公共财政

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公共财政的概述

  公共财政国民经济占有重要地位,它对依法促进公平分配,调控宏观经济,合理配置市场资源,做好国有资产管理,起着不可代替的作用。所谓公共财政,就是为社会提供公共产品公共服务的政府分配行为,是与市场经济体制相适应的一种财政管理体制

  公共财政主要着眼于满足社会公共需要,弥补“市场失效” 缺陷。公共财政的历史使命,在于它支持、促进着市场经济体制的形成和发展。有市场经济体制,必有公共财政,二者相互制约,相互促进,交替推动,共同前进,是一种紧紧捆在一起的双边互动的关系。只有真正推行公共财政,才能建立与完善社会主义市场经济体制

公共财政的内容[1]

  “公共财政”的内容大致包括:

  (1)政府财政支出体现为社会的公共支出

  (2)政府财政收入来源于社会的公共收入。

  (3)政府公共收入与政府公共服务支出在量上是一致的。

  也就是为市场私人部门消费公共商品价值与私人部门的付款是一致的。这种适应市场经济条件下政府职能的转变和实现公共政策与宏观调控目标的公共财政体制框架的形成和建立,要求政府和征税机关必须切实尊重和保护纳税人权益,为纳税人提供优质服务;要求对税的征收必须以法律为依据,既不能多征也不能少征,实现应收尽收;要求纳税义务人按法律规定及时足额缴纳税金,切实履行纳税义务。

公共财政的特征

  公共财政具有以下特征:

  1.以弥补市场失灵行为准则。在市场经济条件下,市场在资源配置中发挥基础性的作用,但也存在市场自身无法解决或解决得不好的公共问题。比如,宏观经济波动问题、垄断问题、外部性问题等。解决这些问题,政府是首要的“责任人”。政府解决公共问题,对社会公共事务进行管理需要公共政策为手段。而公共财政的制定和执行,又以公共资源为基础和后盾。公共财政既是公共政策的重要组成部分,又是执行公共政策的保障手段。相对于计划经济条件下大包大揽的生产建设型财政而言,公共财政只以满足社会公共需要为职责范围,凡不属于或不能纳入社会公共需要领域的事项,公共财政原则上不介入;而市场无法解决或解决不好的,属于社会公共领域的事项,公共财政原则上就必须介入。

  2.公平性。公共财政政策要一视同仁。市场经济的本质特征之一就是公平竞争,体现在财政上就是必须实行一视同仁的财政政策,为社会成员和市场主体提供平等的财政条件。不管其经济成分,不管其性别、种族、职业、出身、信仰、文化程度乃至国籍,只要守法经营,依法纳税,政府就不能歧视,财政政策上也不应区别对待。不能针对不同的社会集团、阶层、个人以及不同的经济成分,制定不同的财税法律和制度

  3.非市场营利性,又称公益性。公共财政只能以满足社会公共需要为己任,追求公益目标,一般不直接从事市场活动和追逐利润。如果公共财政追逐利润目标,它就有可能凭借其拥有的特殊政治权力凌驾于其他经济主体之上,就有可能运用自己的特权在具体的经济活动中影响公平竞争,直接干扰乃至破坏经济的正常运行,破坏正常的市场秩序,打乱市场与政府分工的基本规则;财政资金也会因用于牟取利润项目而使公共需要领域投入不足。公共财政的收入,是为满足社会公共需要而筹措资金;公共财政的支出,是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨,不能以赢利为目标。

  4.法制性。公共财政要把公共管理的原则贯穿于财政工作的始终,以法制为基础,管理要规范和透明。市场经济是法制经济。一方面,政府的财政活动必须在法律法规的约束规范下进行;另一方面,通过法律法规形式,依靠法律法规的强制保障手段,社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动,确保其符合公众的根本利益。具体而言,获得财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等理财行为必须建立在法制的基础上,不能想收什么就收什么,想收多少就收多少,或者想怎么花就怎么花,要依法理财依法行政

