国有资产管理

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什么是国有资产管理

  所谓国有资产管理是指对所有权属于国家的各类资产经营和使用,进行组织、指挥、协调、监督和控制的一系列活动的总称。具体地说,就是对国有资产占有、使用、收益和处置进行管理。国有资产管理的基本目标是实现国有资产的保值与增值。

  国有资产管理的任务:是优化国有资产结构,保障国有资产的保值和增值,维护国有资产使用单位的合法权益,巩固和发展全民所有制经济的主导地位,推动社会主义市场经济和生产力的不断发展。

国有资产管理的界定

  实际上,国有资产管理有广义和狭义两种涵义。广义的国有资产管理是指作为国有资产所有者的各级政府实施所有者权利的一系列行为的总称。而狭义的国有资产管理则是指国有资产的授权经营者依照法律和国家的授权所实施的国有资产经营行为的总称。

  比较广义和狭义两种认识:

  二者在国有资产管理者的范围上有所不同:广义的国有资产管理强调作为国有资产所有者——政府——的权利行使;而狭义的概念中更关注资产本身的运作,国有资产的管理者则限定于政府授权经营者的范围。在广义和狭义两种不同的语境下使用国有资产管理这一概念显然有不同的内涵与外延,广义的国有资产管理的概念内涵较少,而外延宽广;狭义的国有资产管理的概念内涵丰富,而外延狭窄。从国有资产立法角度分析,我们认为应当采广义的国有资产管理的概念,进而作为我国国有资产立法的基本范畴。

  首先,狭义的国有资产管理难以区别于其他民事财产权利主体行使其权利的行为。如前所述,狭义的国有资产管理实际上是指国有资产运营主体的经营行为。此时,该国有资产运营主体为市场经济中平等的民事主体,与其交易之对手并无法律地位上的差异;同时,该国有资产运营主体所实施的国有资产经营行为相对于其交易对手而言,亦无本质上的不同,仍属于普通民事行为的范畴;再则,狭义国有资产管理行为一体适用诸如《合同法》《担保法》等市场经济基本法律规范,没有特别立法之必要。因此,若以狭义国有资产管理作为国有资产管理立法之根柢,难免与我国现行的市场经济基本法律有所冲突,亦可能造成相关法律体系的混乱,更不利于协调国有资产所有者国家与国有资产运营主体之间的关系。

  其次,采广义的国有资产管理有助于厘定国有资产管理者。在广义国有资产管理范畴内,国家可以两种不同身份参加、参与到国有资产管理当中:一是国家作为国有资产所有者,依法行使财产所有者权利,实施对国有资产的占有、使用、处分等各种行为,以实现国有资产保值增值;二是国家作为国民经济宏观调控者,实施对国有资产运作的有效监管。我们认为,国有资产管理法不仅仅应是一部国有财产权利确权法,更是一部国有财产权利保护法、促进法;采用广义国有资产管理的概念,能够较为全面、清晰地区别国有资产管理中相关各个主体的不同身份及其权利、责任范围,符合立法目的。

  再次,采广义的国有资产管理符合我国国有资产管理体制改革的方向。在我国,国务院是国有资产的所有者和代表者,在国务院下设国有资产管理委员会,作为国务院直属的正部级特设机构。国资委代表国家相对集中地行使国有资产管理者职能,统一制定国有资产管理行政规章制度,对各级地方国资委和国有资产运营主体进行指导和监督。同时,国资委将原来分散于各部委的国有资产管理职能加以整合,并对其直属的国资运营主体或企业直接行使出资人职能。可见国资委的设置,与广义的国有资产管理概念相符。

  最后,采广义国有资产管理有助于实现各法律部门之间的衔接。一方面,我国已经建立了市场经济法律基本构架,法律体系相对健全、稳定,新设国有资产管理法律自当依托并维护该体系的健全与完整;另一方面,我国国有资产管理的确存在不同于一般市场经济国家的特质,应当通过订立特别法的方式将其加以规范、调整。而采用狭义国有资产管理的概念,显然不能满足这两方面的要求,只有采用广义的含义方能达至法律有效合理衔接之目的。

国内外国有资产管理的基本理论及分析[1]

一、国外国有资产管理模式及特点分析

  1、国外国有资产管理模式。

  从管理层次看,国外国有资产管理模式大致有两种:一是“三层次模式”,在政府和企业之间设立一层国有资产产权经营机构,如国有控股公司,由政府授权经营。国有控股公司主要通过对子公司产权管理来实现资产的保值增值。采用这种模式的国家有新加坡、意大利、奥地利、英国、西班牙等。二是“两层次模式”。政府按不同方式管理国有企业,不设中间层进行产权经营。美国、加拿大、法国、德国、巴西等国采用的是这种模式。

  从管理权力的集中程度看,有学者把国外国有资产管理模式大致分为集权管理模式分权管理模式和集权与分权结合模式三种:一是集权管理模式。以日本、韩国为代表,对国有资产的管理采取集权管理模式,主要特征是通过市场配置资源,政府以强有力的计划产业政策资源配置进行导向,以达到短期和长期经济发展目标。政府对企业的管理体制基本上是政企合一,管理高度集权,企业的权限很小。经营范围、投资规模及方向、产品价格、发展规划都置于议会或政府的严格控制之下。企业的利润部分或全部上缴国库,企业的借贷和发债也需要上级政府部门批准。二是分权管理模式。以美国、瑞典等国为代表,对国有资产的管理采用高度分权的模式,特点是自由竞争经济运行主要靠市场进行调节,企业作为经济运行的主体,在生产和经营上完全自由的,他们可以自由地加入和退出各种行业生产经营活动。三是集权与分权相结合的管理模式。以法国、意大利、德国、英国等国家为代表,对国有资产管理采取集权与分权相结合的管理模式。一方面,企业享有充分的自主权,企业在市场中自由竞争;另一方面,政府也要通过适当手段对企业进行宏观调控。国有企业拥有独立的经营权利,自行制定企业中期发展目标和年度计划,企业日常生产经营活动通过市场进行调节。在某些国有企业容易产生垄断的部门,国家鼓励私人资本参与竞争。

  2、国外国有资产管理的特点。

  尽管各国国有资产管理模式不同、分类方式不同,但却有一些共同的特点 :

  (1)设有机构行使国有资产出资人职能。许多国家在其国有资产比重较大的发展阶段,都曾设有专门机构对国有资产行使选择经营者财务控制和重大决策等权利,如意大利的国家参与部、巴西的国营企业控制署、英国的工业部和国有企业局等。一些国家的国有资产出资人职能虽由不同的机构分散行使,但也有部门专门承担不同性质不同行业的国有资产出资人职能。如瑞典、法国、德国、美国等。

  (2)有较完备法律法规体系,依法监管国有资产。许多国家的国有资产管理都以完备的法律体系为基础。依法设立国有企业,依法推进国有企业改革,依法监督国有资产和国有企业运营。

  (3)国有资产实行分级所有管理。绝大多数国家的国有资产在法律上属于中央和地方政府所有,各级政府之间有明确的财产划分。如美国、法国、德国、日和澳大利亚等国都实行分级管理,上级政府对下级政府所有的资产没有支配权收益权

  (4)商业化经营、专业化管理。许多国家的竞争性国有企业适用的是公司法国家股东没有什么特权,只是平等地享有出资人的相关权益。为了提高国有企业的经营效益和市场竞争力,许多国家大量采用在私营部门行之有效的管理方式,强调竞争性国有企业的商业化经营和专业化管理。

