行政审批

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行政审批(Administrative Approval)

　　行政审批是指行政机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

　　一是行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。

　　一般的社会团体和行业协会向自然人、法人和组织颁发的资格证及许可性文件的行为，不是行政许可行为。自然人、法人和其他组织之间一方允许另一方从事某种活动的行为，如房屋租赁、专利使用，更不能称为行政许可，而是平等民事主体之间的许可行为。

　　二是行政审批是为实现行政管理目的服务的。

　　行政管理的根本目的，是维护公共利益和公共秩序，推动经济和社会的健康有序发展。行政审批权是公权力而非部门的权力，更不是个人的权力。因此，它不能从公民、法人身上谋取利益。利用审批、发证之机向被许可人索取好处，就从根本上改变了审批权作为公权力的性质。

　　三是行政审批主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用。

　　如行政机关发放营业执照，从表面上看，是允许公民、法人从事经营活动的书面证明，而实质上是对未获执照的公民、法人随意从事经营活动的禁止、限制。有了执照，意味着禁止、限制的解除。非经行政机关允许，从事经营活动，即属无照经营的违法行为。超范围经营法律也不允许。这是行政审批本质的一个重要体现。

　　四是行政审批是一项权力，更是一种职责和义务。

　　行政机关所面对的申请人绝大多数是权利人，而不单纯是受管理人。权利人只有在行使权利时有违法违规行为时，才能成为行政管理的制裁对象；权利人没有违法时，就是行政机关的服务对象。现行法律法规规定：凡是申请人提出申请的，行政机关必须在法定时间内进行审查并做出答复。对符合条件、标准、资质的，必须予以许可；不予批准的，要说明理由。对已批准的，既要保证被许可人合法权利不受干预，又要监督他们按许可的条件、范围，合法的生产、经营、服务。这说明，把行政许可只看成是本行政机关的权力、可以任意行使，是与行政审批的性质完全相悖的。

　　五是行政审批属于事前管理。

　　在行政管理过程中，通常表现为事前、事中、事后的管理。由于某些事项通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的事项，就需要国家设立行政审批进行事前管理和监督。国家一旦对某一事项实施行政许可，就意味着对该事项的管理方式前移，防止人们任意、自由地从事这一事项。

　　六是审批权具有时效性。

　　行政审批通常分为一次性许可、短期许可和长期许可。行政许可一般在规定取得许可条件和应达到一定技术标准或具有相应资质的同时，还规定有定期审验制度。例如，驾驶员因病视力衰退，不适宜再驾驶车辆，通过年检就可发现，该驾驶员就失去了继续驾驶车辆的条件、资格。

　　七是行政审批具有一定的自由裁量权。

　　就是行政机关在法律、法规规定的原则和幅度内，拥有根据实际情况有选择地做出给予批准或不予批准的权力。这是由于行政许可的范围广泛、种类又多样，申请人的条件、资质又比较复杂，法律法规不可能对每类许可的程序和时限都做出详尽的规定。为了体现行政许可行为的公平、合理和正义，行政机关可以根据实际情况和自己的意志判断，在法律规定的程序、时限内灵活地加以处理。

　　行政审批的种类在各个时期、各个地方的情况有所不同，通常包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。但从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大体可以划分为五类：

　　(一)普通许可。

　　就是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为，是行政机关运用最广泛的一种行政许可。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹的生产与销售的许可等。该类许可有二个显著特征：一是对相对人行使法定权利附有一定的条件；二是一般没有数量控制。

　　(二)特许。

　　就是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入。如出租车经营许可、排污许可等。特许有二个主要特征：一是相对人取得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取得的特许可以转让、继承；二是特许一般有数量限制，往往通过公开招标、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许。

　　(三)认可。

　　就是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。认可有四个特征：一是主要适用于为公众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的认定；二是一般要通过考试方式并根据考核结果决定是否认可；三是资格资质是对人的许可，与人的身份相联系，但不能继承、转让；四是没有数量限制。

　　(四)核准。

　　就是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如电梯安装的核准，食用油的检验。核准有三个显著特征：一是依据主要是专业性、技术性的；二是一般要根据实地验收、检测来决定；三是没有数量限制。

　　(五)登记。

　　就是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资格和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、变更、终止；婚姻登记、工商企业注册登记、房地产所有权登记等。登记有三个显著特征：一是未经合法登记的法律关系和权利事项，是非法的，不受法律保护；二是没有数量限制；三是对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做出是否准予登记的决定。

