金融监督体系

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金融监督体系(Financial Supervision System)

　　金融监督体系，又称监督体系，是指一国在中央政府领导下，对商业、专业金融机构经营行为进行宏观调控、监督、管理的制度、机构和组织，属于上层建筑范畴，在我国行使监督职权的机关有中国人民银行、证监会、保监会、银监会等。其中，人民银行是监督体系中的主体。

　　完善的金融监督体系对国家经济发展、降低失业率、抑制通货膨胀、完善出口创汇、增强国际收支，具有决定性的作用；对降低和减少金融风险，维护金融市场秩序，制止、杜绝法违规违章行为，发挥着重要作用。

　　中国人民银行作为我国金融业的监管当局，与中国证监会、保监会密切合作，在金融风险的防范和控制中发挥着重要的作用。近年来，金融法规的建设、金融监管机构的调整、监管队伍的部署、监管手段的开发，都表明我国的金融监管能力得到了很大提高，具体表现为：

　　(1)、制定了较为完善的法律制度。作为金融监管法律依据的是《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《保险法》、《证券法》等金融法规已先后出台，并逐步形成较为完善的金融法律法规体系。

　　(2)、监管目标已明确，即维护金融体系的安全与稳定，确保金融机构的稳健经营并促其健康发展。而且，人行借鉴国际上通行的《巴赛尔协议》，对我国商业银行日常经营活动进行风险管理。

　　(3)、建立和完善了各种监管制度。人民银行已健全了由现场监管和非现场监管组成的监管体系，完善了金融机构报表转收、资产负债比例管理等一系列监管制度，对金融机构的整体素质和经营管理水平提出了全面要求，通过定期考核和检查，及时发现问题，防范和化解金融风险。

　　(4)、贯彻了平等竞争原则。金融监管对象包括所有商业银行和政策性银行，也包括城市信用社和农村信用合作社，还包括国有银行、非银行金融机构以及金融市场；独资商业银行和其他股份制商业银行，也包括国内的外资和中外合资商业银行。克服了过去那种片面管理或限制部分银行机构，忽视市场广泛开展所造成的不平等竞争现象。

　　(5)金融监管队伍的建设正在加强，人员素质正在提高。建立和完善了金融监管人员的培训制度、资格考试和任职制度、监管岗位工作人员的奖惩制度，不断提高监管人员的业务管理水平。

　　尽管人民银行以及证监会、保监会做了大量工作，也防范和化解了不少金融矛盾和问题，但从近几年的金融运行效果来看，我国金融监管的绩效仍是不尽人意，一些消极金融现象屡禁不止，时有泛滥和反复。如出现了证券回购、高利吸存、账外账、假数据、非法金融活动、违章违规行为十分猖獗，不良资产比例居高不下，非法融资现象严重，支付风波时有发生。因此，改变目前较为低效的金融监管现状，面临的任务和形势艰巨而迫切。从现行的金融监管体制运行的实践看，金融监管不是加强了，反而削弱了。以中国人民银行为例，改革后，全国只在20 个省(区)的省(区)会城市设立了金融监管办事处，仅配备35名监管人员，而且在各种制度规定上对其独立开展监管工作多有约束，金融监管的主动性、时效性和有效性都无法保证。这种金融监管体制，从理论上讲没有确保金融监管所必须的专门机构和人员，没有坚实的思想基础，又缺乏可靠的组织措施，从实践运作中看，存在的矛盾和问题仍然没有解决，相反，还可能发生新的矛盾。新旧矛盾纠缠不清，导致金融监管步履艰难。

　　1、业务主管与业务监管同为一个机关，职权混杂

　　业务主管与业务监管同为一个机关，同是一班人马，业务政策与监管办法同出一“炉“，前者主宰和领导后者，造成了根本无法发现问题，或是即使发现问题也无法解决的局面。如此两难的境地，得过且过的思想，势必造成不思进取和无所作为，从而使监管起不到任何防范和化解风险的作用。主管机关主宰监管机关，结果必然是业务监管处于次要地位，相对于被主管、被监管单位来说，业务主管机关总是正确的，这就容易形成”一言堂“。实质上是弱化了业务监督。这种”家长制“的复杂混乱的工作关系，不仅存在于金融体制，而且存在于纪律检查委员会、审计、会计等领域，使监管者与被监督者之间沟通和联系更加困难，在当前金融危机一触即发的形势下，这种状况极不利于有效地控制金融风险，确保经济秩序的稳定，没有建立起一个完整健全的金融监管体系，人民银行一统天下的问题根本无从解决。不论是人民银行，还是证监会、保监会其身份地位都是双重的。这不利于发挥独立的监督优势。需要从体制改革中加以解决。