  (二)国外国有资产管理的相关理论

  目前,世界上多数国家国有资产管理的理论基础是西方经济学的相关理论。其中影响比较大的理论主要有:委托—代理理论产权理论公共产品理论交易费用理论企业制度理论等。

  1、委托—代理理论

  在西方经济学中,委托—代理理论认为,委托—代理关系实际上是一种契约关系。詹森和麦克林(Jensen and Meckling)从债务人债权人关系的角度将代理关系定义为一种契约关系。企业中的契约关系是指劳动投入者、物质投入者和资本投入者、产品消费者之间的契约关系。在这种契约关系下,一个人或更多的人(委托人)聘用另一个人(代理人)代表他们来履行某些服务,包括把若干决策权托付给代理人,从而产生代理成本问题。从委托—代理的角度看,企业是一种组织,企业的本质是契约关系。在现代企业中,企业管理者通常不是企业资本的完全所有者,因而就存在代理成本。代理成本包括三项内容,即委托人的监督支出、代理人的保证金支出和企业的剩余损失。如果让管理者完全拥有剩余权益,则可以减少直至消除代理成本。

  2、产权理论

  西方经济学的产权理论普遍认为,产权是在法律或国家强制性规定的人对物的权利。阿尔钦认为产权是“一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利” 。法兰西民法把产权定义成“以法律所允许的最独断的方式处理物品的权利” 。他们的定义都强调三个内容。第一,产权必须是法律或社会强制规定并允许的人对物的权利;第二,在法律和社会许可的条件下,产权所有者拥有他所拥有物的一切权利;第三,产权主体选择的依据是产权经济学的重要内容。

  1991年诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·科斯是西方产权理论的代表人物。他认为,产权是一种人们所享有的权利。科斯定理是关于产权安排交易费用资源配置效率之间存在着内在联系的定理。科斯第一定理说明,在交易成本为零的理想状况下,权利的任何安排都可以无成本地得到相关主体的纠正。如果仅从经济效率的角度看,权利的一种初始配置与另一种初始配置并无差异。科斯第二定理实质是,如果交易成本大于零,权利的初始安排将影响到社会福利,提供较大社会福利的权利初始安排就较优。科斯第三定理的实质是,如果交易成本大于零,初始产权的明晰界定和分配,可以节约甚至消除纠正性交易。通过政府较为准确地界定初始权利,将优于私人之间通过交易来纠正权利的初始配置。

  3、公共产品理论

  在公共产品理论中,把产品分为公共产品私人产品。公共产品是指那些在消费上具有非抗争性和非排他性的产品。公共产品理论认为:有许多企业,即使一个公民有能力去经营的,又是有希望去赢利的,但也保留给国家;其简单理由是,他们可能给予私人企业者太多的权力,或者可能为他保证太大的赢利。所虑的是这类企业所有必要给予经营这些企业的人的特殊地位,有可能被滥用。属于这类的经营大部分必然是独占——特别是大规模的独占,诸如邮政、铁路等等。按照公共产品理论,目前美国等西方国家的国有企业只是经营一些私人所不愿意生产和提供的公共产品。20世纪70年代后,英国等一些国家纷纷进行私有化,将国有资产和国有企业私营化,实现国有资本的大规模退出,也是以公共产品理论为基础。

  4、交易费用理论

  在西方经济学理论中,交易费用具有如下性质:第一,交易费用是机会成本。不进入交易就没有交易费用,交易方式的方式不同,交易费用也不同。人们在对交易方式的选择,使交易费用具有了机会成本性质。第二,交易费用是经济主体之间知识、信息不对称的结果,知识与经验的差异性、资源的稀缺性、事件的不确定性以及空间的局限性都会影响交易费用。第三,交易费用是无法彻底消除的。第四,交易费用无法准确计量。只能是在事前根据不完备的知识和经验进行估计,准确的计量只有在事后进行。交易费用理论认为,企业是用以节约交易费用的一种交易模式。价格制度或市场机制的运转是有成本的,企业组织的出现是对市场组织的替代。企业没有无限扩大,是由于企业内部组织也有成本,企业与市场达到交易费用的均衡时就是企业规模的边界。

  5、企业理论

  西方经济学的企业理论是公司治理Corporate Governance)的理论基石。公司治理最早在20世纪70年代初由美国经济理论界提出的,是一组规范公司相关各方面的责权利的制度安排,是现代企业中最重要的制度架构。有学者把企业理论分为两大部分 ,一是企业的性质问题,一是企业组织结构问题。国内有学者把企业理论的基本内容进一步细分为四个部分,即企业的本质和界限、企业内部的等级制企业资本结构、企业所有权与控制权分离。

  (1)关于企业的本质和界限。西方学者认为,契约是不完全的;在不完全的契约条件下剩余控制权的配置方式影响交易费用;企业不同于市场是因为权威的存在;在权威下,市场式的议价消失,代之以上下级的代理人关系;这种代理人关系不可避免地产生费用;企业形态是这些费用最小化的结果。

  科斯认为,企业的产生源于对市场及市场交易的替代,其目的是为了节省交易成本。这是因为,在市场经济条件下,各生产要素所有者或拥有资本、劳动力,或拥有技术和企业家才能,几乎没有人能拥有进行大规模生产所需要的所有生产要素。而现代化大生产又需要各种生产要素共同组织才能形成现实的生产力,所以各生产要素所有者就必须以契约的形式“组织起来”,以谋求共同的、最大的利益(利润)。这个契约既包括各要素所有者的义务——包括投入要素的多少与承担投入要素的风险等,也包含了各要素所有者的权利,如按企业总体收益情况进行分红等,于是企业就在契约的基础上产生了。企业的产生,大大减少了交易环节,节约了各要素所有者之间进行交易的成本,从而提高了经济运行和生产的效率。因而企业不仅是对交易的替代,从本质上说是对市场的替代。

  (2)关于企业内部的等级制。企业内部结构激励理论应用于等级制主要有三个方面。一是企业的内部监督。威廉姆斯认为,企业越大,等级层数越多,上级对下级的监督就越困难,因此企业内部职员偷懒带来的费用就越高。企业不能无限期地扩大下去。监督和奖惩是联系在一起的,没有有效的奖惩结构,监督的作用就会降低。二是企业内部的竞争。罗森Rosen)用模型证明了在企业最优的工资分配应具有如下特征:越高的职位,工资差距越大。这是因为越往上,上升的机会就越小,非得提高奖励,才能有足够的激励。三是合谋与协调。西方学者认为,在一个多人的组织结构中,人与人之间的合作即可以带来效率(如多个委托人之间的协调),也可以带来费用(如合谋);同样,人与人之间的竞争和不合作,既可以带来效率(如市场招标、三权分立),也可以带来费用(如“影响”活动和“寻租”活动)。

  (3)关于企业的资本结构。西方学者有着不同的观点:詹森和麦克林等持激励观点的学者把所有权与控制权分离产生的代理费用与企业筹资方式联系在一起,分析了不同筹资方产生的代理费用特点,推出了资本结构理论,即最优的资本结构是权衡两种筹资方式的利弊,使代理费用最小,在最优点上,两种筹资方式的边际代理费用应该相等。利兰(Leland)等一些示意理论学者认为,既然企业由经理控制,经理自然掌握更多的信息,只有当信息被传递到市场上去的时候,市场才会对该企业价值有所反应,在非对称信息情况下,企业的资本结构可以起到传递信息、示意优劣的作用。阿洪和博尔顿(Aghion and Blton)的筹资理论则建立在剩余控制权分配基础上,不完全契约是剩余控制权分配的前提。