　　一是配置资源。

　　通过行政审批的方式对资源配置进行总量控制，有利于实现资源的永续利用和优化配置。例如，水是重要资源，我国又是缺水的国家，有关法律规定，直接从江河、湖泊或者从地下取用水的单位和个人，除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用外，应当向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证。水利部门在发放取水许可证之前，对其用水量进行审查，确定合理的额度，就可以更好地实行总量控制和定额管理，减少水资源的浪费。如果随意取用水而不加以必要限制，“水荒”将不可避免。

　　二是控制风险。

　　这是行政审批最主要、最基本的功能。由于某些自然人、法人和其他组织在行使某种权利时，具有潜在的危险性，可能会对社会或个人的人身安全或财产安全造成损害，所以有必要加以限制和禁止。比如，医疗药品的生产、销售，和人身健康联系最直接。如果不通过审批加以控制，什么人都可以生产药品、什么东西都可以简单加工当药卖，必然会危害人民群众的身体健康和生命安全。只对具备条件、符合专业技术标准的事项解除限制或禁止，不具备条件的或达不到法定专业技术标准的不予许可，才能控制违法行为损害人身财产安全的风险，保持社会的安定。

　　三是维护秩序。

　　在市场经济条件下，市场主体往往把追求利润的最大化作为价值取向，在生产经营领域采取不正当的手段制假、售假，搞不正当竞争，既损害守法企业的正当利益，又坑害消费者，造成经济秩序的混乱无序。通过实行审批制度，对市场主体的条件、能力进行审查，限制不符合条件的人进入市场，禁止假冒伪劣商品在市场流通，有助于及时发现和解决问题，维护公平竞争秩序，使经济生活在规范的轨道上健康运行。

　　四是证明信誉。

　　由于经济社会生活纷繁复杂，为了稳定某种关系，需要政府以许可的方式，向社会提供某种证明或者信誉、信息，以公信于民、指导于民。例如，政府向通过考试、具有较丰富的法律知识和能力的执业律师颁发“执业律师证”，就向社会证明了该执业律师的资格和能力，便于公民寻求法律救济，防止出现招摇撞骗、坑害群众的现象发生。又如，男女双方到民政部门申请结婚登记，通过审查对具备结婚条件的颁发《结婚证》，就确立他们之间的婚姻关系，他们在一起生活就是合法的，并且始终受到法律保护。

　　1.合法原则。行政审批程序的运行涉及公民、法人和其他组织的合法权益，关系政府职能的转变。设定行政审批程序，应当遵循我国立法体制和依法行政的要求，符合法定权限和法定程序。除法律、法规和依照法定职权、程序制定的规章外，其他规范性文件一律不得作为设定行政审批程序的依据。

　　2.公正原则。公正原则是指行政审批机关在行政审批活动中合理处理公共利益与个人利益之间的关系，并在程序上平等地对待行政相对方。它要求行政主体平等对待申请人；对于重大的行政审批决定实行听证制度，提供正规渠道听取申请人、利害关系人的陈述和意见，以确保行政审批程序的运行公正、客观适度、符合理性。

　　3.效能原则。合理划分和调整部门之间的行政审批职能、减少环节、改善管理、强化服务，是行政审批程序健康运行的主要任务。法律法规规定只由一个部门办理的行政审批，应当实行一个窗口对外办理；涉及几个部门的行政审批，应当由相关法律法规规定的主要负责部门牵头，会同其他有关部门共同研究决定后办理。同时，规定合理时限，提高工作效率，在限定期限内完成审批工作。行政审批机关应严格遵循法律规定的期限，及时受理行政审批，及时进行实质审查，及时颁发许可证或执照，及时对有关行政审批纠纷作出处理决定。

　　4.监督原则。公正、公开、公平的原则，是行政审批制度走向现代化、科学化的基础和保障。按照公正、公开、公平的原则赋予行政机关审批权，明确行政审批的条件、程序，并建立便于公民、法人和其他组织监督的制度。同时，行政审批机关应建立健全相关制度，依法加强对被审批人进行检查，监督其是否按照取得行政审批时确定的条件和程序从事相关活动。

　　5.责任原则。在赋予行政审批机关行使审批权的同时，应按照谁审批、谁负责的原则明确其相应的责任。行政机关实施行政审批，应当依法对审批对象实施有效监督，并承担相应的责任。对行政审批机关不按规定的审批条件、程序实施行政审批的，对滥用职权、徇私舞弊进行审批的，以及对被审批人不依法履行监督责任，或者监督不力、对违法行为不予查处的，必须追究有关工作的领导和直接责任人的法律责任。