　　2、监管内容过于狭窄，不能实现完全有效地监管。

　　金融监管的内容应该涵盖所有从业的银行和非银行金融机构，从市场准入到市场退出的所有业务经营活动，其中最大量和最主要的是日常经营的风险性和规范化监管。我国目前的监管内容主要是市场准入监管中还存在着重审批、轻管理、重传统的存贷业务。轻表外业务及其他创新业务，重国有银行，轻其他银行和非银行金融机构等问题。监管内容的狭窄，势必影响监管工作的有效性，会使监管无的放矢。

　　3、监管的方式和手段较为单一，主要是金融当局的外部监管。

　　自我管理及控制虽然有，但由于银行国有化，缺乏自主权和独立性，缺乏自我约束、自我管理的机制，内部控制与监管流于形式，需要进一步完善。同时，行业自律组织及社会监督更是少见，会计师事务所、审计师事务所等社会监督机构对金融业的检查只是偶尔才会有，并没有形成一种真正意义上的制度，没有真正的权限。政府审计受人员限制不能随时随地监督，金融机构的内部审计独立性又太差。市场经济条件下国家金融监管的手段主要有三种：经济手段、行政手段和法律手段。我国主要采用的是落后的行政手段，行政命令和干预是最直接有效的监管手段。近几年，我国虽然陆续颁布了《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》和《外汇管理法》等金融监管法律，但是并不能涵盖金融业的全部，且因规定比较原则在金融监管实践中难以具体操作。监管应是依法进行，而现实中却有法不依，执法不严，只注重定性，缺乏量化指标，操作随意性大，操作工具滞后，导致金融监管效率低下。

　　4、监管的具体方法匮乏

　　我国开始金融监管的尝试是1984年商业银行业务与银行监管职能分离，中国人民银行明确规定其作为中央银行的地位才开始的。短短的十几年，积累起来的经验是十分有限的。从实际工作中看，缺乏一套科学合理、行之有效的操作规程和实施细则，从而使监管工作缺乏准确性，随意性太强，并且使监管部门成为金融机构的公关对象，促进了腐败现象的滋生。从目前的情况看，监管方法的缺乏主要体现在以下几个方面：

　　(1)、非现场监管不是重点。我国大多数是现场监管，不能在金融机构的日常经营活动中发现风险问题并予以制止，而只能在风险造成以后再去采取措施补救，不能起到监管的实际作用。而且，非现场监管的电子化、现代化基础很薄弱。无论在人员素质还是硬件建设方面都不适应金融电子化的需要。仅仅停留在收集资料，掌握情况阶段，距离非现场监管功能仍有差距，加之所报送资料中的“水份”，使非现场监管的难度加深，最终影响了金融监管的整体效率和力度。

• 缺乏银行审批的具体标准。

　　《商业银行法》规定：申请人应缴纳足额资本，出具任职人员资格证明，提交经营计划和可行性报告，由人民银行根据经济发展的需要和银行业的竞争状况决定是否批准注册。但是，任职人员应具备什么资格?如何衡量经济发展的需要和银行业的竞争?这些问题都没有明确的答案。银行的审批遵循的往往是数量控制，而非合格性审查。银行的审批如一阵风，形势宽松时批很多，紧张时则“一刀切”，甚至出现了只要争取到了指标，不符合标准也要试营业的状况。

• 缺乏商业银行及非银行金融机构日常经营的具体标准。

　　目前，依据的标准是1994年中国人民银行发布的《关于对商业银行实行资产负债比例管理的通知》、《商业银行资产负债比例管理暂行监控指标》和《关于资本成分和资产风险权数的暂行规定》。但是经具体分析，这些规定在我国适用尚有不足之处，因为它是人民银行借鉴《巴塞尔协议》而进行的尝试，必定有些方面不符合我国国情。首先是忽视了对银行表外业务的监管。表外业务主要担保、外汇买卖、劳务服务、贷款承诺等，除劳务外，往往都有较高风险，但由于传统报表无法显示，使得外界人士难以正确评价银行实际经营状况。目前，我国银行表外业务有日益增大的趋势。其次，现行规定只是针对银行的资产负债情况规定了一系列硬性指标，不同的银行只有达标与不达标的区别，而没有好坏程度的划分，从而无法衡量银行的经营状况。再次，以上规定只是强调从资本充足性和资产流动性方面进行监管，即它侧重于考核银行一段时间之后的经营成果，但实际上对银行经营的事前评价也很重要，这就要求监管部门还需考察银行的经营管理能力、盈利能力和发展前景等指标。而以上的规定都忽视了这些指标的预测，不利于监管机关建立一个监督银行经营状况发展趋势的预警系统。