  (4)企业所有权与控制权的分离。西方学者认为,在自由市场经济中,即使在所有权与控制权分离的情况下,由于市场竞争,经理所受到的压力也是多方面的,虽然这种制约可能不是完全的,代理费用不可能消除,但市场机制保证了这种费用被限制在某一限度内,不可能无限制地增长。

  (三)马克思主义关于国有资产管理的相关理论

  1、产权理论

  马克思从历史唯物主义出发,把产权看成是生产关系的法律表现。在马克思看来,产权问题首先是生产关系的概念,其次才是法律的概念。所有权是经济范畴,产权是法律范畴,产权是财产归谁所有的法律制度,体现的是法律关系。

  马克思认为,生产力的发展状况要求与之相适应的生产关系,建立相应的产权制度。如果产权制度与生产力的发展不相适应,就会阻碍生产力的发展。因此,马克思以是否适应生产力的发展作为评价产权制度的唯一标准。

  根据马克思的产权理论,任何一种产权制度都是历史的、发展的。从历史角度看,即使是奴隶制度也曾在历史上起过进步作用,推动了生产力的发展和人类文明的进步。资本主义产权制度使得生产力获得飞跃发展,由此创造了人类现代文明社会,但资本主义产权制度也要随着生产力的发展而退出历史舞台。

  2、企业理论

  马克思认为,企业是分工和产生技术发展到一定阶段的产物。企业的出现,既与社会分工体系的发展有关,也与单个经营体内形成的分工协作体系有关。劳动资料本身的技术构成,决定了协作的规模和程度,从而决定了企业的规模。

  马克思指出,企业的具体生产组织,首先表现为在企业内进行职能分工,使各种操作活动独立化。其次,随着机器的大规模运用,生产组织便要服从机器运行的规律,企业组织形式发生了巨大变化。最后,股份企业的出现,使得组成公司的资本分散化,资本的管理、指挥、监督等职能交给职业经理来执行。由于股份制企业需要专门的经理人员来进行集中管理,最终导致了管理权和所有权之间的分离,企业内部组织形式发生了根本变化。

  关于企业的运动形式。马克思认为,资本主义企业是在对剩余价值孜孜不倦的追求中获得生存与发展的。首先,资本是过去劳动的物化,是剩余劳动的积累,因而资本也构成社会财富的一般形式。其次,资本又是自行增殖的价值,是以剩余价值的生产为唯一目的的。对于企业的外部运动,马克思指出,在企业发展的初始阶段,主要是利用内部积累的办法进行扩大再生产,壮大企业规模。资本的集中是企业发展壮大规模的另一条途径。

  3、分配理论

  在一定程度上,马克思继承了古典经济学“生存工资” 理论,即工资水平由维持劳动力及其家属最低生存需要所需商品的价值决定的。但他同时又认为,“生存工资”并不完全是由维持劳动力及其家庭生存所需的生活资料量决定的,它还受一个社会“历史的和道德的因素”的决定。短期工资由劳动的供求决定,资本对劳动的需求对短期工资水平起决定作用。通过分析,马克思认为长期工资实际上是由社会经济发展水平、两大阶级间的力量对比、资本主义内部的竞争等因素共同决定的。马克思关于资本主义分配理论的结论是,随着资本积累进行和有机构成提高所产生的相对剩余价值生产,会出现无产阶级贫困化的趋势,这是一种动态的趋势性的分析,而不是短期和静态的分析,短期的分配是由市场供求关系决定的。

  从马克思的劳动价值论出发,以索取剩余价值为目的的资本,从保证这个目标实现的资本主义机制看,是绝对不可能在长期排斥劳动的,同时工资作为劳动成本有效需求组成部分的这种矛盾性,也决定了资本不可能长期使工作份额处于一种下降趋势。虽然从静态看,工资和利润是一种对立关系,但从动态过程看,它们是相互促进的关系,这不仅是因为日益增加的利润需要不断提高的工资来实现,而且工资是再生产劳动力的基本条件,不断提高的劳动力质量是保证技术进步和相对剩余价值生产得以进行的基础条件,所以要扩大剩余价值的生产,就必须不断扩大劳动力需要的范围和数量,从而不断提高他们的工资水平。所以从长期看,资本积累的结果是提高工资,从该过程看,尽管从静态上看会降低利润,但从动态看却又是提高利润的手段。正是这种作用机制,促使资本家阶级不断地将已实现的剩余价值不断转化为新增工资,从而保持了两者间的相对稳定。

  (四)我国关于国有资产管理的相关理论。

  从1949年到20世纪90年代初,我国将国有资产作为非商品性质的资产进行管理。在传统计划经济体制下,经营性国有资产没有被看成有别于一般公共资源进行管理,而是将其视为与公共资源同样的管理对象,追求的是社会效益,管理的主要目标是如何管好,使其不浪费和被破坏,更多的是为了维护社会稳定和经济发展,企业没有利润目标,管理体制自然完全按照行政管理方式设置,与国家管理非经营性国有资产的体制相同。在这种体制下,国有资产管理体制都建立在一般公共资源管理基础上。随着我国经济由计划经济向市场经济转轨,国有企业需要由传统的行政单位向独立的市场主体转变。在社会主义市场经济条件下,我国逐步形成了一套较为全面的国有资产管理理论

  1、基本经济制度理论。

  党的十五大、十六大和十六届三中、五中全会,对社会主义基本经济制度理论做了全面的阐述。党的十五大提出:公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。这一制度的确立,是由社会主义性质和初级阶段国情决定的:第一,我国是社会主义国家,必须坚持公有制作为社会主义经济制度的基础;第二,我国处在社会主义初级阶段,需要在公有制为主体的条件下发展多种所有制经济;第三,一切符合“三个有利于”的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务。党的十六大进一步阐述,要根据解放和发展生产力的要求,坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。第一,必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济,国有经济控制国民经济命脉,对于发挥社会主义制度的优越性,增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力,具有关键性作用。集体经济是公有制经济的重要组成部分,对实现共同富裕具有重要作用。第二,必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分,对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用。第三,坚持公有制为主体,促进非公有制经济发展,统一于社会主义现代化建设的进程中,不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势,相互促进,共同发展。党的十六届三中全会提出,要“坚持公有制的主体地位,发挥国有经济的主导作用。积极推进公有制的多种有效实现形式”,并且强调,要“使股份制成为公有制的主要实现形式”。党的十六届五中全会进一步指明了“十一五”期间坚持和完善基本经济制度的重点和要求:“加大国有经济布局和结构调整力度,进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,增强国有经济控制力,发挥主导作用。加快国有大型企业股份制改革,完善公司治理结构。深化垄断行业改革,放宽市场准入,实现投资主体产权多元化。加快建立国有资本经营预算制度,建立健全金融资产、非经营性资产、自然资源资产等监管体制,防止国有资产流失