公共财政体系[2]

  (一)中央与地方公共财政收入权限

  按照宪法和现行财政体制,中央与地方政府对税收权限进行了分割。中央与地方的税收权限分割以税种为基础。与税种的划分相配套,分别建立了中央与地方两套税务机构。其中,国家税务局负责征收中央税共享税地方税务局负责征收地税。税收征管权与收入归属权基本保持同步。中央与地方税收收入具体划分如下:中央税包括关税海关代征消费税和增值税,消费税,中央企业所得税,地方银行外资银行及非银行金融企业所得税,铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税),中央企业上缴利润等。外贸企业出口退税自2003年开始的增量部分由中央和地方财政共同负担。地方税包括营业税(不含铁道、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税)、地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行金融企业所得税)、地方企业上缴利润个人所得税城镇土地使用税固定资产投资方向调节税城市建设税(不含铁道、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分)、房产税车船使用税印花税契税、遗产和赠与税土地增值税、国有土地有偿使用收人等。中央与地方共享税包括增值税、资源税证券交易税和所得税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税,中央和地方各分享50%。中央与地方财权划分时,保留了较多的共享税种,且共享税在税收收入中所占比重大。目前中国第一大税种增值税就是共享税。2001年国家又将企业所得税个人所得税调整为共享税。在共享税分成中,中央拿大头,地方拿小头。例如,增值税中央分成75%,地方分成25%;“两个所得税”中央分成60%,地方分成40%。这样全国的财政收入主要向中央集中,省级和市级在中央集中主要财力的基础上,又对共享收入和地方固定收人进行了分成,造成了国家财政收入层层上移的局面。

  (二)中央与地方公共财政支出权限

  中央与地方公共财政支出权限具有两方面的特点。一是大多数项目支出责任主体不明;二是支出责任明确的项目权限分配不尽合理。我国省级以下的地方政府(地区、县以及乡、镇级)支出责任非常沉重,与国际通行的做法有很大差异。在县和乡、镇级政府尤其如此,两级政府共同提供了大部分重要的公共服务,包括70%的教育预算支出和55%~60%的医疗卫生支出。市、地区和县级市提供100%的失业保险社会保障和福利支出。但是,除转轨经济以外,在其他国家,通常由中央政府和省级政府负责教育和医疗卫生,社会保障和福利几乎常常由中央政府提供。①中央政府把花费巨大而事关重大的公共服务项目留给地方,却没有提供足够的资金支持,这在本质上推卸了自己对贫困地区的社会责任。随着分权改革的推进,政府实际上抛弃了贫困地区。②由于政府间转移支付中的“政治”博弈技术上的缺失,使得贫困地区政府上解的收入转移支付获取的收入之间总是存在缺口。中央与地方政府支出权限存在不明、不合理的现象。

  (三)中央与地方政府公共财政关系

  中央与地方政府之间的财政关系体现在以下几个方面:一是税收返还。在划分税种的同时,建立了中央对地方的税收返还制度,以1993年为基数年,按分税后地方净上划中央的收入数额(即增值税75%部分+消费税一中央下划收入),确定中央对地方的税收返还基数。从1994年开始,每年递增返还。税收返还的基本公式为:本年税收返还=上年两税返还(1+环比增长率0.3)。按照国务院规定,税收返还的递增率为按各地区分别缴人中央金库“两税”平均增长率的1:0.3的系数确定,即各地区“两税”每增长1%,中央财政对该地区的税收返还增长0.3%。如果净上划收入达不到上年税收返还基数,则相应扣减税收返还数额;二是转移支付制度。中央与地方政府之间设立了一般转移支付和专项转移支付支付方式。中央通过这些转移支付实现地区间财政平衡

公共财政的职能[3]