　　5、监管过程中地方化的问题依然存在

　　某些地区的监管的分支机构在为所在地批机构、争信贷规模时不遗余力，但在金融监管上却降低标准，敷衍了事，甚至是违规不查，违法不究，当事件暴露出来之后，他们往往不是细严查处，而是搪塞护短。造成这种局面的原因是因为中央银行的管理体制进行了改革，实行分业监管。虽然改变了一级分行按行政区域设置的旧模式，但作为分支机构虽然名义上是接受人行总行管理，实际上仍按行政区域设置。因此，分支机构虽然名义上接受人民银行总行和一级分行的直接领导，实际上他们的利益同地方政府有着千丝万缕的联系。导致其难以独立客观公正地行使银行监管职能。分业监管的弊病是使各监管机关自成体系，形成事权的条块分割，缺乏配合，导致监管领域出现真空，致使被监管对象有机可乘，从而出现了分业监管与跨行业违规的矛盾。银行机构与保险市场之间，保险机构与证券市场之间，也存在着类似问题。另外，银行企业化与企业政府化的矛盾也很尖锐。1994年，我国的商业银行开始向现代商业银行转变，与银行唇齿相依的企业却并没有进行同步的改革，企业政府化的倾向仍十分明显。企业仍是地方政府最主要的税收来源，地方政府为了完成税收任务，便通过种种手段来强迫银行向企业贷款，再由企业用来交税。这样一来，最终导致改革的成本绝大多数转嫁给银行，使银行企业化改革目标成为泡影。因此，银行在监管工作中，不仅降低了监管质量，增大了金融风险，而且干扰了银行业公平竞争的环境，留下了严重的后遗症。

　　6、监管目标较高，监管人员执业素质相对较低，不能保证监管的高质量。

　　市场化金融监管的目标，既不同于计划性金融管理的目标，也不同于货币政策目标，其核心在于稳定金融秩序，规范金融活动。人民银行法规定，我国金融监管的目标是维护金融业的合法、稳健运行。这个目标虽然不能反应监管的全部内涵，仍然体现当前人民银行监管任务的艰巨性。在加入WTO后的新形势下，切实保护公众利益，维护国家金融秩序，保证货币政策的顺利实施都应作为重要的监管目标。然而，现有监管从业人员的知识准备、知识结构不合理，知识更新的速度与金融监管目标的高标准和任务的艰巨性相比之下，存在较大的差距，跟不上金融监管工作的步伐。

　　为应对中国加入WTO后业面临的挑战，根据美国和加拿大金融监管体系的经验，现就如何完善我国金融监管体系提出如下建议：

　　(一)完善我国金融和法规体系。

　　目前，我国金融监管法律体系可分为三个层次：一是全国人大通过的法律，如《中国人民法》、《商业银行法》、《法》、《法》等；二是国务院颁布的有关法规，如《外资条例》、《外汇管理条例》等；三是部、人民银行、证监会、保监会等制订的具体的管理办法和规定，如《金融保险企业制度》、《贷款通则》、《商业银行授权授信暂行管理办法》、《证券基金管理暂行办法》等。尽管我国已初步建立了金融监管法规体系，但还很不完善，不能满足金融业发展的需要。因此，需要进一步完善金融法规，抓紧制定有关金融行业和金融业务领域的法规和规章制度。

　　(二)分离人民银行金融监管职能和货币政策职能。

　　长期以来，中国人民银行既是货币政策的制定和执行机关，又是金融监管机构。实践证明，人民银行一身二任既不利于保持货币政策的独立性，也难以对金融机构实施有效的监管。我们认为，目前银行业普遍存在的资产质量等问题与人民银行一身二任的体制有关。因为在这种体制下，银行的问题被人民银行通过货币发行所掩盖，使问题积累得越来越严重。为适应分业经营和分业监管的需要，和保险公司的监管已转移到中国证监会和中国保监会。证券公司和保险公司的监管从人民银行转移出来后，监管得到了加强，同时由于两家监管机构没有资金供应渠道，对有问题的机构只能及时采取措施，进行重组，把风险消灭在萌芽状态。