  2、现代企业制度理论。

  1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出,必须进一步转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求,产权清晰权责明确政企分开管理科学现代企业制度。以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。建立现代企业制度,是发展社会化在生产和市场经济的必然要求,是国有企业改革的方向。现代企业制度的基本特征主要有五个方面:一是产权关系明确,企业中的国有资产所有权属于国家,企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权,成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体。二是企业以其全部法人财产,依法自主经营,自负盈亏,照章纳税,对出资者承担资产保值增值的责任。三是出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益,即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时,出资者只以投入企业的资本额对企业债务负有有限责任。四是企业按照市场需求组织生产经营,以提高劳动生产率经济效益为目的,政府不直接干预企业的生产经营活动。企业在市场竞争中优胜劣汰,长期亏损、资不抵债的应依法破产。五是建立科学的企业领导体制组织管理制度,调节所有者、经营者和职工之间的关系,形成激励和约束相结合的经营机制。所有企业都要向这个方面努力。党的十五大和十五届四中全会进一步强调,建立现代企业制度是国有企业改革的方向。

  3、现代产权制度理论。

  改革开放以来,我国关于产权问题的理论研究和实践探索不断深化,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了建立健全现代产权制度的任务,并从理论和政策上做了阐述。产权是适应现代市场经济发展要求而出现的经济范畴。一般认为,产权主要是指财产权或者财产权利,是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和,包括所有权及其衍生的占有权、使用权、经营权收益权处置权、让渡权等权利。产权具有独立性、排他性、流动性、可分性等基本特征。

  产权制度是关于产权界定、运营、保护等一系列体制安排和法律规定的总称。现代产权制度则是与社会化大生产和现代市场经济(股份制经济出现是主要标志)相适应的产权制度。其主要特征是:归属清晰,即各类财产所有权的具体所有者明确并为相关法律法规所清晰界定;权责明确,即产权具体实现过程中各相关主体权利到位,责任落实;保护严格,即保护产权的法律制度完备,各种经济类型、各种形式的产权一律受到法律的严格保护;流转顺畅,即各类产权以谋求收益最大化为目的,依法在市场上自由流动、有效经营。

  产权和所有制有密切关系又不完全相同,产权是所有制的核心和主要内容。产权和所有制的区别在于:同一所有制可以有不同的产权制度;不同的所有制,也可以采用相同的产权制度。现代产权制度,实质上是通过保证和强化收益权来弱化传统的所有权或归属权。将财产权分离为多种功能,不同产权主体分别支配相应的权利,不仅可以发挥财产的社会功能和价值增值功能,而且可以为所有人带来更多的选择和收益。

  按照现代产权制度理论,当前我国正在进一步完善国有资产管理体制,保障国有资本出资人权益,落实企业作为市场主体和法人实体应享有的各项权利,加快现代企业制度建设。

  4、分配理论。

  党的十四届三中全会提出,建立“以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度,体现效率优先、兼顾公平的原则”。党的十五大进一步把坚持和完善按劳分配为主体的多种分配方式,纳入党在社会主义初级阶段的基本纲领,明确提出要把按劳分配和按生产要素分配结合起来。党的十六大对改革开放以来我们党在收入分配方面形成的方针政策,进行了科学的总结和概括:“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则,完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。坚持效率优先、兼顾公平,既要提倡奉献精神,又要落实分配政策,既要反对平均主义,又要防止收入悬殊。初次分配注重效率,发挥市场的作用,鼓励一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重公平,加强政府对收入分配的调节职能,调节差距过大的收入。规范分配秩序,合理调节少数垄断性行业的过高收入,取缔非法收入。以共同富裕为目标,扩大中等收入者比重,提高低收入者收入水平。”事实证明,收入分配制度的改革,调动了广大群众劳动和创业的积极性,极大地发展了社会生产力。收入分配总的格局和基本状况,大体符合现阶段我国生产力水平,符合社会主义市场经济的改革方向,符合广大人民群众的根本利益。

  可以说,随着我国收入分配制度的改革,社会主义市场经济条件下的收入分配理论正在逐步形成。这一理论体现出一些特点:一是完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,坚持各种生产要素按贡献参与分配。二是提高低收入者收入水平,逐步扩大中等收入者比重,有效调节过高收入。三是规范个人收入分配秩序,完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制,建立规范的公务员工资制度和工资管理体制。四是注重社会公平,特别要关注就业机会和分配过程的公平,加大调节收入分配的力度,强化对分配结果的监管。

二、国内外国有资产管理的基本法律制度比较分析

  (一)国外国有资产管理的基本法律制度分析

  国有资产管理是诸多国家面临的问题。法律制度是第二性的,是对第一性的社会经济生活状况的反映,国有资产管理的法律制度就是对国有资产在社会管理和经济发展中作用的体现。同时,国有资产管理的法律制度又是一个国家整个法律制度体系的有机组成部分。因此,分析国外国有资产管理的基本法律制度,一方面要从该国国有资产管理在社会管理和经济发展中的作用出发,另一方面又要从该国整个法律制度的体系出发。

  涉及国有资产管理的法律制度应当包括三个层次,第一层次是规定政府层面由什么机构、通过什么程序对国有资产进行管理的法律制度,第二个层次是对作为国有资产组织体的国有企业的组织和管理形态进行规定的法律制度,第三个层次则是对国有企业与其他经济体的交易行为进行调整的法律制度。一般来说,对于国有企业与其他经济体的交易应当由一般的民商事法律进行调整,所以,狭义的国有资产管理法律制度应当仅指前两个层次的法律制度。从这个角度出发,根据对第一和第二个层次进行法律调整的不同情况,将国外的国有资产监管法律制度分为四类:(1)对两个层次都制订单行法进行规范;(2)仅对第一个层次制订单行法或者通过财政法预算法等进行规范,第二个层次按照一般的民商事法律进行规范;(3)对第一个层次不制定单行性法律进行规范,对第二个层次根据不同国有企业的不同情况通过议会制订不同法律进行规范;(4)对第一个层次没有统一的规范,对于第二个层次,分别不同情况,通过单行法或者一般的民商事法律进行调整;(5)在东欧国家,由于其处于转轨过程中,其国有资产管理的法律制度主要以私有化为导向,属于一种特殊类别。

  1、第一类:对两个层次均进行特殊规定。

  从目前可以掌握的资料来看,这种类型的国家以日本、韩国最为典型。这类国家的特点在于由于其在第一个层次上有国有资产管理的基本法,所以在第二个层次上一般也制定针对一般国有企业的法律,同时,对于个别特别重要的国有企业,也制定单行的法律。

  如日本有《国有财产法》,该法将国有财产区分为行政财产和普通财产,其中,认为企业用财产,即国家已经提供或决定提供于国家企业或其企业职工居住使用者。而对于何为国家企业,则需要由政令确定。该法对国有财产的管理与处分的机关、管理与处分的程序、汇总报告制度等进行了系统的规定。

  韩国的《国有财产法》将国有财产区分为行政财产、保存财产和杂种财产,政府企业用财产属于行政财产的范畴。该法对国有财产的管理机构、处分、汇总报告等进行了规定。韩国1984年颁行的《国有企业管理法》则对包括政府投资和“政府投资达到或超过50%的企业”的“国有企业”的管理进行了详尽的规定。

  同时,日本和韩国均制订有《地方公营企业法》。日本的地方公营企业法规定的公营事业包括:供水事业(简易供水事业除外)、工业用水事业、轨道事业、汽车运输事业、铁路事业、电力事业、煤气事业、医院事业,该法对上述公营事业的设置、组织、财务、职员人事管理、特别事务、企业重整等进行了规定。韩国的地方公营企业法规定的公营事业包括:水道事业(简易上水道事业除外)、工业用水道事业、轨道事业(包括地铁事业)、汽车运输事业、煤气事业、地方道路事业、下水道事业、清扫、卫生事业、住宅事业、医疗事业、殡葬及墓地事业,该法规定了地方公营事业的设置、组织、财务、人事、监督等进行了规定。

