財政部制定的《政府採購管理暫行辦法》及有關部委正在起草的《招投標法》,還沒有形成一整套健全完整的法律法規體系。

　　《政府採購管理暫行辦法》只是一般性的法規,不是經全國人大通過的法律,缺乏統一性和權威性。《招投標法》僅僅是對招投標採購方式進行法律規範,是屬於民法、經濟法的範疇,而政府採購不僅僅是招標的問題,它還包括有關原則、預算管理、採購管理、履約管理等諸多內容。

　　因此,目前應著重抓好以下法律法規的制定:

　　(1)制定和頒佈《政府採購法》。該法屬於行政法範疇,它所要調整的對象是政府參與經濟活動的法律規範。其內容應包括總則、招標(包括尋價、直接採購)、決標、異議及申訴、履約管理、驗收、罰則等。

　　(2)制定《政府採購指南》,規定和明確政府採購範圍。目前我國政府採購的範圍還比較狹窄,從長遠來看,除工資、郵電、收費等一些非實物性費用支出外,所有的實物性支出均應納入政府採購範圍。《政府採購指南》中不僅列示採購的範圍,還應對哪些商品和服務必須進行公開招標採購,哪些可採取其他方式採購,哪些應集中採購,哪些可以分散採購等作出明確規定。借鑒國際通行做法可確定政府採購“門檻額”,達到或超過門檻額的一律進行政府採購。

　　(3)制定《政府採購代理機構管理辦法》,對採購代理機構的資格、採購行為等進行管理。(4)制定《政府採購專業人員管理辦法》,對專業採購人員的行為進行規範和管理。

　　對政府採購招投標和履約中的疑義和有爭議的問題,如果無法通過協商解決,當事人可按一定的程式申訴,並請專門的仲裁機構仲裁。

　　國外的仲裁機構一般有三種,一是由財政部門負責,如新加坡、南韓等;二是設立獨立的採購仲裁機構,如日本政府採購審查委員會、加拿大國家貿易仲裁法庭等;三是依靠地方法院來仲裁。

　　我國也應建立政府採購仲裁機構,我認為上述第二種形式可借鑒,即在各級政府設立專門的政府採購仲裁機構,解決政府採購中發生的爭議和糾紛。

　　政府採購制度是通過國家立法確定的，因而具有政策的指向性與導向性。它作為我國財政制度的重要組成部分，是我國政府公共財政支出的一個重要手段，是政府增強巨集觀調控能力的重要工具，對經濟發展有著重要和深遠的影響 總的來說，政府採購對經濟發展的功能主要表現在以下幾個方面：

　　(一)政府採購規模影響著社會總需求，進而影響著國民經濟的運行。

　　政府通過調整採購總需求，調節國民經濟的運行狀況。為了刺激經濟發展，政府可以擴大採購規模以擴大內需；當經濟發展過熱時，政府可以縮減採購規模，降低消費需求，以此實現政府的調節政策。然而這個政策只能配合其他的需求管理政策使用。

　　(二)政府採購影響資源的合理配置，進而影響產業結構的調整與升級。

　　政府採購的政策功能體現著政策的直接目標或巨集觀調控目標，這種調節可通過市場造成對微觀活動的引導，促使企業調整產品結構，合理配置資源。政府採購可通過對所需購買的產品品種、質量進行選擇，引導產業發展方向，但局限於政府採購本身的規模與職能需求。“政府採購法》實施以來，各級政府非常重視政府採購的政策導向功能，先後制定出台了一系列政策辦法，如《節能產品政府採購實施意見 、 關於環境標誌產品政府採購實施的意見 、 自主創新產品政府採購評審辦法 等。這些規定強化了政府採購的政策導向功能，體現了國家產業政策和管理要求，從公共市場的需求出發有效引導企業調整產業結構和產品結構，在推動自主創新、節能環保、支持國貨等方面起到了積極的作用。

　　實踐證明，這些政策對引導企業按照國家的政策目標合理配置資源起到了積極的引導作用。比如政府採購在促進高新技術產業化上，通過採購能促進資金、技術、勞動力等資源流向這些領域，引導資源的有效配置。

　　(三)政府採購的節約率影響著財政資金的使用效率，進而影響經濟運行。

　　實行政府採購，按照(政府採購法》里規定的採購方式進行採購，供應商公開公平地參與競爭，且因政府採購規模和數額都較大，因而在採購中可以發揮規模採購的優勢從中獲取批零的差價優惠，節約部分採購金額，提高財政資金使用效率，節約支出。節約率越高，節約的財政資金也就越多，節約額再次投入經濟發展中將有利於經濟的運行與發展。

　　2000年我國政府採購情況

　　2000年，在各級黨委、政府的領導下，財政部門把推行政府採購制度作為深化財政支出管理改革，建立適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政體制的重要舉措來抓，無論是在政府採購的制度建設，還是在政府採購規模和範圍的拓展等方面，都比往年有所突破，取得了一定成效。現將有關情況報告如下：

　　一、採購活動的基本情況

　　根據全國30個地區和中央單位上報的統計報表，2000年全國政府採購327.9億元，比上年增長約1.5倍。節約資金42.5億元。其中，預算資金節約25.7億元，節約率為11.6％。