　　目前人民银行只对银行和信托投资公司、财务公司等非银行金融机构进行监管。为提高货币政策效果和金融监管的效率，建议分离人民银行货币政策和金融监管职能，设立金融监管局，负责银行和信托投资公司、财务公司等非银行金融机构的监管。同时，由财政部、人民银行、金融监管局、证监会、保监会组成金融监管协调委员会，协调金融监管政策。

　　(三)实行谨慎的金融监管政策和金融财务政策。

　　目前，我国金融监管和金融财务政策不符合谨慎原则的要求。主要问题有：金融机构普遍存在资本充足率不足，不能满足巴赛尔协议的要求；资产结构单一，流动性差；营业税税率过高，税负过重；呆账准备不足，没有及时核销呆账等。今后，我们必须实行谨慎的金融监管政策和金融财务政策。一是采取多种途径充实银行的资本，提高资本充足率，满足巴赛尔协议规定8%的要求。目前在国家财力没有能力拨补资本的情况下，可考虑发行长期次级债券。二是放宽银行资金使用范围，实现资产多样化分散资产风险；增加的持有比例，改善资产的流动性。三是逐步调抵营业税税率，同时调整应收利息核算办法，应收利息计收入从半年缩短到90天，超过90天的应收利息不计收入，90天以内收入冲减当年利息收入，从而减轻金融机构的负担。四是改革呆帐核销和呆账准备金提取办法。呆账核销不受准备金限制，金融监管机构要督促银行核销全部符合条件的呆账。为保证银行必要的储备，要求银行必须保持不少于放款1%的一般准备金余额，同时还要根据贷款质量提取特别呆账准备。根据美国现行做法和国际发展趋势，提取呆账准备在计算应缴纳所得税时不予以扣除，实际核销呆账时从税前列支。

　　(四)加快建立我国存款保险制度的建设。

　　目前我国没有存款保险制度，在金融关闭过程中，为维护稳定，对个人储蓄存款采取人民银行或地方财政注资的办法解决。人民银行注资影响货币政策执行效果，地方财政注资影响地方财政的正常开支和地方事业的发展。因此，我国需加快建立存款保险制度，以保证金融机构关闭时个人储蓄的支付。我国存款保险制度可按如下框架设计：

　　一是存款保险机构执行双重职能，即除承担存款保险职能外，还可承担部分金融监管职能，包括倒闭金融机构业务接管、安排合并和资产转让、提供资金援助等。

　　二是采取自愿和强制相结合投保方式。对地方性、区域性的中小银行实行强制保险。国有独资商业银行可以暂不强制参加存款保险。

　　三是保险的存款种类限定为个人人民币储蓄存款，具体包括活期存款账户、整存整取定期存款账户、零存整取定期存款账户、存本取息和整取零取定期存款账户等。四是考虑到目前我国对银行业没有一个统一标准的评级制度，初期按单一费率收取保险费，以后逐步向差别费率过渡。五是考虑我国居民个人收入和家庭财产现状，最高保险限额设定为10万元人民币。

　　(五)强化财政部在金融监管中的作用和地方政府在金融监管中的权力和责任。

　　目前财政部在金融监管中的作用主要在以下方面：一是作为国家金融机构的出资人行使出资人的权力；二是作为社会管理者，制订统一的金融财务会计政策，并监督执行；向时财政部还要承担国有金融机构的部分风险损失。借鉴发达国家的经验，财政部作为政府的职能部门，除要加强协调财政金融政策的宏观调控，积极参与金融体系框架的构建外，还要在规范金融监管、促进国有金融机构建立经营约束机制、建立健全金融法规方面发挥更大的作用。

　　我国对金融业实行高度集中的，地方政府没有权力审批和监管金融机构，但却需要承担地方金融机构出现风险后产生的损失。机制的不健全，带来了权力和义务的严重失衡。在金融迅速发展的市场经济中，地方金融机构在地方经济建设中发挥着重大的作用，但同时也隐藏着巨大的风险。面对中国地域辽阔、地方金融机构难以由中央统一负责监管和承担风险的现实，可以考虑除执行全国统一政策外，由地方政府对地方金融机构实施监督和管理，如主要负责人的任免权，权等，并承担相应风险。