  一、资源配置职能

  财政收支活动以及相应财政政策税收政策的制定、调整与实施,可以实现对社会现有人力、物力、财力等社会结构与流向的调整与选择。财政的这个功能通常被称为资源配置职能。政府通过财政配置职能的运用,可以达到合理配置社会资源,实现资源结构合理化、资源运用效率高、经济社会效益最大化等政策目标。

  经济学意义的资源通常指用来生产商品和劳务的投入物,有时也称“生产要素”。资源的基本特征是“稀缺”。即在任一特定的时间内,资源的数量是有限的,在数量上不能满足同一时期内的全部需求,因此,客观上要求人类必须有效地确定这些资源的各种用途。为什么需要财政对社会资源进行配置,我们可以分两个层次理解。

  第一个层次,由于社会共同事物的客观存在,任何社会都不可能仅仅通过分散的个人或其他社会单位对资源进行有效配置。因为,某些社会公共事物是任何单个个人或集团都无力提供的;对于另一些社会公共事物来说,尽管单个个人或集团有能力提供,但或者因为其消费的不可分割性而不愿意提供,或者由个人或集团分散提供,不可能获得最佳社会经济效率。所以,就其一般意义而言,任何社会都有需要财政进行资源配置

  第二个层次,在市场经济条件下,财政可以作为弥补市场缺陷的主要手段。一般而言,在市场经济条件下,资源配置被认为是市场所固有的功能,但是,在市场存在缺陷、市场机制不健全的情况下,市场本身是难以独立实现对资源的最佳配置的。因此,客观上要求政府必须担负起相应的配置资源的责任,通过财政分配以及其他各种财政政策措施直接分配或引导资源投向,从而实现对资源的最佳配置。

  在我国,地区之间经济发展不平衡是客观现实。从整体上看,这样的现状不利于我国经济长期均衡稳定的发展。财政资源配置职能的一个重要内容,就是通过财政分配,即财政补贴、税收、财政政策与财政体制等手段,实现资源在各个不同地区之间的合理配置。

  财政的资源配置职能包括了对用于满足社会公共需要的资源的直接分配,以及对全社会资源配置的宏观调节这两个方面的内容,具体表现在以下几个方面。

  (一)调节资源在产业部门之间的配置

  资源在部门之间的配置状态如何,直接关系到产业结构的合理化程度。部门之间的资源配置及其调整,主要通过两个途径:一是调整投资结构;二是调整资产存量结构及资源使用结构。财政对资源在产业部门之间的配置和调节,也是通过两个相应途径、采取两种相应的手段实现的。

  一方面是通过调整国家预算支出中的投资结构,达到合理配置资源的目的;另一方面则是通过制定、调整财政、税收政策和投资政策,来引导和协调社会资源流动与分配,进而达到调节现行资源配置结构的目的。

  (二)调节资源在政府部门与非政府部门之间的配置

  财政在这方面的职能,主要表现在调整财政收入在国民收入或国民生产总值中所占的比重,而这个比重则又取决于必须由政府通过财政提供的社会公共事物规模的大小。调整资源在政府部门与非政府部门之间的配置使之符合优化资源配置的要求,便是财政资源配置职能的一项重要内容。

  (三)调节资源在政府部门内部的分配

  在政府部门内部的资源配置,主要是通过各级政府的预算及其执行丁作实现的。合理配置资源作为一种经济规律,不仅要求在各地区之间、社会经济各部门之间、各产业之间合理配置资源,而且也要求在政府部门内部各领域之间合理配置资源

  二、收入分配职能

  政府的财政收支活动客观上对社会收入与财富的分配产生直接与间接的影响。我们把财政所具有的这种能够影响社会收入与财富分配的功能叫做财政的收入分配职能,简称收入分配职能。

  不仅财政活动本身实际上就是对国民收人的一种初次分配再分配,而且这种分配本身,也必然会直接或间接地对国民收入其他部分的分配以及财政以外各层次国民收入的分配产生重大影响。

