政企不分

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　　政企不分，即政企功能交叉错位，政府、企业对各自的权责与目标不明确；一方面政府直接干预企业的微观经济活动，另一方面企业办“社会”，揽下政府的工作，这样，企业特别是国有企业成为政府机构的延伸。政企不分是苏联模式、计划经济体制的产物，也是亚洲模式的典型特征。而政企分开正是现代企业制度的核心内涵，是我国国有企业摆脱困境的关键，是克服官僚主义、贪污腐败现象的重要手段，也是中国加入WTO后适应国际规则的基本要求。^[1]

　　政企不分表现主要有：

　　(1)改制企业的法人治理结构，仍然是按照旧模式、老办法建立的。即董事长、总经理大多由上级行政部门任命，并且大多沿用原企业的领导班子成员．企业经营者的“官员”身份没能转变。这说明政府仍把国有企业当作下一级行政部门来对待。

　　(2)国有企业脱困的政策作用大于企业内在机制的作用。据不完全统计．政府政策的作用在国有企业的脱困增盈过程中起着关键性作用。1998年以来．全国共下达企业兼并破产项目1700多个．共需核销银行呆坏账准备金1200多亿元。使一些必须退出的企业退出了市场。初步计算，可减亏300多亿元。从国家推行债转股以来．已有600多家大型国有企业的4600多亿元的债权转为股权，使企业的资产负债率降到50％以下。国家降低银行贷款利率，提高出口产品退税率．也使企业获得更多的利益。至于股份上市公司所获得的好处更是无法计算。

　　(3)公司制改革虽然从产权上区分了现实营运中资产和虚拟资产，但由于作为国有股权代理人的政府机构没有完全从企业现实营运管理中退出，从而使虚拟资产层次上的股权流动受到了严格限制。这不仅影响国有资产的调整期重组，并且表现为我国股市上市公司因有股不上市交易的“特殊风景”。

　　(4)政府在解决企业问题时暴露出计划经济的行为，有些事情就是放不下，要么换个牌予 出部门变成公司；要么由中央管理变成地方管理；要么说国有企业是国家的．政府要管也应该管，等。

　　改革至今，政府职能仍未实现根本转变，政企仍未实现根本分开的原因是多方面的。从深层次看，主要有以下几个方面。

　　首先，由于政府直接投资，出现政资不分。在我国，国有企业由国家投资并进行管理几十年，使政府作为国有资产所有者的职能同作为社会一般管理者的职能混同起来。由于政资不分．政府对企业资产关系的客观存在，政企是难以真正分开的。对于政府投资的企业．特别是作为国有独资企业．政府再怎么放权，关键的权力是不会放的．事实上也放不了。如企业负责人的任命．企业的投资决策，国有资产的收益分配等。实践表明，只要政府仍然是投资的主体和企业资产所有权的主体，无论如何改变其管理方式，政企都很难实现真正分开。

　　其次．政府的职能并未转变，仍习惯于全面干预，强调行政管理。各级领导、行政人员及公民本身还没有充分意识到政府就是个服务机关，政府的职能就是为公民、为国家、为社会服务。企事业单位、社会团体也习惯于政府的全面干预和行政控制，不仅不争取自己应有的权利．而且对政府过分依赖。

　　第三，部门权力与利益挂钩，利益驱使。在实际的经济运行中，权力越大，背后的利益也就越丰厚。因此，一些政府部门总是通过加大对企业的直接管理来扩大自己的权力，从而获得更大的利益。反过来，有的部门由于对利益的不断追求又进一步强化行政手段，强化对企业的行政干预。

　　第四，国有企业改革中所提出的“所有权与经营权相分离”口号留下了一个理论与实践的难题。从理论上说．所有权与经营权结合得越紧密，对企业的经营管理越有利。因为．二者结合和一体化可以减少由于所有者和经营青目标函数差异而引起的种种矛盾和磨擦，能使决策和监控成本最低化，企业的经营活动更加立足于利润最大化这一基本目标。因此，在实践中形成了国有企业的所有权与经营权要分离而又分不开的情况，造成政企不分现象。

　　(1)它导致地方主义和宏观调控的困难。由于政企不分，地方政府很容易陷入局部的眼前的利益泥坑而不能自拔，他们盲目上项目，追求“大而全”、“小而全”，大搞低水平重复建设，对中央宏观调控的政策有时也暗中抗拒，拒不执行，即所谓“上有政策，下有对策”，比如中央要求不给该破产的企业贷款，可是地方政府从自己的直接经济利益考虑很难照办。这样，宏观调控成了调节各级地方政府，其效能层层递减。还有，政企不分，各个地方各自为政，自成体系，必然要设置种种障碍—— 先进地区限制技术资金人才流出，贫穷地区限制商品(如烟酒等)流人，同时后者由于改革落后，市场经济不发达，造成办证难、办事难等，这些必然导致东西部差距很难缩小。而按照市场经济的技术经济梯度转移规律，只要各个地区不封锁、不限制，形成全国统一的市场，让资金、技术、商品、人才自由流动，同时加强全局性的宏观调控，应当可以缩小不同地区的差距。

　　(2)它导致官僚主义和机构的臃肿。政企不分，政府抓企业和经济工作的方方面面，掌握着企业的经理任免权、项目审批权等，致使一方面官老爷作风盛行，办事效率低下，另一方面“婆婆”多，政府机构恶性膨胀。而且，企业为政府的延伸，要与政府设置对口机构，因此其后勤机关也膨胀起来。

