公共资源管理

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　　公共资源管理是指政府和公共管理部门运用一定的方式，遵循一定的原则，对公共资源进行合理配置与利用，使其发挥最大功能与效益的一个过程。

　　从自然特性来看，公共资源系统是一种储存变量，其良好的状态就是使流量最大化而又不损害储存量或资源系统的本身。牧场、渔业资源、水资源、森林资源，甚至灌溉渠道、停车场以及计算机的主机都是这样的系统。在通常情况下，只要资源的平均提取率不超过再生率，可再生资源就能够持续下去。由于种种因素的影响，公共资源的平均提取率很可能会高于再生率，进而影响到其持续能力。因此，公共资源管理的主要目标就是避免人们过度使用公共资源，避免“公地悲剧”的重演，实现公共资源可持续利用。公共资源管理就是从公共资源的自然属性和供求特征出发，采用一定的管理模式，提高资源利用率，实现社会、经济、环境效益最大化和公共资源的可持续利用。

　　以水资源为例，所谓水的自然属性，可概括为“三流”和生态效应：流量(指水量大小和时空分布)；流态(指流速、流势和水位)；流质(指污染物、营养盐、泥沙浓度与盐度)；生态效应(指水资源时空变化带来的生态系统和构成变化)。“水多水少”的传统水患，与“水浑水脏”的新问题，以及“某些流域水资源开发利用率过大”、“某个水利工程的不利生态影响”等问题都是由于不恰当地改变了“三流”中的一项或几项，导致水资源调控失衡进而引起生态破坏。水资源的供给特性包括稀缺性、区域性和不确定性等，水资源的需求特性包括非排他性、竞争性和外部性。

　　水资源的这种供给特性和需求特性决定了水资源利用过程中“公地悲剧”问题的产生。对公共资源管理中“公地悲剧”问题的规避，现实生活中有政府强权干涉公共资源利用的案例。有通过明晰产权和市场调配而优化利用的案例，也有通过社区管理而优化利用的案例，解决“公地悲剧”问题的方式是多样的，所以，公共资源管理机制的选择问题，需要从公共资源的特性出发，分别考虑市场配置与政府管制的优势和劣势，关键是找到一种市场力量与政府力量相结合的、有效的制度安排。

　　1．公共资源管理是典型的公共管理形态

　　市场经济是一种不断扩张的自然秩序，市场机制在实现资源最优配置的可能性的同时，也不可避免地会出现市场失灵现象，如公共物品供给失效、垄断、信息不完全、信息不对称、外部效应、分配不公及宏观经济波动等。作为生产和生活物质基础的公共资源是市场中最主要的资源，市场失灵在很大程度上体现为公共资源配置的无效。市场失灵为政府公共管理的介入提供了合理依据，公共管理的作用体现在根据政府自身能力来补充市场、利用市场、促进市场以及在能力许可的情况下培育市场。因此，政府实行公共管理政策的实际效果，往往体现在既定资源条件的约束下政府对公共资源的管理能力。

　　2．公共资源管理与环境和生态问题密不可分

　　公共资源的利用过程中常常会出现外部效应和公共物品供给失效问题，且总是伴随着环境恶化与生态破坏产生。例如，森林乱砍滥伐导致水土流失、区域小气候恶化等环境问题。如果公共资源一味免费使用，不可避免会出现“公共地悲剧”，使得公共资源被肆意掠夺，生态失衡、环境恶化。公共管理的关键就是明晰公共资源的产权，赋予公共资源市场价值，实现公共资源的可持续利用，由此达到保护环境和生态平衡的目的。

　　3．公共资源管理体现国家意志

　　包括公共自然资源和人力资源在内的资源，历来都是国家财富的象征，也是国家发展的动力源泉。公共自然资源和人力资源的配置决定着国家的发展方向，从这个意义上讲，公共自然资源是国家重要的公共管理范畴，也是国家行政管理的重要内容。

　　4．公共资源管理关乎国家安全

　　资源是一个国家综合国力的重要体现。资源经济学家认为，资源安全既要求保障资源稳定供给，又要求资源足量地满足需求，它是供给与需求相互平衡的结果。但在一定时空和经济技术条件下，常常因资源需求量大而供给量小产生明显的资源供需缺口，造成资源短缺；此外国内资源先天不足也会产生资源稀缺，这些将会直接威胁国家资源安全。国家资源安全体现了国家的主权性、资源系统的整体性、资源开发利用持续性和资源与生态环境的协调性，涉及经济、社会、政治乃至环境等多方面的安全。世界各国正不断面临因资源短缺而出现的资源安全威胁，如水资源短缺、石油危机、粮食供应不足等。从世界发展历史看，西方发达国家曾经为了本国的资源安全，大规模地开拓海外殖民地，发动战争、掠夺他国资源。可见，国家资源安全对国家经济持续稳定增长与国家安全是何等重要，而公共资源管理在很大程度上决定了国家的资源安全。