  政府运用收人分配职能的主要目的,就是调节社会收入与财富的分配,使之达成公平合理的分布状态。政府必须运用收入分配职能的主要原因,就是考虑到现代市场经济在没有政府参与的情况下,不能实现收入与财富的公平合理分配。

  1.按劳分配并不能保证实现收入与财富的公平分配

  目前我国以按劳分配作为分配制度的主体,但是,与其他分配方式相比,按劳分配也只是一种相对公平的分配,在现实经济生活中,仍然存在着事实上的不平等。

  2.市场机制缺陷造成收入和财富分配的不公平

  这种现象主要是因为市场机制给予人们的报酬是以人的生产能力(即挣钱的本领和所拥有的财产)和贡献为标准的。生产能力不同,贡献不同,收入也就不同。此外,市场机制对无生产能力者不给予照顾。市场机制所存在的这种缺陷,是市场经济机制本身所无法克服的。收入分配职能的主要内容是通过调节企业的收入水平即利润水平和居民个人收入水平实现收入与财富的公平分配。

  财政的收入分配职能的内容主要有:调节企业利润水平主要在于,通过调节使企业在条件大体相同的情况下获得大体相同的利润;调节居民个人收入水平则是在坚持现行分配制度的条件下,贯彻执行现行收入分配政策,即既要合理拉开收入差距,又要防止两极分化,逐步实现共同富裕。

  三、经济稳定职能

  通过财政政策的制定、实施与调整,使整个社会保持较高的就业率,以至于达到充分就业,并实现物价稳定、经济稳定增长以及国际收支平衡等政策目标。我们将财政所具有的这种功能称为经济稳定职能,或者叫做稳定经济职能,简称稳定职能。

  财政的经济稳定职能在市场经济体制下具有其客观必要性。财政经济政策的一个极为重要的目标,就是保持或达到充分就业或高就业率、适度稳定的物价水平国际收支的平衡、合理的经济增长率。概括地说,就是经济稳定目标。这个目标,主要是通过财政的稳定职能实现的。

  财政稳定职能的客观必要性主要来自于市场机制的缺陷。在市场经济中,充分就业和物价稳定不能自动出现,因为在市场经济中,就业和物价的整个水平是由总需求水平确定的,并与当时的生产能力有关。社会总需求是难以控制的,或者具有不可控性。

  总需求水平是由无数个消费者,企业厂长经理人员,金融投资者以及其他社会成员、单位的开支所决定的,上述开支决策又有赖于许多难以预测的因素,如过去与现在收入、财富、地位、信用的可用程度,对前景的估计等。所以,客观上需要政府通过运用财政手段调节社会需求水平,以实现经济稳定增长的目标。

  财政经济稳定职能的主要内容有以下两个方面。

  (一)调节社会总需求,实现供求总量的大体平衡

  财政对社会总需求的调节主要是通过国家预算进行的。一般而言,从理论上看,如果社会总需求大于社会总供给,则可采取使财政收入大于财政支出的办法,即相对减少财政支出,增加财政收入。从政策的角度看,这种做法通常被称为“紧缩性”财政政策。如果社会上总需求小于总供给,即需求不足,则可以采取使财政收入小于财政支出的办法,即相对增加财政支出,减少财政收入。在政策上,这种做法通常被称为“扩张性”财政政策。如果社会总需求与总供给大体平衡,政策则应实行预算收支平衡,即所谓的“中性”财政政策。

  (二)调节社会供求结构平衡

  从客观上看,社会总供求结构包括供求的地区间结构、部门(即产品)结构、产业结构(第一产业第二产业第三产业等结构)。通过财政收支,调节社会总供求结构,使之大体平衡(即合理化)是财政稳定职能的另一个重要内容。

推行公共财政存在的问题

  建立和发展社会主义市场经济必然需要建立公共财政。虽然我国的公共财政管理已具雏形,但受计划型财政管理模式的影响,仍存在许多问题,突出表现至少有以下几个方面:

  1.财政供给“越位”和“缺位”并存。在传统的计划经济体制下,财政供养范围过大,包揽过多,特别是对应由市场配置资源的经营性和竞争性领域延伸和干预过多,大大超出了政府职能范围和财力承受水平。相反,应由政府承担的一些社会公共需要和事务却得不到应有的资金保障,推给市场竞争主体去承担。突出的问题有:巨额的国有企业亏损补贴。除政策性亏损补贴外,国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴,成为国家财政沉重的负担。过长的事业单位供给战线。一些不属于公共物品范围,可以由企业及个人举办,完全能够商业化经营的事业单位,仍然由国家掌握,财政供给经费。行政经费膨胀。这与政府机构的臃肿、人浮于事及效率低下相一致。科技、教育投入不足。从绝对数量看,改革开放后,科教投入确有较大增加,但从占财政支出的相对比例分析,近两年还出现下降的趋势,而且财政科教支出占GDP的比重在世界上也是居于后列。财政供给方面的上述问题,与政府职能的界定与转变存在千丝万缕的联系。在政府职能界定不清,活动范围没有法律明确规定的情况下,财政支出格局及其运行机制的调整是非常困难的。

  2.财政支出结构不合理。近年来,我国在财政收入占GDP的比重偏低的情况下,将财政支出逐步向重点领域倾斜,特别是1998年以来实施的积极财政政策,取得了良好成效。但是,从总体上看,由于财政预算的约束力逐步下降,财政资金远远不能满足重点支出的需要,教育、科技、农业等发展领域的支出在财政总支出中的比重提高的速度较为缓慢。相反,大量的资金(包括预算外资金)却被用于竞争性生产建设和行政管理开支等非重点领域,导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的资金保障等一系列问题的发生。

  3.政府收入机制不规范。突出表现是税收的费化和收费的“越位”问题严重。这种税收“缺位”和收费“越位”并存的现象必将直接导致收费规模的扩张和政府收入机制的混乱。同时,也将严重影响政府提供公共产品的资金保障来源。从产生这一问题的直接原因分析,主要有:社会公共权力缺乏制约,众多公共权力机构直接介入分配领域。突出的问题是乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。财政的职能被肢解,国家财政不能统管政府收支。国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清,如物价部门可以核准行政部门收费等。

  4.财政分配秩序不规范。目前,在财政分配中,仍存在将一部分财政资金切块分给主管部门,由主管部门自主安排使用的问题。与此同时,不少主管部门还设立了各种收费和基金,拥有大量预算外资金。这种分配方式的结果,严重影响了正常的财政分配秩序。

  5.财政预算管理不科学。现行的预算管理体制存在的突出问题是,在预算分配过程中,预算指标到位率低,执行中追加频繁,往往造成年度的实际支出数高于年初预算数;预算分配,特别是转移支出专项支出缺乏可靠的科学依据,人为因素较多,随意性较大;预算年度的起始日期先于人大审批日期,造成预算审批通过前就已经开始执行,形成预算审批的法律空档以及预算约束的缺位;法与法之间的关系没有理顺,“以法压法”的现象严重,如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章,都对财政支出作了限定性的规定,要求某项支出增长必须高于财政收入或支出的增长等,而《预算法》却又要求在安排预算时要量入为出、以收定支、统筹兼顾。法律、法规的不统一性与不一致性弱化了法律、法规的约束性,造成了预算管理的不规范;预算编制方法上欠科学性和合理性,不能真实反映实际情况,没有统一政府收支,大量财政性资金在预算体外循环。国家财政实际上没有能力通盘掌握政府公共物品的供给规模、结构及效益,难以履行市场经济条件下公共财政的职责。