  这种类型的国有资产立法体系下,针对个别特别重要的国有企业,也制定特别的法律。如日本邮政公社就是依据2002年颁布的《日本邮政公社法》设立、运营。日本国营铁路公司也是依据《日本国营铁路公司法》来设立、运营,该公司组织结构的变化、私有化等等都需要通过修改《日本国营铁路公司法》来实现。

  这种立法模式一般适用于国有资产比例较大的国家。其优点在于,国有资产立法的体系严密,通过国有资产管理的基本法律对国有资产的一般事项进行了规定,对于需要特别规定的企业国有资产通过特别法进行规定,较好的实现了一般与特殊的统一。尤其是针对特定国有企业立法,容易实现对负有社会公共目标的国有企业进行特殊监管。

  2、第二类:仅对第一个层次制订单行法或者通过财政法、预算法等进行规范,第二个层次按照一般的民商事法律进行规范。

  这一类型的国家以德国为代表。德国联邦预算法、联邦预算法实施细则、联邦政府持有股份管理指南等法律法规规定了联邦部门如何代表国家管理国有资产。其政府持股的国有企业按照公司法进行组织和运作。这些企业与私人公司的法律地位完全平等。意大利、挪威的国有企业或国有控股企业均适用公司法等民商法,从法律上保证了国有或国有控股企业与其他企业地位的平等和治理结构的相同,从而使国有或国有控股企业拥有与其他企业一样的机制和活力

  3、第三类:仅对第二个层次进行特殊规定。在这一类别中,一般来说,凡设立国有企业,均需要通过单行立法。美国、加拿大比较典型。

  美国:美国以国会立法为核心,对政府财产进行管理。凡是有关国有资产管理的各种议案均须得到国会的审议通过才能得以实施。1945年第二次世界大战结束后,美国制定了一个政府公司法,这个法是个综合性的法律,但在实际工作中这个法没有起多少作用,真正起作用的是单行法律即每成立一个政府公司就要由国会通过一个法律,规定这个公司的设立的目的、董事会组成、经营方式、经营范围等非常详细的规则。美国人认为,国会通过一个单行法律就是为政府公司设计好一个游戏规则,使政府公司在规则范围内进行运作。政府财产是公众的财产,由政府中的个人说了算的现象是对公众不负责任的表现,国会的议员是选民选举产生的,由国会通过设立政府公司的法律能更好地体现选民的意志,平衡各方面的意见。美国目前有40个政府公司,事实上有40个法律在发挥作用。

  从美国设立政府公司的单行法律看有以下两个特点:一是美国设立政府公司均是为了适应某种特定的目的。如纽约新泽西州港务局是1921年通过立法设立的一个政府公司,根据最初的协议,港务局主要担负在纽约发展港口设施和运输设备,并促进港口地区经济贸易发展。同时,法律规定:“港务局随时接受赋予其代表和实施新的权利和责任”。二是单行法律保护了政府公司独立的法人地位,从法律上避免了政府对公司的行政干预。在美国,由国会通过的法律地位很高。一但通过,企业、政府、国会均应在法律规范下活动。法律本身明确规范了各方面的权利和义务,如果是法律规范之外的干预,即视为违法。例如纽约新泽西州港务局的法律规定了港务局的重大经营决策由港务局董事会做出,形成的决议呈报两州州长,州长有10个工作日的审核时间,如果州长要否决其中某一项动议就要否决董事会的全部决议,而不能否决其中的某一项。政府公司与政府间在经营决策上的关系仅此而已,这样就有效地避免了政府过多的行政干预,确保了企业的法人地位。

  加拿大:加拿大国有企业(在加拿大称皇冠公司)不论是联邦所有的,还是地方所有的,其设立或废止及公司章程和宗旨都必须经议会立法决定。没有法律依据,没有议会的专项立法,不能设立皇冠公司。联邦议会决定联邦皇冠公司的设立或废止,地方议会决定地方公司的设立或废止。议会是国有企业、国有资产的当然所有者,有权决定国有企业的设立和废止,确立国有企业的宗旨,决定国有企业董事会成员的数量及报酬;每年听证皇冠公司的经营活动情况,并通过联邦议会立法、会计等委员会检查监督或通过联邦审计局监督皇冠公司的情况。

  这种类型的国家,一般来说其国有资产的数量较少,其国有企业更多的服务于社会目标而非经济目标,由于国有企业都是按照单行法律运作,国有资产的权力就集中于拥有立法权的议会。这种立法模式的优点在于国有资产的功能定位清晰,运作规范,有利于限制政府对于市场经济秩序非经法定程序的干预,促进形成规范的市场经济。

  4、第四类:对于第二个层次,分别不同情况,通过单行法或者一般的民商事法律进行调整。

  同时,还有一类国家,既有承担社会公共服务目标公益性国有资产,也拥有大量处于竞争性领域的国有资产。对于前一类企业,一般由议会制订单行的法律来规范,而后者则根据一般的民商事法律来规范。如新加坡,将国有企业分为具有公益性质和不具有公益性质两类,对于公益性国有企业,议会为每一个半官方性质的公益性国有企业制定一部专门的法律。这些法律,从机构的设立、职责和权力的行使,到股权、人事、财务管理等都有明确的规定,各法定机构必须严格执行,这类机构主要有经济发展局、港务局、公共水务局、电讯局和广播局等;对于非公益性国有企业,则根据公司法成立国有控股公司,按照民商事法律的规定进行运作,这类国有控股公司包括淡马锡控股公司、政府投资有限公司、新加坡科技控股公司和国家发展部控股公司。

  5、第五类:以私有化为主要取向的国有资产管理法律体系。

  这类国家主要是以东欧国家为主的转轨国家。这类国家主要通过实行私有化完成从计划经济到市场经济的转变,将私有化作为建立新经济秩序的重要途径。其私有化法律法规包括以下几个层次:首先,修改宪法,扫清进行私有化在宪法上的障碍;其次,制订私有化法,如波兰1990年制订并通过《国营企业私有化法》,匈牙利的1995年39号法案即为《关于国有企业资产的出售》,俄罗斯也有自己的私有化法律;再次,通过适当措施,保持国家对经济的影响力,如俄罗斯于2004年8月通过总统令,明确了514家国有战略企业和 549家战略股份公司为禁止私有化的范围,匈牙利和俄罗斯等国家还规定了对部分企业拥有“金股”,即国家在企业重大决策方面拥有否决权。

  这类国家的国有资产管理法律的基本思路很明确,就是实现私有化,但同时也可以看出这些国家在全面、彻底的私有化上尚有顾虑,需要在经济转轨过程中保持国家对国民经济的适度控制力。

  (二)我国国有资产管理的基本法律制度

  就包括经营性、非经营性、资源性国有资产在内全部国有资产而言,我国没有一部统一的国有资产法。

  在非金融类经营性国有资产的领域中,我国初步形成了以《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)为核心的国有资产管理法律法规体系。《条例》主要解决的是政府层面由什么机构、通过什么程序对国有资产进行管理的问题,对于作为国有资产组织体的国有企业的组织和管理形态主要由《公司法》《全民所有制工业企业法》进行规范。《全民所有制工业企业法》的规范功能随着国有企业逐渐改制正日益退化。围绕《条例》制订的一系列部门规章主要包括以下几个方面的内容:国有企业的业绩考核、统计评价、资产评估、产权管理、规划发展、企业改革、兼并破产、收入分配、就业保障财务监督和企业法制。其中既有国资委对国有资产进行管理的相关规定,但同时也有一部分内容涉及国有企业与其他经济体进行交易的规定,如有关交易中国有资产评估的部分规定。同时,《审计法》及审计署制定的有关国有企业财务审计方面的规定也都构成我国国有资产管理法律制度的有机组成部分。