　　1、從資金構成看，預算資金採購221億元，占採購資金總額的67％。其中，地方194億元，中央27億元。自籌資金採購107億元，占採購資金總額的33％。其中，地方104億元，中央3億元。

　　2、從地區情況看，採購規模超過10億元以上的地區有9個，這些地區的採購規模為196億元，占全國的60％。其中，上海、江蘇、廣東、遼寧、山東等地區均超過20億元；採購規模在10－20億元之間的有北京、黑龍江、浙江、雲南等地區。

　　3、從項目構成看，政府採購項目主要為各種貨物類採購，其次為工程類採購和服務類採購。這三大類採購在政府採購中所占的比重分別為67％、23％和10％。

　　4、從採購品目看，多數集中在汽車、電腦、複印機等一些大宗通用產品。2000年，全國政府採購汽車39582輛，其中，小汽車19162輛；採購電腦212399台。兩項採購金額合計，約占年政府採購總規模的20％。

　　二、地方政府採購機構建設情況

　　2000年各地政府採購機構建設已經基本完成。地方政府都在省級財政部門設置了政府採購管理機構和政府採購執行機構。

　　1、政府採購管理機構設置情況。經過省級機構改革，地方政府採購管理職能全部由財政部門承擔，並相應設立或明確了行政管理職能的機構。其中：在財政廳（局）內部單獨設立處級政府採購管理機構的有19個省份；政府採購管理機構與國庫處合署辦公的有9個省份；政府採購管理機構分別與預算處、行政政法處合署辦公的有3個省份。

　　2、政府採購執行機構設置情況。按照採購管理與採購執行分開的原則，各地在設立政府採購管理機構的同時，也相應設立了政府採購執行機構負責集中採購事務。除河北和湖南政府採購中心設在省機關事務管理局外，絕大多數省份均設在財政部門。吉林省是在財政部門和省機關事務管理局各設立一個採購中心。政府採購中心都是事業單位，經費來源有全額撥款和自收自支兩種形式。各地政府採購中心人員編製一般都在10人以上，其中，北京、上海人員編製均為50人。

　　我國政府採購制度的完善

　　我們應在借鑒國際慣例的基礎上，從我國現有的相關法律、法規和政策出發，建立一個適合我國國情的政府採購制度。具體來說，完善政府採購制度應主要從以下兩個方面著手：

　　1、加強政府採購立法，建立政府採購法律體系

　　從國際上看，凡是實行政府採購制度的國家和地區，為了規範政府採購行為及健全政府採購運行機制，都制定了一系列的有關政府採購法規體系，這些法規政策對保證政府採購的幾個目標實現起到了重要作用。我國政府採購的歷史短，沒有制定政府採購法，因而在採購方面出現了許多問題，不利於採購活動的開展。考慮到政府採購法律體系在整個政府採購制度中處於核心地位，制定我國的政府採購法以及相關的配套法規勢在必行。

　　在制定我國政府採購法時，一方面要立足於本國國情，同時結合國際慣例來確定；另一方面在對採購行為的規範和管理時要有利於財政對這項工作的主導地位的形成。具體來說，我國的政府採購法的內容主要應包括：

　　（1）適用範圍。我國政府採購制度的適用範圍應當確定為使用財政性資金的各類行政事業單位。

　　（2）採購方法或程式的確定。從我國情況來看應選擇以競爭性招標採購方式為主，其他採購方式為輔的結構。

　　（3）採購應遵循的原則。主要包括有效競爭原則、公正原則、公平原則等。

　　2、加快我國的政府採購管理體系建設

　　國際上的政府採購模式大致有三種類型：一種是集中採購模式，由財政部門或另由一個專門負責的部門負責本級政府所有的採購；一種是分散採購模式，由各支出單位自行採購；一種是半集中半分散採購模式，由財政部門或一個專職機構直接負責對部分商品的採購，其他商品（主要是低價值和特殊商品）由各支出單位自行採購。從我國情況來看，我國應實行半集中半分散的模式。對政府採購中的集中採購部分，通過設立一個專門機構如政府採購中心來組織進行，從而有利於形成採購規模，節約財政資金，有利於加快政府採購市場的形成；對政府採購中的分散採購部分，由各支出單位自行進行，但必須遵循有關的政府採購法規政策。

　　需求審核是政府採購活動，採購程式的一個環節，是指財政主管部門對採購人按預算報送的需求項目進行審核。《政府採購法實施條例》第二十九條規定：採購人應當根據集中採購目錄、採購限額標準和已批覆的部門預算編製政府採購實施計劃，報本級人民政府財政部門備案。

　　採購單位在確定採購需求前，要加強內部監管，業務管理部門、項目管理部門、計劃財務管理部門要切實負起責任，加強採購需求審核；採購中心也要做好採購需求審核把關，做到用正確的程式採購'物有所值'的貨物和服務。政府採購是項目管理的重要內容，應將政府採購業務視為項目全過程管理的抓手。操作執行環節，必須按照項目建設實施內容確定採購需求。

　　一是委托採購的項目是否已經納入預算；二是採購資金是否落實；三是採購內容是否符合已批准的項目建設或實施內容；四是是否已編製預算和申報計劃；五是涉及資產類採購的，是否有資產購置預算；六是涉及進口產品採購需要審批的，是否已經得到批准；七是採用非招標方式採購需要審批的，是否已經得到批准。