国有资产授权经营

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国有资产授权经营的定义

  1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为:“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业(集团公司,下同)经营和管理,建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带,增强集团凝聚力,使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司,发挥整体优势”。随着改革的不断深入以及企业集团发展的实践,授权经营的认识又有了新的发展。

  应该说,“授权经营”的实质是授权集团公司的持股权。政府通过授权明确集团公司与非产权关系的成员企业间的产权关系,即确认母子公司产权关系。非产权关系的成员企业是指国家投资设立的国有企业,并非集团公司直接投资设立的。授权前集团公司与这些成员企业间是非产权关系,经政府授权后确立为母子公司产权关系,是一种非市场方式的产权重组。目前国资委对所管理的企业之间进行的重组仍然是这种方式。国资委授权集团公司持有的是企业的产权(股权),而不是企业的经营权。从法理上讲企业经营权是法人企业依法取得的,而非授权得到的。由于授权“经营”与企业“经营”用的是同一词,因此从字面上易产生混淆。

  既然“授权经营”的实质是“授权持股”,授权经营的范围就是授权集团公司持股的成员企业。由于从产权规则上讲,任何法人企业不能持有自己的产权(股权),任何法人企业不能成为企业自身的投资主体,因此“授权经营”的范围是集团公司持股的企业范围,不含集团公司自身。集团公司拥有的法人财产权是依法取得的,不需要政府授权。

  鉴于以上分析,授权经营应定义为“国有资产授权经营(授权持股)是指政府将国家以各种形式直接投资设立的国有企业的产权授权集团公司统一持有,以确立母子公司产权关系。集团公司依据产权关系成为授权范围内企业的出资人,依法统一行使出资人职能,即: 资产受益、重大决策、选择管理者等权利。统一对国有资产保值、增值负责”。

国有资产授权经营的理论和法律政策依据

  国有资产授权经营制度,是指调整国家把国有资本出资人权能授予国有资产授权经营公司,由它们代表国家行使国有资本所有者权能而形成的权利和义务的规范的总称。这一法律制度包括适格的授权主体的确认、被授权主体的选择、授权内容和形式、对被授权主体的考核与监管等方面的内容。国有资产授权经营制度,存在着深厚的理论和法律政策依据。

  理论层面的依据可以概括如下:其一,国有资产的监管和营运合一,不但造成国有资产营运效率低下,而且难以从制度上根本避免损公肥私、以权谋私等腐败行为。其二,构建国有资产营运主体,使其人格化、权责明晰化,是建立现代企业制度的内在要求。其三,实施国有资产授权经营是目前国有企业改革的中心环节。

  其法律和政策层面的依据,则主要体现在以下三个方面:其一,我国《公司法》第72条规定,“经营管理制度健全、经营状况较好的大型的国有独资公司,可以由国务院授权行使资产所有者的权利。”其二,2003年5月颁布的《国资监管条例》第28条规定,国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。其三,党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次在中央文件中提出授权经营的概念,基本认同了授权经营管理体制:要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则,逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制,建立与健全严格的责任制度

国有资产授权经营的积极作用

  1.在政府(授权者)和被授权企业的关系上,明确了被授权企业的权利和责任,有利于维护被授权企业的主体地位和政府对被授权企业的出资人约束。

  一方面,被授权企业享有经营国有资产的权利,作为公司法人,对国家出资形成的企业财产享有法人财产权。政府作为出资人只委派被授权企业的董事监事和决定被授权企业本身的重大问题,如合并分立、重组等,不干预被授权企业的经营,不干预被授权企业对于公司行使股东权。这有利于被授权公司成为独立的法入主体。另一方面,被授权公司对授权者——政府承担国有资产经营责任,被授权企业要有健全的资产管理、股权代表管理、全面预算管理审计监督管理制度。授权者——政府要加强对被授权企业的考核监督,建立考核监督体系。这有利于政府对被授权企业的所有权约束。

  2.在被授权企业和其子公司的关系上,明确了被授权企业完全行使出资人权利,有利于实现子公司层面上的政资分开、出资人到位

  实行授权经营后,被授权企业——母公司对其全资、控股、参股的企业享有、行使股东的三项权利——资产收益、重大决策和选择管理者的权利,政府的任何部门都不能再以出资人身份插手子公司事务。政府不直接向子公司投资,政府支持子公司发展的资金一律应注入被授权公司(母公司),由母公司作为出资人投向子公司。政府不参与对子公司及其董事、监事、经理的考核奖惩。这样,有利于子公司的出资人到位,有利于子公司出资人政资分开,(因为母公司作为企业法人已不具有行政管理职能),进而有利于子公司国有资产的市场化运营。