  (三)国内外国有资产管理基本法律制度的比较

  1、内容的比较。

  国外的国有资产管理法律制度根据本国国有资产的数量、功能和本国经济的发展的情况,在内容上相对完整,涉及了各级各类国有资产从监管到运营的各个方面,其重点是对政府如何行使国有资产监管的权力进行规定,针对个别国有企业单独制定的法律则对企业方方面面的内容进行全面的规定。而我国国有资产监管法律制度则侧重于对政府监管哪些事项进行规定,对于应该如何进行监管的规定较少,更没有针对个别国有企业而单独制定相关法律 。

  2、法律实施的比较。

  由于国外国有资产管理法律制度对国有资产责任主体规定的相对明确,运作程序也相对规范,而且一般明确的要么将国有资产监管或运营主体定义为政府机构,要么定义为企业。明确的责任主体使其有动力和压力去落实国有资产监管的相关法律;国有资产各类主体法律地位的明晰使其在实施国有资产管理法律制度时可以充分的运用行政、司法的各类救济手段。我国的国有资产监管法律制度将经营性非金融类国有资产的监管主体明确为各级国有资产监管机构,使其有动力和压力去落实国有资产监管的相关法律。但是,我国的国有资产管理法律制度将国有资产监管机构定义为作为政府特设机构的“出资人”,既非行政主体,也非企业,影响了其通过行政或司法手段实施国有资产管理法律制度,也不利于通过正当的法律途径对国有资产监管机构进行监督,如目前无论行政复议法、行政诉讼法是否适用于国有资产监管机构均不明确。

  3、实施效果的比较。

  法律实施的效果取决于多种因素,既包括法律本身是否与经济社会发展相适应,也包括法律执行和救济的手段。国外国有资产管理法律制度实施的效果也不尽一致。美国、加拿大等国的国有资产管理立法体例决定了其法律规定的内容较为明确,该国又有良好的法制环境,因此,其实施效果较好。部分国家,如俄罗斯、东欧等国有关私有化方面的法律法规受制于本国的法制环境,在实施中也出现了国有资产流失的现象。

  总体上看,我国有关国有资产管理的法律制度能够得到较好的实施。尤其是新的国有资产监督管理体制建立之后,国有资产进一步实现保值增值。截至2005年6月,中央企业资产总额99337.9亿元,比上年同期增加12.5%;所有者权益33777.5亿元,比上年同期增加11%;2005年上半年实现利润2988.1亿元,比上年同期增加29.1%;净利润 1648.9亿元,比上年同期增加35.8%。但是,对于如何通过多种手段进一步贯彻落实国有资产管理法律制度,如何获得国有资产管理法律制度落实情况的信息需要进一步研究。

三、国内外国有资产管理体制的基本政策框架分析

  本部分有关国有资产管理体制的基本政策框架,主要围绕国有资产、国有企业的功能,从国有资产管理中中央与地方的关系、政府与国有资产监管机构之间的关系、政府与国有企业的关系和不同功能国有资产与国有企业之间的关系四个方面来阐述。这四方面关系的处理也就构成了一个国家在国有资产管理方面的基本政策,同时这四方面关系之间也是相互联系、相互制约的。

  (一)国外有关国有资产管理的基本政策

  1、国有资产管理中中央与地方的关系。

  在中央与地方关系的处理上,从大的方面来看无非是两种:统一所有与分级所有。一般来说,国有资产的隶属关系与财政体制相一致,具体来说,与该国的预算体制直接挂钩。

  大多数国家采取的是分级所有的模式。据目前掌握的资料,包括美国、法国、德国、英国、波兰、俄罗斯、泰国、马来西亚等。

  例如法国的财政体制分为中央、省、市镇三级结构,依照法国的预算法和财政法,其预算体系与公共行政机构相适应,按照中央公共行政机构、地方公共行政机构和社会保险机构三种类别,分为中央(或国家)预算地方预算(包括省和市镇预算)和国家社会预算(单列,其收支由专门的社会保险机构负责管理)。法国的中央预算由一般预算、附属预算和国库特别帐户构成。一般预算是中央预算的主体部分,其收入主要来自税收,其它为国有企业利润分红(上缴经济财政部的国库司)和国外收入等。德国分为联邦、州、地方(市、县和乡镇)三级财政体制,中央一级公营企业的财产隶属关系在财政部。英国是两级(中央和地方)财政预算体制,国有企业是两级所有。西欧各国把中央一级国有资产所有者的职能集中放在制定和实施国家财政预算的财政部门,而不是综合经济管理部门或行业主管部门,是为了使之与政府的经济管理职能分开。综合经济管理部门的主要职责是宏观调控和反垄断,不宜管理国有资产。 波兰的国有资产实行中央政府和省级政府两级所有。少数私有化后国家仍有股份的企业,法律规定省督应将国有股份交给国库部持有。省督要与国库部派出的代表处合作,向代表处提交国有企业私有化的有关文件、协议,由代表处审核后实行私有化。

  俄罗斯实行的是“分级所有、分级管理”的国有资产管理体制,共分为三个层次,即俄罗斯联邦资产、俄罗斯联邦主体资产和市政机构资产,大体可对应于中央政府资产、加盟共和国资产(相当于州一级政府)和市政府资产。

  马来西亚、泰国也是采取分级所有的模式。关键领域的重要企业主要由联邦政府集中监管。尽管两国都是君主立宪的联邦制国家,国有资产按宪法规定实行分级所有,但实际上关键领域的“命脉企业”主要集中在联邦政府层面,州级以下地方政府只是对各自创办的少量公益性企业进行监管。但同时,这两个国家也通过法律规定,如石油等重要资源只能由国家所有。 

  2、政府与国有资产监管机构之间的关系。

  这里的政府指广义上的政府,包括立法、行政和司法机构。根据不同国家法律的规定,国有资产监管职能有的由立法部门履行,有的由行政部门履行。如在美国、加拿大等国,由于其国有企业是依据单行法律设立,故国会自身即为对国有资产监管负有职责的部门。但是,就大多数国家而言,国有资产监管的职能主要由政府财政部门和专门行业部门履行,因此国资监管机构是作为政府的组成部门存在。作为政府部门,其职责的范围是由法律规定的。

  3、政府与国有企业的关系模式。

  根据政府直接管理国有企业还是通过法定、专门的国有资产营运机构来管理国有企业,可以区分为两层管理模式和三层管理模式,资料显示,美国、加拿大、法国、德国、巴西等国由政府部门直接管理国有企业,而新加坡、意大利、奥地利、英国、西班牙则主要通过专门的国有资产营运机构来管理国有企业。

  采用两层模式的国家中,美国、加拿大等国由于国有资产规模较小,且绝大多数国有企业属于公益性企业,所以由政府直接管理即可。法国、德国、巴西等国虽然国有资产规模较大,但是由于国有企业均被划入各经济主管部门来管理,其财政部门行使监督职能,所以也采用了两层制的管理架构。