　　(3)它导致腐败猖獗，浮夸成风。由于政府手中掌握着配额、指标、盘子和各种审批权，以及政府直接办“三产”，必然形成钱权交易，腐败盛行。所以，从某种程度上来说，腐败是改革开放不彻底、制度不完善、政企职能不分的必然结果。还有，由于企业的数字关系到地方、部门领导人的“政绩”，必然导致“领导出数字，数字出领导”的现象。倘若政企分开了，企业浮夸，政府就按浮夸的数字多收税，谁还会弄虚作假?可是在政企不分的情况下，企业浮夸也不会多交税，因为有地方、部门的领导人作保护伞。

　　(4)它导致权力高度集中，法治受挫。政企不分，许多资源未充分市场化，掌握在各级政府的手中，因此，权力也为少数个人所垄断；加上对权力的监督机制不完善，法治无法制约政企不分的“人治”，所以，“权大于法”甚至无法无天的现象也就不可避免地会出现。

　　(5)它导致国有企业效率低下，亏损严重。企业经理成天围着政府转，到政府那里“烧香拜佛”，哪有精力抓经营管理? 如一家工厂开办技术开发公司盖了391个公章，一个工厂的基建项目盖了745个大印，一个工程完工时盖了上千个图章，其效率之低令人瞠目。而且，由于政企不分，未落实法人财产权，无责任主体，因此国有企业无人承担投资的风险责任。这又进一步促使大量的亏损项目、重复建设不断问世。企业亏损了，资不抵债了，可是又不会按照《破产法》的要求破产，因为涉及地方税收等利益，地方政府会加以“保护”。只可怜国有资产成为空壳，“国家”要负无限责任。

　　(6)它导致科教无人问津，科教兴国的战略难以落实。目前我国的科研总经费只及西方一个跨国大公司的科研经费，全国大中小学教育经费之和仅相对于美国一个名牌大学的经费；而且，我国科研开发经费、教育经费占国民生产总值的比例均位于世界的后列。之所以如此，与政企不分的体制很有关系。由于企业的效益不好，我国的财政支出占国内生产总值的比例很低，仅为11 左右，而发达国家平均为47．6％ ，发展中国家平均为31.7%。这么少的财政支出，还要解决企业的停产、无资金等各种困难，不像发达国家的政府基本上不管企业的生产经营活动，所以，我们无资金用在科教事业上。即使是专家教授走上领导岗位，也身不由己地天天抓恢复生产、扭亏等工作，大量的资金只得扔进亏损企业的烂窟窿。因为恢复企业的生产关系到地方上的财政收入，是地方上的“命根子”，也是上级政府衡量地方领导人“政绩”的尺度之一。所以相比而言，难以短期见到效益的科教就显得可有可无了，必然是说起来重要，做起来次要，遇到困难就不要了。而一个具有现代意识的国家，政府应当全力以赴抓科教文卫、基础设施建设等，而不应当越俎代庖，去干预微观的经济活动。

　　第一，政企不分会影响企业真正成为市场的主体。产权是市场经济条件下各利益主体最关注的问题。能否建立起一套富有激励功能的科学的产权制度，是关系到企业能否真正成为市场主体，发展是否具有动力机制的问题。政企不分必然带来产权关系不明晰，使企业缺乏内在动力和外部压力。我国的国有产权是高度抽象的产权形式，其产权的二重化所采取的是委托管理模式，即国家委托国有资产管理部门．国有资产管理部门再委托投资丰管部门．各投资主管部门再委托企业。在这一连串的委托代理中，各委托和受托主体中的代理人。与国有资产的保值增值没有直接关系，也没有建立起相应的激励和监督机制，使得受托人或委托人对企业的发展并不关心，对受托人的监督也不够有效。企业的各项发展缺乏强有力的承担者和推进者，企业也就不可能成为市场的真正主体。

　　第二，加重了企业管理成本，降低了企业的经济效益。政企不分，使政府部门直接或间接干预企业所耗费的成本是相当巨大的。繁杂的行政审批不仅抑制了企业的发展活力，而且也妨碍了企业的经济运行效率，使企业丧失许多机会。比如，一个投资项目从提出可行性研究报告到峻工投产，往往要经过许多部门的审批，收取几十项费用．加盖几十个公章。批复的时间短则几个月，长的可达几年．这样的现象在现实中是经常出现的。

　　第三，限制企业进行创新发展的积圾性和主动性。由于政企不分，政府充当企业制度创新和技术创新主体的角色，使企业的创新活动不能以市场为主导，企业缺乏应有的积极性和主动性，也给科技成果向商品和生产力转化造成了巨大的障碍。从办事效率来看，政府繁杂的办事程序和审批制度，往往使先进的技术或产品被市场所淘汰。同样，在政企不分的体制下，人才资源配置权控制在政府部门，企业不能自主建立用人机制，使企业缺乏创新的主动性，从而削弱了企业的创新能力。另外，政企不分使许多职能部门掌握着很多重要的有形资源和无形资源，市场在资源配置中所起的作用受到很大制约，给企业和外来投资者造成不必要的负担和压力，影响了投资环境，导致经济发展的环境不够宽松，阻碍了经济的发展。

　　随着我国加入WTO，外国资本、商品与企业的大量进入，要求我们的政府和企业必须按市场经济规则行事。一方面政府机构重新把握自己在经济运行中应有的职能和地位，另一方面，企业也应尽快成为真正的市场主体。只有政企分开，才能有利于政府与企业利用国际通行规则来应对入世带来的机遇和挑战，把握住化弊为利的主动权．从而促进我国经济的快速、稳定、健康发展。