政府采购

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政府采购（Government Procurement）

　　政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种对公共采购管理的制度。

　　完善、合理的政府采购对社会资源的有效利用，提高财政资金的利用效果起到很大的作用，因而是财政支出管理的一个重要环节。

　　具体的政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的对政府采购行为进行管理的一系列法律和惯例的总称。具体来说，政府采购制度包括以下内容：

　　一、政府采购政策，包括采购的目标和原则；

　　二、政府采购的方式和程序；

　　三、政府采购的组织管理。

　　A、采购主体的特定性。在我国政府采购的主体是指行使有关国家权力或从事某种公共职能的国家机关、事业单位和社会团体。按照世界贸易组织（以下简称WTO）的政府采购协议规定，政府采购的主体是“由直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，不仅包括政府机构本身，而且包括其他实体，如政府代理机构；不仅包括中央一级的政府实体，还包括地方政府采购实体。各缔约方在加入《政府采购协议》时应提供一份采购实体清单，列入《政府采购协议》附件。只有被列入清单的采购实体才受《政府采购协议》的约束。因此无论是中国，还是《政府采购协议》的缔约方，政府采购的主体都是特定的；

　　B、资金来源的公共性。政府采购所使用的资金都为财政性资金，资金的来源是纳税人的税收或政府公共服务收费；

　　C、采购活动的单向性。政府采购不同于商业性采购，不是为卖而买，而是通过买为政府部门提供消费品或向社会提供公共利益；

　　D、采购对象的广泛性。政府采购的对象包罗万象，大到宇宙空间站，小到一张办公用纸，既有有形产品又有无形产品，都是政府采购的范围，国际惯例是按其性质分为三大类：货物、工程和服务；

　　E、采购过程的规范性。政府采购不是简单地一手交钱，一手交货，而是要按照有关政府采购的法律、法规，根据不同的采购规模、采购对象及采购时间要求等，采用法定的采购方式和程序组织采购，使每项采购活动都要规范运作，体现公开、竞争的原则，接受社会监督；

　　F、采购结果的政策性。政府采购必须遵循国家政策的要求，如节约支出、购买国货、保护中小企业、环境保护等。同时在很多国家，政府采购金额已占一个国家国内生产总值的10%以上，成为各国政府经常使用的一种宏观经济调控手段。

　　政府采购的目标主要有：

　　（1）经济目标。无论是公共部门的采购抑或是私营部门的采购，“物有所值”（Value for money）均是其基本的目标，即首要的原则就是在适当的时间，以适当的价格，从适当的来源，买到适当质量的适当物品。几乎毫无例外，公共机构赞成以竞争投标的方式来达到这一目标。

　　（2）效益目标，实现财政效益最大化。提高效益的一个重要方面是通过授权和采购程序的权力下放来实现。

　　（3）非歧视目标。非歧视目标与竞争投标程序原则相关，且建立真正中立的技术规格具有不可低估的意义。

　　（4）透明目标。透明概念要求全部的采购程序按照良好设计与公开的规则和程序来完成。

　　（5）责任意识。政府采购的工作人员在履行职责的整个过程中，对自己的职务行为负责任。

　　（6）促进国内产业发展目标。

　　（7）促进中小企业发展目标。在一定的条件下对中小企业采取优先政策。

　　（8）其他政策考量，如许多政府利用政府采购来强化特定的社会目标，如鼓励企业招聘残疾人，改善劳动条件。上述诸多目标有时是一致的，有时可能存在冲突，所以如何在上述诸目标中实现平衡，是政府采购的重要课题。

　　国外政府采购一般有三种模式：

　　集中采购模式，即由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务；

　　分散采购模式，即由各支出采购单位自行采购；

　　半集中半分散采购模式，即由专门的政府采购机构负责部分项目的采购，而其他的则由各单位自行采购。

　　中国的政府采购中集中采购占了很大的比重，列入集中采购目录和达到一定采购金额以上的项目必须进行集中采购。

　　根据《政府采购法》的规定，政府采购需要签订合同。政府采购合同是指行政机关基于国防和国民经济的需要，与相对人之间签订的采购有关物资和产品所达成的协议。

　　政府采购的基本原则包括：

　　（1）公开透明原则。

　　政府采购的资金来源于纳税人上缴的收入，只有坚持公开透明，才能为供应商参加政府采购提供公平竞争的环境，为公众对政府采购资金的使用情况进行有效的监督创造条件。公开透明要求政府采购的各类信息必须公开，凡是涉及采购的法规、规章、政策、方式、程序、采购标准、开标活动、中标或成交结果、投诉和司法处理决定等，都要向社会公众或相关供应商公开，绝对不允许搞暗箱操作和幕后交易。