  3.在被授权企业的转投资能力上,明确了被授权企业为国家授权投资的机构,进而可以依据公司法设立全资公司。这有利于被授权企业灵活地转投资,实现其经营发展战略

国有资产授权经营在实践中存在的问题

  1.政府与国资部门人事重合,政企分开目的落空

  我国实行国资管理体制改革目的是多重的。在政府层面上,把政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开;在授权经营公司层面,把国资部门的监管职能与授权经营公司的运营国有资本职能分开,只有做到上述两点,我国政企不分的问题才能得到根本解决。

  但是,从我国各地实际情况看,存在大量的由省政府首脑兼任国资机构主任的情形。如福建省国有资产管理委员会主任由省长兼任,企业的授权经营合同由省长和被授权经营公司签订,这种情形在我国很多地方都存在。笔者认为,地方政府作为国有资产所有者的代表,由其首脑担任所在地的国资部门主任,从法理上似乎也并无不可。然而,这种做法却从根本上背离了国资体制改革的目标。因为政府主要承担的是社会管理职能,而国资部门承担的是国有资产保值增值职能,政府多元化的职能与国资部门的单一目标模式在实践中必定存在冲突。同时,政府首脑担任国资委主任也必定会存在使政府的社会职能代替国资运营的社会目标可能,因此,在这种制度的安排下是很难实现政企、政资彻底分离的。

  2.我国现行授权经营的法律规定层级不高,内容缺乏操作性.并且理论上也未取得共识

  我国虽然颁布了很多关于国有资产授权经营的法律规定,但法律层级并不高。主要体现在,截止目前,我国国有资产监督管理的法规中没有一部为全国人大及常务委员会制定的法律,其效力最高仅为行政法规,很多规范性文件的出台部门都仅限于国务院各部委及地方政府,仅具有规章的法律效力。而且值得说明的是,我国现行授权经营的法律规定的内容也很粗疏,这主要从《监管条例》的颁布可以看出,作为我国效力最高的《监管条例》从起草到正式颁布仅用了两个月零 22天,这充分说明我国在国有资产经营管理方面的立法很多都是因时立法,因事立法,缺乏长远规划和打算,这就很必然的造成授权经营规定的内容很粗疏,缺乏具体的可操作性,这些都需要以后国家立法的进一步完善。

  关于理论上的争议主要体现在:在国有资产授权方面主要有三种典型性的意见:第一种观点认为,我国应该实行国有资产授权经营,因为国家不可能对每个企业进行管理。第二种观点认为,国有资产授权经营的提法并身就是错误的,因为它与我国公司法相抵触的。第三种观点更具有代表性,由于国有股东的特殊性,授权经营在一定层面上系有益而且也是必要的。但授权经营应该以股权管理为基本定位,不能超越这个界限。正是由于这些不同的意见,导致处于拟议中的《企业国有资本授权经营管理办法》迟迟未能出台。这也说明授权经营在法律规定粗疏及理论上远没有达到共识的情形下,各地的授权经营实践就难免存在大量的问题。

  3.我国很多授权经营公司系行业主管部门变更而来,定位模糊,资本营运效率低下

  我国设立授权经营公司其目的就是要在政府和企业之间设置隔离层,避免政府对企业的直接干预。但在实践中,从授权经营公司的组建途径来看,相当一部分授权经营公司是由政府专业经济管理部门、行业性公司通过改制设立的,这些授权经营公司将自己看成是政府机构的延伸,行政管理色彩没有根除,还是象以前主管部门那样干预其控股子公司的经营活动,其营运资本的能力肯定也得不到提高。而且由于体制的原因,国有资本授权经营公司定位模糊,主要表现在:一是国有资本授权经营公司由于受到政府部门的有关干预,不能按照资本市场的要求办事;二是授权经营公司除了要提高经济效益外,还要考虑政府的社会效益,从而严重影响经济效益的提高。上述因素都直接导致授权经营公司不能完全按照市场的需求进行运作,导致了国有资本营运效率低下。