推行公共财政的对策和建议

  1.财政资金应突出公共性特征,逐步退出经营性与竞争性领域。市场经济的基本特征,就是市场机制在资源配置中起基础性作用。凡是市场办得了、办得好的,就不应由政府承担。但长期以来,财政职能的“越位”与“缺位”并存的问题一直比较突出,一方面财政干了许多应该由市场配置去解决的事情,由于广泛介入了经营性和竞争性领域,对国有企业供应资金,弥补亏损,审批财务收支计划和决算,妨碍了企业市场竞争主体和法人实体地位的形成和确立;另一方面,那些本来应该由政府去做、通过履行财政职能去实现的一些事情,反而因为财力“缺位”而没有能力做到或做得不好。今后财政资金必须逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域,转到满足社会公共需要的方面来,逐步提高财政对政权建设、教育文化、科学事业以及基础设施建设、环境保护等公共需要的保障能力。

  2.科学界定和规范财政资金的供给范围。规范财政资金供给范围,是构建公共财政基本框架、提高财政保障能力和支出效率的基础和前提。在具体实施中,重点是解决财政供养人口过多、对一些经营性的事业单位包揽过多、不合理的补贴和投资过多问题。当前,主要应该是紧紧抓住机构改革的有利时机,做好定编定岗工作,清理超编人员,控制人员经费,有效遏制行政经费过快增长的势头。通过转变财政支持经济发展的方式,逐步减少直至取消财政对一般竞争性领域的投资,集中财力,保障政权建设和科技、教育、社保、农业、生态和基础设施建设等重点领域和项目的支出需要。

  3.逐步建立规范的政府收入保障体系。按照公共财政的要求,应根据公共产品和私人产品的划分和对它们各自保障方式的不同,对现行的税费收入体系进行合理调整和定位,逐步建立以税收为主、收费为辅的政府收入机制。一是将现有收费中一些不具有公共产品性质,不再体现政府职能的可以按照市场机制运作的收费方式,逐步推向市场,依法经营和纳税。比如勘察设计收费、咨询服务收费、各种公证收费等;二是根据纯公共产品由税收提供保障的观点,取消现有收费中用于提供纯公共产品、具有税收特征的收费,代之以税,即进行费改税。如农村的乡统筹和村提留、交通部门的各项收费等;三是保留现行收费中那些用于提供受益面确定、体现受益性原则比较明显的准公共产品的收费,并进行了合理规范。通过税收与收费的科学“归位”,不断提高公共财政的保障能力

  4.积极推进公共财政的管理手段。这是公共财政顺利推行的重要保证。政府采购制度作为市场经济国家加强公共支出管理的基本手段,是建立公共财政体系的重要内容,实践证明,这项制度也是现阶段有效节约财政开支的最直接的办法。近年来,全国各地都不程度地开展了政府采购试点工作,效果十分明显。今后,应逐步对政府提供的公共产品和服务,如各类办公用品、设备工程、公共设施、大型会议及有关劳务等通过公开招标的方式向社会购买,最大限度地提高财政资金的使用效益。同时,还应积极探索“零基预算”等适应公共财政要求的管理手段和办法,以不断提高财政支出效率,充分体现公平、公正、公开的原则。

  5.不断强化财政宏观管理职能。在市场经济条件下,财政作为政府的宏观调控部门,为充分发挥好公共财政稳定经济、调节分配、维持市场公平竞争的职能,应把主要精力放到研究和把握经济与社会发展中关系全局、带有战略性的大事上来。因此,在职能转变中,财政应逐步减少直接管理,学会用制度法规来实施间接管理,学会运用宏观经济手段管理微观事务。基于这种认识,今后财政宏观管理的重点应该是:拟定和执行财政、税收发展战略、方针政策、中长期规划、改革方案及其他有关政策;参与制定各项宏观经济政策;提出运用财税政策实施宏观调控和综合平衡社会财力的建议;拟定和执行国家与企业的分配政策;监督财税方针政策、法律法规的执行;提出加强财政管理的政策建议;加强对财政经济形势的跟踪分析和政策研究,提高驾驭宏观经济的能力。

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