　　（2）公平竞争原则。

　　在采购方式上公开招标为政府采购的主要方式，同时，在竞争性谈判采购和询价采购方式中引入竞争机制，规定参加谈判或被询价的供应商不得少于3家，严格禁止阻挠和限制供应商自由进入地区、行业政府采购市场和排斥供应商参与竞争的行为等。

　　（3）公正原则。

　　政府采购法规定，采购人不得对供应商实行差别待遇和歧视待遇；任何单位和个人不得要求采购人向指定的供应商采购；邀请招标是通过随机方式选择3 家以上符合条件的供应商向其发出邀请；严格按照采购标准和采购程序确定中标、成交供应商；对竞争性谈判采购的谈判小组、询价采购的询价小组人员组成、人数等提出了要求；赋予供应商质疑、投诉、行政诉讼的权力，并在总则中规定了政府采购活动中利害关系人的回避制度。

　　（4）诚信原则。

　　要求政府采购当事人在政府采购活动中，本着诚实、守信的态度履行各自的权利和义务，讲究信誉，兑现承诺，不得散布虚假信息，不得有欺骗、串通、隐瞒等行为，不得伪造、变造、隐匿、销毁需要依法保存的采购文件，不得规避法律法规。

　　根据采购金额和采购对象的不同,政府采购可以采取以下几种方式:

　　(1)公开招标采购。

　　即通过公开招标的方式,邀请所有潜在的投标商参加投标,采购机构根据一定的标准和条件,从所有的投标者中评选出中标者,并与之签定采购合同的采购方式。这是政府采购中最主要的也是最常用的一种采购方式。

　　(2)两阶段招标采购。

　　该方式是把采购活动分为两个阶段:首先,采购机构就采购事项广泛征求建议,并同投标商进行谈判以确定拟采购货物或工程的技术规范;其次,采购机构依据第一阶段所确定的技术规范进行正常的公开招标程序。

　　(3)选择性招标采购。

　　即采购机构有选择地邀请有限数目的投标商进行竞争性招标,从被邀请的投标商中确定中标者,并与之签定采购合同。

　　(4)寻价采购。

　　即通过市场寻价的方式,对几个供货商的报价进行比较分析,以此确定需采购商品的供货单位。

　　(5)单一来源采购。

　　是指采购机构在适当的条件下向单一的供货商、承包商或服务提供者进行采购的方式。

　　国际经验表明，各项采购无论采取什么方式，也不论涉及多大金额，都要按规定的步骤进行。一个项目的完整采购程序包括以下几个阶段：

1. 确定采购需求；
2. 预测采购风险；
3. 选择采购方式；
4. 资格审查；
5. 执行采购方式；
6. 签订采购合同；
7. 履行采购合同；
8. 验收；
9. 结算；
10. 效益评估。在以上十个阶段中，前六个阶段构成合同形成阶段，后四个阶段构成合同管理阶段。

　　通过制定政府采购的法律法规可以对采购程序和行为进行规范和约束,保障采购活动的顺利进行。目前我国政府采购方面的法律法规主要有财政部制定的《政府采购管理暂行办法》及有关部委正在起草的《招投标法》,还没有形成一整套健全完整的法律法规体系。

　　《政府采购管理暂行办法》只是一般性的法规,不是经全国人大通过的法律,缺乏统一性和权威性。《招投标法》仅仅是对招投标采购方式进行法律规范,是属于民法、经济法的范畴,而政府采购不仅仅是招标的问题,它还包括有关原则、预算管理、采购管理、履约管理等诸多内容。

　　因此,目前应着重抓好以下法律法规的制定:

　　(1)制定和颁布《政府采购法》。该法属于行政法范畴,它所要调整的对象是政府参与经济活动的法律规范。其内容应包括总则、招标(包括寻价、直接采购)、决标、异议及申诉、履约管理、验收、罚则等。

　　(2)制定《政府采购指南》,规定和明确政府采购范围。目前我国政府采购的范围还比较狭窄,从长远来看,除工资、邮电、收费等一些非实物性费用支出外,所有的实物性支出均应纳入政府采购范围。《政府采购指南》中不仅列示采购的范围,还应对哪些商品和服务必须进行公开招标采购,哪些可采取其他方式采购,哪些应集中采购,哪些可以分散采购等作出明确规定。借鉴国际通行做法可确定政府采购“门槛额”,达到或超过门槛额的一律进行政府采购。