完善我国国有资产授权经营的建议

  1.确立各级国资部门为授权主体

  在目前《国资监管条例》搭就的国资授权经营框架内,有权作出授权经营的主体大体上可分为两类:(1)国务院国有资产监督管理委员会,其有权对中央一级的企业作出授权经营的决定。换言之,国务院国资委有权成为这些企业授权经营的主体。(2)各省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构,设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构,其有权对本辖区内由国务院国资委直接监管之外的企业,进行授权经营。然而,据此搭建的国资授权经营框架,还未从根本上逃脱“政企不分”的窠臼。因为授权内容、范围,都由国资部门一体确定,“人财物”大权在握的国资部门还能够以撤回授权为由,行“政企不分”之实,出资人代表的权力,实际上还是由各级国资部门行使。故而,我们认为必须在法律上明确,一旦国资部门将国资经营权力授予国有资产授权经营公司,后者将取代国资部门成为国有资产出资人代表。

  2.明确国有资产授权经营公司为国有资产出资人代表

  我国应明确国有资产授权经营公司为特殊法人,这包括四个层面的含义:

  (1)授权经营公司是以资本运作为主的控股公司。我国的国有资产授权经营公司一般为国有独资公司,在中央层面的授权经营公司基本上都是企业集团,它们经营的对象基本上是股权或资产,而不直接从事生产经营活动。

  (2)授权经营公司的的法律地位的双重性。这是指它既是国有资本的被授权方,又是被控股子公司国有资本的出资人。授权经营公司必须按照授权经营合同、国资授权经营责任书、公司章程、业绩合同等对国家承担国有资本保值增值的责任,而其对下属子公司的资本运作则要遵循《公司法》及其他相关法律法规的规定。

  (3)国有授权经营公司在授权设立(组建)程序、资本归属、经营目标等方面与一般企业相比,存在巨大的差别,它通过对子公司持有股份而实施控制,但绝非履行行政职能。

  (4)授权经营公司具有特殊的高管产生程序。中央层面的国有资产授权经营公司,其董事由各主管部委(如交通部、冶金部)提名,人事部(中组部)考察,国务院任免。经营者则由授权经营公司的董事会自行选聘。监事部分由各主管部委提名,国务院任免,国资委可委派部分监事。地方层面的国有资产授权经营公司,其董事则由各省相应的企业主管部门提名,省人事部门(组织部门)考察,省政府任免。其部分监事产生程序与此相同,另一部分则由当地国资部门委派。

  3.完善国有资产授权经营公司的法律实现机制

  首先必须通过《国有资产法》对国有资产授权经营公司的性质、功能予以定位并通过法律授权明确国有资产授权经营机构作为出资人代表的特殊企业法人地位。其次,在遵循《公司法》的同时通过《国有资产法》给予国有资产授权经营公司特殊授权。第三,法律规定经过批准国有资产授权经营公司可以在国内外市场进行举债、发行股票企业债券,以公司净资产设置抵押向国内外举债。第四,根据国家宏观调控和有关政策,国有资产授权经营公司可以自主进行对外投资。在这方面,必须和国家的投资体制改革相配套协调。另外,法律还要规定国有资产授权经营公司不可行使行政管理和行业管理职能,不得向其独资、控股以外的企业提供担保,除承担《公司法》规定的义务外还应履行有关行政法规和公司章程的特殊义务。还有,作为保障国有资产授权经营的两项重要法律制度安排,必须建立国有资本经营预算制度和国有资产重大决策责任追究制度。

  4.明确国资部门与被授权公司之间的考核与监管关系

  在国资部门授权国有资产授权经营公司后,后者即代行国有资产所有者代表权能,对其下属企业,按照资本运作原则,广泛行使“人财物”等股东权。换言之,国有资产授权经营公司拥有了完整的企业法人财产权,政府则完全从资产经营的所有功能中退出。这样,政府国有资产管理部门与授权经营公司之间存在的主要是考核与监督的关系。国资委的主要职责应该是:制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划;编制国有资产经营预算;考核国有资产营运主体的营运业绩,对其价值创造活动进行监控;制定国有资产营运主体的董事、监事、和财务总监选派和更换的游戏规则并依游戏规则进行选派和更换。在国有资产授权架构下,国资部门是政府重要的行政管理机构,按政企分开的原则,不能直接管企业,更不能直接去进行国有资本的运营。以银监会为例,它是银行业的政府监管部门,对整个银行系统实行监管和调控,它是政府金融资产的管理者,但不是金融性国有资产的所有者代表。正是在这个意义上,我们倾向于把国有资产监管管理委员会解读为“国监会”、其功能类似于证监会银监会保监会,以监管和考核为己任,而不行使产权所有者权能。

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