　　(一)金融监督组织体系的创新。

　　我国金融服务业发展现状不容乐观，根据目前金融监督机构缺乏协调性、各自为政、条块侵害的状况，结合金融业内各行业间相互开放、相互进入的发展趋势，在现有金融监督机构的基础上，完善金融服务业的投资融资体制、汇率体制、信贷及保险服务体系，考虑逐步建立符合国际标准和我国国情的统一和分级负责的金融监督机构体系。

　　所谓统一，就是将所有的金融监督机构统一纳入管理之下，成立国务院领导下的中国金融监督委员会，负责领导、管理全国的二级机构和监督活动，制定相关的监督法规，协调金融监督与外部各有关方面的关系。在金融监督委员会下，设立各银行及非银行金融机构监督局，分别负责相应行业监督工作的具体实施。

　　分级负责，就是实行两级负责制，即中央的国家金融监督委员会与地方的金融监督分局分别负责。监督委员会下二级监督局分别负责监督制度与规章的制定，负责下级监督机构工作的直接领导和业务指导、督促和检查，在全国300多个地级中心城市，设立不与行政区完全对应的中国金融监督分局，具体负责所辖区域内金融业的全面监督工作，保持区域内稳定，对国家金融监督委员会负责。地方的金融监督分局，其内设机构可按行业设，也可按业务设，完全根据工作需要，不求与上级保持一致，而且与上级监督机构的内设机构之间还是直接的领导与被领导的关系。

　　(二)金融风险预警体系的创新。

　　金融风险预警系统主要为整体或宏观风险的控制服务，它不仅能对一国的金融运行实施有效的监测，而且也能从侧面反映出国民经济运行中存在的问题。我国金融风险预警系统从宏观层面上可分为三个层次建立：

　　一是建立国家宏观金融预警系统。可由国务院牵头，中国人民银行、中国证券监督委员会、中国保险监督委员会、中国银行监督委员会、国家统计局、各大金融机构共同参加，按照统一领导、统一指标体系、分级监控的原则，组建国家宏观金融预警组织系统。主要负责全国范围内金融风险的监测和预警，并对全国各区域、各地区预警系统进行组织和指导。同时，负责监测国际金融风险走势，并将各种风险信息和对策措施及时传输到政府各部门和各金融机构中去。

　　二是建立区域金融预警系统。由人行跨省区分行、区域内证券监督部门、保险监督部门、银行监督部门和辖内各大金融机构共同组成。主要负责辖内金融风险的监测和预警，及时将各种风险信息和对策措施传送到辖内各级政府部门和各金融机构中去。

　　三是建立地区金融预警系统。可由人行中心支行或县支行与设在当地的金融机构共同组成。主要负责辖区内金融风险的监测和预警，将各种警情信息及时输送到辖内政府部门和金融机构中去。　

　　(三)金融监督信息系统的创新。

　　监督成本居高不下，导致中央银行信息优势的不足、识别风险能力的有限，并外在决定着监督的滞后，而金融监督信息系统是持续性监督的基础。

　　针对这种情况，我们要加快金融监督信息系统的网络化建设，一是要加快各金融机构内部控制监督信息的网络化建设，实现系统内部业务发展与监督信息同步反馈。二是加快监督当局的监督信息网络化建设，改善信息传递方式和速度，创造条件实现监督部门与监督对象业务系统的信息联网，使金融机构的原始信息真实反映到监督部门，增强信息的透明度和准确性，以动态观察与分析监督对象经营活动的合规性和风险情况。三是加快监督当局之间的监督信息网络建设，以实现金融监督信息共享，降低成本，提高效率。金融监督信息系统的主要功能是：为金融监督提供连续、系统、动态的信息服务；通过信息共享制度，节省各监督部门监督信息的搜集成本，提高监督效率。

　　从总体上来看，由于当前我国金融混业经营尚未形成规模和分业监督模式相对固化，在混业经营发展的初期阶段，我国的金融监督模式应该是有统有分，统分结合的监督模式。鉴于此次金融危机中对金融衍生产品监督缺失所带来的严重后果，我们尤其要注意明晰对于金融衍生产品的监督责任，并通过制度的形式加强各监督部门之间的沟通和协调；随着我国金融业的进一步发展，在条件成熟时，逐步将机构性监督模式转化为功能性监督模式，最终形成人民银行负责金融政策，金融监督委员会负责金融监督，二者紧密协调的金融监督框架。