　　(3)制定《政府采购代理机构管理办法》,对采购代理机构的资格、采购行为等进行管理。(4)制定《政府采购专业人员管理办法》,对专业采购人员的行为进行规范和管理。

　　对政府采购招投标和履约中的疑义和有争议的问题,如果无法通过协商解决,当事人可按一定的程序申诉,并请专门的仲裁机构仲裁。

　　国外的仲裁机构一般有三种,一是由财政部门负责,如新加坡、韩国等;二是设立独立的采购仲裁机构,如日本政府采购审查委员会、加拿大国家贸易仲裁法庭等;三是依靠地方法院来仲裁。

　　我国也应建立政府采购仲裁机构,我认为上述第二种形式可借鉴,即在各级政府设立专门的政府采购仲裁机构,解决政府采购中发生的争议和纠纷。

　　政府采购制度是通过国家立法确定的，因而具有政策的指向性与导向性。它作为我国财政制度的重要组成部分，是我国政府公共财政支出的一个重要手段，是政府增强宏观调控能力的重要工具，对经济发展有着重要和深远的影响 总的来说，政府采购对经济发展的功能主要表现在以下几个方面：

　　(一)政府采购规模影响着社会总需求，进而影响着国民经济的运行。

　　政府通过调整采购总需求，调节国民经济的运行状况。为了刺激经济发展，政府可以扩大采购规模以扩大内需；当经济发展过热时，政府可以缩减采购规模，降低消费需求，以此实现政府的调节政策。然而这个政策只能配合其他的需求管理政策使用。

　　(二)政府采购影响资源的合理配置，进而影响产业结构的调整与升级。

　　政府采购的政策功能体现着政策的直接目标或宏观调控目标，这种调节可通过市场造成对微观活动的引导，促使企业调整产品结构，合理配置资源。政府采购可通过对所需购买的产品品种、质量进行选择，引导产业发展方向，但局限于政府采购本身的规模与职能需求。“政府采购法》实施以来，各级政府非常重视政府采购的政策导向功能，先后制定出台了一系列政策办法，如《节能产品政府采购实施意见 、 关于环境标志产品政府采购实施的意见 、 自主创新产品政府采购评审办法 等。这些规定强化了政府采购的政策导向功能，体现了国家产业政策和管理要求，从公共市场的需求出发有效引导企业调整产业结构和产品结构，在推动自主创新、节能环保、支持国货等方面起到了积极的作用。

　　实践证明，这些政策对引导企业按照国家的政策目标合理配置资源起到了积极的引导作用。比如政府采购在促进高新技术产业化上，通过采购能促进资金、技术、劳动力等资源流向这些领域，引导资源的有效配置。

　　(三)政府采购的节约率影响着财政资金的使用效率，进而影响经济运行。

　　实行政府采购，按照(政府采购法》里规定的采购方式进行采购，供应商公开公平地参与竞争，且因政府采购规模和数额都较大，因而在采购中可以发挥规模采购的优势从中获取批零的差价优惠，节约部分采购金额，提高财政资金使用效率，节约支出。节约率越高，节约的财政资金也就越多，节约额再次投入经济发展中将有利于经济的运行与发展。

　　2000年我国政府采购情况

　　2000年，在各级党委、政府的领导下，财政部门把推行政府采购制度作为深化财政支出管理改革，建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制的重要举措来抓，无论是在政府采购的制度建设，还是在政府采购规模和范围的拓展等方面，都比往年有所突破，取得了一定成效。现将有关情况报告如下：

　　一、采购活动的基本情况

　　根据全国30个地区和中央单位上报的统计报表，2000年全国政府采购327.9亿元，比上年增长约1.5倍。节约资金42.5亿元。其中，预算资金节约25.7亿元，节约率为11.6％。

　　1、从资金构成看，预算资金采购221亿元，占采购资金总额的67％。其中，地方194亿元，中央27亿元。自筹资金采购107亿元，占采购资金总额的33％。其中，地方104亿元，中央3亿元。

　　2、从地区情况看，采购规模超过10亿元以上的地区有9个，这些地区的采购规模为196亿元，占全国的60％。其中，上海、江苏、广东、辽宁、山东等地区均超过20亿元；采购规模在10－20亿元之间的有北京、黑龙江、浙江、云南等地区。

　　3、从项目构成看，政府采购项目主要为各种货物类采购，其次为工程类采购和服务类采购。这三大类采购在政府采购中所占的比重分别为67％、23％和10％。

　　4、从采购品目看，多数集中在汽车、计算机、复印机等一些大宗通用产品。2000年，全国政府采购汽车39582辆，其中，小汽车19162辆；采购计算机212399台。两项采购金额合计，约占年政府采购总规模的20％。