　　综观世界各国公共资源管理，大致经历了由被动的、“后发性”的、解决纠纷式的管理，到逐步理性，逐步进入主动、“先导性”的科学与法制管理。各国在政府中都设有专门的自然资源管理的机构，同时制定一整套的政策法规，对自然资源进行强有力的、全面的管理。由于各国国情不同，自然资源条件不一，因而各国的自然资源管理从形式到内容均有各自的特色。20世纪80年代中期以来，一些工业大国对公共资源管理体制进行了较大幅度的调整与改革，使得公共资源管理模式发生了重大变化。如美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯这四个联邦制国家都是自然资源大国，它们均侧重于在联邦政府设立综合的自然资源管理部门，侧重于对全国的自然资源进行宏观上的综合协调、政策诱导、信息支持和市场调控，而具体的管理事务则分散在各州(省、区域)政府专业管理部门进行。美国内政部很早就是一个负责美国土地、矿产、森林、野生动植物资源开发利用和环境保护与建设的重要的政府．组成部门；澳大利亚在20世纪80年代将原矿产能源部与初级产业部及贸易部的一部分合并建立初级产业部；加拿大于20世纪90年代初，将原矿山、矿产和能源部与林业部合并成立自然资源部；俄罗斯20世纪90年代中期，在原俄罗斯联邦地质和矿产资源利用委员会和俄罗斯水利委员会基础上组建了自然资源部，2000年又扩大了该部的职责，将森林、野生动植物及生态保护工作交由其负责。归纳起来，各国公共资源管理大致有集中、相对集中和分散管理三种模式。

　　1．集中管理模式

　　集中管理模式是由中央政府某一行政部门对土地、矿产、海洋、森林等若干门类的自然资源统一协调管理，以达到资源管理和利用的科学化、合理化、集中化和专业化。如美国的土地、矿产、森林(部分)由内政部集中统一管理；加拿大的矿产、森林、土地(部分)由自然资源部集中统一管理；俄罗斯的矿产、海洋、环境等统一归自然资源部管理。一般而言，采用这种管理模式的国家多为资源大国，资源开发在本国的出口创汇、增加就业、稳定经济等方面占有重要地位。如美国的天然气、铜、锌矿产量居世界首位，煤产量居世界第二位，石油产量居世界第三位，铁矿石、钾盐、磷酸盐、硫黄等矿物储量均居世界前列。资源开发利用在其国民经济中占据重要的地位，因此政府对资源管理部门特别重视，要求集中多方面力量协调各种关系。另一方面，随着人口、资源、环境问题的日益加剧，短缺资源现象会因社会需求的不断扩大而增加，为降低社会对资源管理的成本，提高管理的效率，实现可持续发展目标的要求，政府需要对某些短缺资源的使用加以控制和配置管理，实行集中管理就成为必然。此外，各种资源之间有着内在的联系，如森林生长在土地上，矿产埋藏在地下，显然森林的养育、采伐等管理活动离不开土地的管理；矿产的开发不以土地的占有、使用为前提也无从谈起。因此，各种资源的协调、综合管理逐步走向集中是大势所趋。

　　2．部分集中管理模式

　　部分集中管理模式是指由中央政府部委以下的二级机构管理，或少数专门的中央政府部委将土地、矿产、海洋、森林、水等若干种联系较紧密的国土资源归到一个行政部门进行统一管理，以寻求在管理过程中，实现资源管理和利用的最优配置，达到综合效益最佳。以法国、德国、日本等国较为典型。如法国的地产由税务总局的地产管理局统一管理，海洋资源由法国海洋国务秘书处集中管理。在德国，与公共资源管理相关的部门包括财政部、司法部、环境保护部、经济技术部、消费者保护食品和农业部、经济合作与发展部，以及联邦机构未设单独的内阁级资源管理机构，而土地、矿产、海洋、水等资源管理机构就是设在相关部内的司局或部门。日本的资源管理机构主要是产业经济省。实行该种管理模式的国家一般为工业大国且资源匮乏。国内资源开发时间长，资源存有量非常有限，但是消费弹性较低，致使资源供应量和消费量严重失衡，对进1：3资源依赖程度逐渐增强。政府部门为保证国民生活质量不受或少受影响，必须组织强有力的政府机构扩大对外交往，以最大限度满足国内各方面需要。如日本在经济产业省设置资源能源厅，负责矿产和能源的开发管理。

　　3．分散管理模式

　　分散管理是将土地、矿产、海洋、森林、水等主要资源按其属性的不同进行分门别类的管理，即对应各大门类自然资源，分别设立相应的行政部门进行管理。巴西、智利、墨西哥和印度属于这类管理模式，其中以印度最具典型性。印度公共资源管理的联邦政府部门主要包括10个：矿山和煤炭联合部、石油天然气部、非传统能源部、原子能局、农村发展部、农业部、城市发展部、海洋开发局、环境和森林部、水资源部。巴西联邦政府内则分别设置了全国能源、核能、石油、森林、垦殖和土地改革委员会，以及全国矿业生产局。智利除在内阁设有专门的矿业部长外，还设有全国能源、铜、有色金属委员会等。综合来看，发展中国家偏向采用分散管理模式。资源开发在这些国家经济发展中占有较重要地位，且资源蕴藏量丰富，具备向工业化高级阶段迈进的基础。由于经济发展处于一种起步状态，各类组织机构的作用尚未完全发挥，尤其是生产组织还处在向竞争性的市场化主体迈进过程中，需要完善的地方还很多。因此，政府在资源开发管理中居于主导地位，政府对经济的行政干预就成为必须的手段。

　　可持续利用是公共资源管理的目标。公共资源的可持续利用一般是指公共资源的利用要在数量上和速度上不能超过它们的恢复再生能力，即公共资源的开发利用不能超过“公共资源的可利用量”，必须使经济社会发展与公共资源的承载能力相协调。公共资源管理是实现公共资源可持续利用的手段，政府部门通过选择合理的管理模式来规避"公地悲剧"问题，从而达到公共资源可持续利用的目的(如下图)。