  新加坡、意大利等国采用三层结构对国有企业进行管理。以意大利为例,意大利对国有企业的管理分为国会、政府和国有控股公司三个层次。国会两院共同设立常设委员会,对国有控股公司的重大人事和发展计划进行管理,政府根据国会的授权,负责对国有企业进行监管。国有控股公司享有充分的经营自主权,根据法定程序对其子公司行使股东权利。实际上,国有企业是由控股公司通过建立规范的出资人与被投资企业的关系,依法进行股权化管理,实行市场化运作,参与市场竞争。新加坡的国有控股公司包括淡马锡控股公司、政府投资有限公司、新加坡科技控股公司和国家发展部控股公司。以淡马锡公司为例,其所属企业21家,其中上市公司7家,市值总额约占新加坡股票交易所市值总额的 20%。新加坡政府主要通过对董事的任免奖惩管理淡马锡等公司。

  采用两层制的优点在于政府管理企业的链条较短,代理成本较低,主要缺点在于比较容易导致政企不分;三层制的优点在于通过国有控股公司设置了政府与企业之间的隔离带,有利于国有企业的自主、市场化经营,缺点在于管理链条过长,可能在控股公司这层形成严重的官僚主义。目前,意大利国有控股公司为了降低代理成本,出现了实体化的倾向。而新加坡的淡马锡公司等则运作良好。究竟采用何种模式,取决于一个国家整个经济的状况,更取决于政治体制、法制环境、文化传统等。

  4、不同功能国有资本和国有企业之间的关系。

  各国都把对的分类管理作为国有资本有效经营和国有企业改革的重要内容。

  一是根据国有资本的不同性质和功能,采取不同的企业组织形式。总体上看,国外一般把国家出资的企业分为三种组织形式:第一类是国营企业,即对关系国计民生、涉及基础设施和公用事业、提供公共产品的企业,由中央或地方政府直接投资,由政府部门直接经营管理,即国有国营。如意大利的铁路管理机构、荷兰的邮政电信机构等。第二类是国办企业,即按照特殊法律法规创办的企业。企业国有产权归政府所有,但政府不直接经营管理该企业,而是根据特殊法律法规采取特殊方式进行控制,如英国和法国的国有化企业。第三类是国有公司,即完全按照公司法设立并运作的国有企业,政府持有一定比例的股份。这类企业大多存在于竞争性领域和行业,依据公司法进行市场化经营运作。

  二是根据不同的企业组织形式,采取不同的国有资本经营方式。对国营企业,国家一般都有针对该企业的专门立法,由政府相关部门依据该法直接经营管理。对国办企业,政府一般采取间接经营管理的方式,大致有以下几种形式:第一,由政府出租或授权委托给私人经营。如美国对出租的国有企业,要求承租方在规定的期限内使用国有资产,向政府定期交纳租金,并将产品交给国家,国家付给承租方生产费用和有关报酬。第二,系统承包制,即由主承包商与国家直接签订承包合同,再由主承包商系统地向转包商发包,国家只监督主承包商履行合同的情况,不插手企业经营活动。第三,计划合同制。计划合同制是法国和美国等国家经常采用的一种国有资产经营形式。国家通过和国有企业签订计划合同、项目合同等,规定双方的权利义务,调整国家和企业的关系。政府通过对企业计划合同执行情况的跟踪监督,确保国有企业的发展战略和国家目标一致,防止国有企业经营决策的失误和国有资产流失。对国有公司,一般是采取国家控股公司的形式,实行市场化经营。国有控股公司作为国有资产出资人,通过任免董事会成员、参与企业董事会等形式来控制国有公司的发展方向和经营方针,但控股公司不干预企业的日常经营活动,实行企业自治管理和自主经营,实现国有资产所有者与经营者分离。

  如法国把国有企业分成三类:第一类是非法人的公用事业和从事工商活动、具有行政性质的公共事业机构,包括邮电局、国家印刷厂、存款银行以及与地方政府相联系的供水、住宅等管理机构,它们大多是从中央和地方政府行政机构中分离出来的。第二类是工商性质的公共事业机构和公营企业,具有法人地位,如法兰西银行、煤矿、森林、电力、化工等支柱行业的企业。实际中上述公益性和垄断性公营企业,都以公法作为法律基础。政府采取直接管理和间接管理相结合,对其财务上的控制十分严格。在投资方面,政府通过设在经济财政部的“ 经济与社会发展基金组织”确定每年的投资额度,控制企业的借债规模。政府有权决定企业的投资计划投资方向和提供资金的方式,包括发放贷款、提供补助金等,并通过优惠利率引导企业投资。对于垄断性公营企业的投资,一是控制项目,即划分项目投资额的管理权限,如对国营铁路公司规定投资额在1000万法郎以上的项目均要由经济财政部审批;二是控制投资收益率,如果企业投资的预期收益率大大高于资本利率,政府往往予以鼓励;如果低于或接近资本利率,政府的审查就特别严格;三是控制资金来源,垄断性企业投资的资金来源通常由国家拨款、企业发行债券和企业自有资金组成,政府规定企业的自有资金与投资总额的比例为 20-30%。第三类是在竞争性行业的国有混合股份公司,按股份法即私法经营,政府管理一般仅限于对企业主要领导人的任命和对资产的流入与流出实行监督。

  (二)我国国有资产管理的基本政策

  我国在国有资产管理上的基本政策包括以下四个方面。

  1、在中央和地方关系上,坚持国家统一所有,但是由地方分级代表,上级政府国有资产监督管理机构对下级政府国有资产监督管理机构有指导。

  2、在政府与国有资产监管机构的关系上,国资委作为政府直属特设机构,按照政府授权的范围履行出资人职责,国资委与政府之间的关系是授权委托的关系,对于授权范围外的国有资产,国资委没有监管的权力和职责。因此,由于各级政府授权范围的不同,国务院国资委与地方国资委在监管国有资产的范围、履行职责的方式等方面也会有所不同。

  3、在政府与国有企业的关系上,虽然有“集团公司”存在,但是集团公司并非法定、专门的国有资产运营机构。目前主要是由国有资产监督管理机构直接管理国有企业,但是,目前国家开发投资公司对个别中央企业实行的“托管”使得国家开发投资公司的部分职能类似于国有资产营运机构,地方的国有资产,如深圳,曾经设立了国有资产运营机构,但是随着国资委的实体化,国有资产运营机构的职能发生变化。总体上,我国是以两层制为主的,两层制、三层制相结合的国有资产管理架构。同时,我国国有资产监管机构积极推进国有独资公司建立健全董事会制度,理顺国有资产监管机构与国有企业之间的关系。

  4、在处理不同功能国有资产、国有企业之间的关系上,我国基本上按照原来的条块体制划分,将国有资产区分为经营性和非经营性,对经营性的国有资产又区分为金融类和非金融类,但是目前没有正式的政策文件对国有资产进行分类。在非金融类经营性国有资产的范围内,基本上对所有的国有企业都采取统一的组织结构、规划制定、业绩考核、产权管理、统计评价政策。对何种国有企业由中央管理、何种国有企业由地方管理也没有统一规范,如港口作为一种不可再生的战略性基础设施,基本上都由地方政府履行出资人职责。我国在有些法律法规上,对个别国有企业的特殊管理也有探索,如《中央储备粮管理条例》对中国储备粮管理总公司在职责、业务、统计报告财政补贴等有具体的规定。但是,总体上,我国对国有资产的分类管理政策尚不成熟。