　　二、地方政府采购机构建设情况

　　2000年各地政府采购机构建设已经基本完成。地方政府都在省级财政部门设置了政府采购管理机构和政府采购执行机构。

　　1、政府采购管理机构设置情况。经过省级机构改革，地方政府采购管理职能全部由财政部门承担，并相应设立或明确了行政管理职能的机构。其中：在财政厅（局）内部单独设立处级政府采购管理机构的有19个省份；政府采购管理机构与国库处合署办公的有9个省份；政府采购管理机构分别与预算处、行政政法处合署办公的有3个省份。

　　2、政府采购执行机构设置情况。按照采购管理与采购执行分开的原则，各地在设立政府采购管理机构的同时，也相应设立了政府采购执行机构负责集中采购事务。除河北和湖南政府采购中心设在省机关事务管理局外，绝大多数省份均设在财政部门。吉林省是在财政部门和省机关事务管理局各设立一个采购中心。政府采购中心都是事业单位，经费来源有全额拨款和自收自支两种形式。各地政府采购中心人员编制一般都在10人以上，其中，北京、上海人员编制均为50人。

　　我国政府采购制度的完善

　　我们应在借鉴国际惯例的基础上，从我国现有的相关法律、法规和政策出发，建立一个适合我国国情的政府采购制度。具体来说，完善政府采购制度应主要从以下两个方面着手：

　　1、加强政府采购立法，建立政府采购法律体系

　　从国际上看，凡是实行政府采购制度的国家和地区，为了规范政府采购行为及健全政府采购运行机制，都制定了一系列的有关政府采购法规体系，这些法规政策对保证政府采购的几个目标实现起到了重要作用。我国政府采购的历史短，没有制定政府采购法，因而在采购方面出现了许多问题，不利于采购活动的开展。考虑到政府采购法律体系在整个政府采购制度中处于核心地位，制定我国的政府采购法以及相关的配套法规势在必行。

　　在制定我国政府采购法时，一方面要立足于本国国情，同时结合国际惯例来确定；另一方面在对采购行为的规范和管理时要有利于财政对这项工作的主导地位的形成。具体来说，我国的政府采购法的内容主要应包括：

　　（1）适用范围。我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用财政性资金的各类行政事业单位。

　　（2）采购方法或程序的确定。从我国情况来看应选择以竞争性招标采购方式为主，其他采购方式为辅的结构。

　　（3）采购应遵循的原则。主要包括有效竞争原则、公正原则、公平原则等。

　　2、加快我国的政府采购管理体系建设

　　国际上的政府采购模式大致有三种类型：一种是集中采购模式，由财政部门或另由一个专门负责的部门负责本级政府所有的采购；一种是分散采购模式，由各支出单位自行采购；一种是半集中半分散采购模式，由财政部门或一个专职机构直接负责对部分商品的采购，其他商品（主要是低价值和特殊商品）由各支出单位自行采购。从我国情况来看，我国应实行半集中半分散的模式。对政府采购中的集中采购部分，通过设立一个专门机构如政府采购中心来组织进行，从而有利于形成采购规模，节约财政资金，有利于加快政府采购市场的形成；对政府采购中的分散采购部分，由各支出单位自行进行，但必须遵循有关的政府采购法规政策。

　　需求审核是政府采购活动，采购程序的一个环节，是指财政主管部门对采购人按预算报送的需求项目进行审核。《政府采购法实施条例》第二十九条规定：采购人应当根据集中采购目录、采购限额标准和已批复的部门预算编制政府采购实施计划，报本级人民政府财政部门备案。

　　采购单位在确定采购需求前，要加强内部监管，业务管理部门、项目管理部门、计划财务管理部门要切实负起责任，加强采购需求审核；采购中心也要做好采购需求审核把关，做到用正确的程序采购'物有所值'的货物和服务。政府采购是项目管理的重要内容，应将政府采购业务视为项目全过程管理的抓手。操作执行环节，必须按照项目建设实施内容确定采购需求。

　　一是委托采购的项目是否已经纳入预算；二是采购资金是否落实；三是采购内容是否符合已批准的项目建设或实施内容；四是是否已编制预算和申报计划；五是涉及资产类采购的，是否有资产购置预算；六是涉及进口产品采购需要审批的，是否已经得到批准；七是采用非招标方式采购需要审批的，是否已经得到批准。