  (三)国内外国有资产管理体制基本政策框架的比较

  1、政策内容的比较。

  对上述四方面关系的处理,国内外国有资产管理体制的基本政策框架均有涉及,但是由于各国社会经济条件不同、国有资产规模不同,侧重点不同。在国外,较侧重于对国有资产的分类管理,在我国,目前还侧重于理顺政府与国有企业的关系。

  2、政策运行的比较。

  政策实施的效果取决于政策制定是否符合实际和政策执行者的执行手段是否有效。对于基本政策,国外一般通过法律的形式确定下来,通过法律手段实施。其国有资产管理的基本政策框架与国家结构形式、行政管理体制、财政和预算体制、司法体制相协调。我国目前的国有资产管理的基本政策框架需要在于包括财政和预算体制的协调上进一步完善。同时,我国的国有资产监管机构被定性为不具有行政职能的政府直属特设机构,在政策执行上不能运用一般的行政手段,国有资本经营预算制度尚未建立,在政策执行的经济手段上也受到限制。

  3、政策效果的比较。

  国外国有资产管理的基本政策框架在多种措施的保障下,一般都能有效实施,取得良好效果。国有资产管理上责任主体明晰,各类国有资产发挥了较好的职能,国有资产向具有社会公共目标的领域集中。

  我国国有资产管理体制建立不久,各类基本政策都得到了落实。但是目前运行中出现的三个问题亟待解决:一是在中央与地方的关系中,如何有效的体现国家统一所有;二是国有资产监管机构与其他政府机构,如财政部门、国防科技工业主管部门的协调问题;三是如何进一步协调国资监管部门与国有企业的关系,解决有效监管与保证企业经营自主权的关系问题。

四、启示与建议

  (一)以马克思经济理论为基础,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理理论

  加强理论研究是保证国有资产管理体制改革的重要基础。党的十六大把改革国有资产管理体制作为深化经济体制改革的重大任务提了出来。国有资产管理体制改革涉及一系列深层次的矛盾和问题,有很多问题都需要进一步探索。如,如何建立完善我国国有资本出资人制度?怎么对企业进行业绩考核?怎样将党管干部原则与董事会选聘相结合?等等,一系列问题都需要认真研究,不断探索。这就要求我们要以马克思理论为基础,建立与社会主义市场经济理论相适应的国有资产管理理论

  1、必须坚持以马克思主义为指导。

  马克思主义不是马克思个人的,而是继承了前人包括资产阶级的科学成果,是人类文明的结晶。当代马克思主义也包括了列宁主义毛泽东思想和邓小平等后人对它的继承和发展。马克思主义的基本原理在任何时候都要坚持,否则我们的事业就会因为没有正确的理论基础和思想灵魂而迷失方向,就会归于失败。坚持马克思主义,从根本上说就是坚持马克思主义的认识问题、分析问题的方法论。

  2、必须发展马克思主义。

  马克思主义经济学本质上是一门实践的发展的科学,必须根据现实情况的变化而不断发展,创新是马克思主义的生命力所在,我们必须坚持马克思主义的方法,探索和创立与不断变化的现实相适应的国有资产管理新理论。既要注意吸收西方经济理论的一些精华,又不能照抄照搬西方的经济理论,要根据我国的国情和时代发展的要求,丰富和发展马克思关于国有资产管理的相关理论。这是发展马克思主义经济学的根本途径。

  3、既要坚持用马克思主义理论的立场观点和方法分析解决问题,又要注意加强对西方经济学理论的研究和学习。 例如,在研究产权问题时,股份制作为一种产权形式。资本主义可以用,社会主义也可以用。产权制度涉及的是所有制的实现形式,在坚持和完善社会主义初级阶段基本经济制度的前提下,推进公有制的产权制度改革,不会改变公有制的性质和主体地位。在研究企业家的选拔任用和薪酬机制时,西方的团队生产理论就可以给我们一定的启发。企业就是团队的典型形式,在企业改革过程中,要搞好国有企业,除了其他方面的努力外,企业家的选拔和薪酬机制是个关键的问题。

  (二)以《国有资产法》为主体,建立健全与我国国有经济制度和出资人制度相吻合的法律法规体系

  许多国家的国有资产管理都以完备的法律体系为基础。依法设立国有企业,依法推进国有企业改革,依法监督国有资产和国有企业运营。由此可见,建立法律法规体系是依法加强国有资产监管的根本保证。目前,就包括经营性、非经营性、资源性国有资产在内全部国有资产而言,我国没有一个统一的国有资产法。在非金融类经营性国有资产的领域中,我国初步形成了以《企业国有资产监督管理暂行条例》(以下简称《条例》)为核心的国有资产管理法律法规体系。《条例》主要解决的是政府层面由什么机构、通过什么程序对国有资产进行管理的问题,对于作为国有资产组织体的国有企业的组织和管理形态主要由《公司法》和《全民所有制工业企业法》进行规范。围绕《条例》制订的一系列部门规章既有国资委对国有资产进行管理的相关规定,但同时也有一部分内容涉及国有企业与其他经济体进行交易的规定,如有关交易中国有资产评估的规定。总体上来看,我国目前的国有资产管理法律制度立法层级过低,在体系上不完整,在内容上也没有完全理清层次,有待进一步完善。

  通过分析国外国有资产管理的基本法律制度,我们认为:

  1、必须加快制定《国有资产法》,提高立法层级。由全国人大制订相关法律,明确由什么机构对国有资产进行管理,尽快建立国有资产经营预算制度。

  2、对于某些特殊的国有企业,可以考虑为其单独立法,规范其运作,明确其社会职能。对于特定类别的国有企业,如公用事业企业,可以考虑单独制订法律,如《公用事业企业法》。

  3、国有资产监管立法中,应当尽量减少对国有企业与其他经济体之间进行交易时对双方行为进行规范的规定,将这部分规定交由民商事法律来规范,促进统一、平等市场的形成。

  (三)以保值增值为目标,建立完善与国有资产监督管理相统一的政策体系

  通过比较国外对国有资产的基本政策,我们可以看出:完善政策机制是确保国有资产有效监管和运营的必要手段。因此,我们必须以保值增值为目标,建立完善与国有资产管理相统一的政策体系。

  1、应当充分评估国有资产的社会功能和经济功能,区分不同种类的国有资产,进行分类管理,进一步加大国有经济结构调整的力度。

  2、在处理中央与地方关系上,应当以国有资产的分类管理为基础,对整个国民经济发展和社会稳定有战略性意义的国有资产,应当通过法律形式明确为中央管理,对于其他类型的国有资产,可以分级管理。

  3、在政府与国有企业的关系上,同样应当以国有资产的分类管理为基础,从国际上来看,对于国有企业较少、国有资产规模不大的国家,较适合用“两层次模式”进行管理;对于国有企业数量较多、国有资产规模相对较大的国家,则更适宜采用“三层次模式”进行管理。

  4、在国有资产管理机构的管理方式上,国外的一些国有资产管理机构行使出资人职能的方式值得我们学习借鉴。如:以法律形式确定不同类型国有企业的治理结构,国有资产管理机构通过委任高素质的人才进入国有企业董事会,建立严格的绩效考核体系以及与绩效挂钩的薪酬奖惩体系,来实现对国有企业的经营管理目标。在人员选聘、绩效考核和确定薪酬等方面,应考虑运用在私营部门行之有效的一些做法。如瑞典、韩国、新加坡的经验值得借鉴。

参考文献

  1. 国资委直属机关团委.国内外国有资产管理的理论和制度比较研究
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