　　(1)效率价值。

　　效率，即以最小、最少的成本消耗，获取最大的效益，或者，以相同的投入，获取更多的收益。行政审批的效率是指行政审批这种管理方式本身能否提高行政效率以及在行政审批中如何减少环节、缩短时限等。如果对某一事项用行政审批的方式进行管理，其行政效率低下，而用其他管理方式可以提高行政效率，并且不影响行政目标的实现，那么，该项行政审批项目就应当考虑取消。如果该项行政审批项目符合合法原则和合理原则确需保留，也应当尽量减少环节、缩短审批时限等，以减少行政成本，方便行政审批的相对人。

　　一些审核性的审批项目，尤其是一些事前的审核如果只是形式上的审核，无法进行实质把关的，就可以考虑取消，以减少管理环节。例如，企业和个体工商户在开业或者设立登记翦办理的前置性审核事项，除法律、法规规定的外，以其他依据设定的应当予以取消。实践中，办一个企业，出现需要盖几个、甚至几十个公章，耗时几月、甚至几年的现象，充分说明了行政审批管理领域的效率低下，严重制约了社会经济的发展。行政审批制度注重效率原则已经在行政许可法制订过程中得到重视。《行政许可法》第四十二条已明确规定“除可以当场做出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内做出行政许可决定。二十日内不能做出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。’’

　　(2)公平价值。

　　行政审批的公平是指行政机关实施行政审批行为，应当保障公民的基本权利，坚持公平原则，平等对待当事人，禁止对申请人和利害关系人的歧视和偏见；对于符合法律、行政法规和规章规定条件的申请人，在同等条件下，应当按照先后顺序择优给予许可或者遵循侧重保障弱者权益的原则发放许可证：行政机关拒绝、注销、吊销、撤销、收回许可的，应当以书面形式说明理由。

　　公平是公共行政的核心价值，是决定公共行政的终极价值目标是否实现的关键。

　　一切公共行政活动，不管是公共行政人事，还是公共行政政策，以及公共行政财政等都必须以公平为原则。

　　公平在一定意义上就是正义，是正义的核心内容，而正义是人类追求的根本价值。行政许可制度把公平作为其制度构建的一个基本价值，不仅意味着是一种理论的假设，而且应该是一种制度的实践指导。分配的正义是最基本的、最初始的正义，因分配不公才导致正义失衡。因而，若在分配上能实现最大价值的正义，则会大大减少不公平现象。行政许可制度作为利益分配的一种主要方式，承担着实现正义的重要任务。秦晖先生曾指出：“重要的不是在变革中预定的扶植一些利益集团而损害另一些利益集团，而是尽可能的维护现代变革中的公正，使尽可能多的人们在变革中，束缚的解除与保护的失去、机会的获得与代价的付出能够相称，使他们能公平的分享共同体的遗产而在相对平等的起点上参加竞争。"圆反观现实，行政许可制度并没有明确自身的价值取向，这既表现在法制本身，如立法不公平、权责不对等；也表现在法制运行方面，如缺少程序约束、权大于法。因此，行政许可制度改革要力求将各项许可的成本和所带来的利益进行公正的分配，并使之法定化，以达到各自利益的最大化，并最大程度地实现公平。行政许可作为行政权力支配社会资源的一种方式，政府并不是在为自身的利益而奋斗，而是为了实现公共资源的公平分配，为了实现社会的公共利益。

　　(一)建设法治型政府

　　为进一步贯彻落实《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，按照党的十七大“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化努的总体要求，努力实现法治政府，依法行政，加强行政审批制度的法治化取向，主要有四个方面：有法可依——建立健全关于行政审批制度的法律法规体系；有法必依——健全行政审批的程序，严格按照法律规定的程序进行批；执法必严一树立法治精神，转变行政理 究制度。对行政审批制度进行法治化管理，是符合我国依法治国的大政方针的，按照“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治原则，我国行政审批制度的法治化进程任重而道远。

　　1.树立依法行政理念

　　(1)建立法律法规体系，解决行政审批不完善、不协调、不透明的问题。

　　对保护地方利益、部门利益和垄断利益，导致区域性垄断和不公平竞争的行政法规，大力进行清理修订。在法律和政府规章制度的制订中，要牢牢把握“法律法规不是规定人们做什么，而只是规定人们不准做什么；不能由政府来批准人们做什么人们才能做什么，而是由政府通过自己的监管，来发现、确定什么是不能做的"这一原则。

　　(2)统一行政规章，保证与法律法规的协调一致。

　　杜绝行政规章政出多门，缺乏统一性，与法律法规冲突或不协调，使公众和企业难以适从的现象。改变“重内部文件，轻法律法规”的传统行政管理思维和理念。只有这样，才能从根本上减少行政审批，使创新活力大大提高，每个人都去寻找前所未知(政府更不知道)的新机会，而又使损害他人利益的行为得到遏制。

　　2.完善行政审批程序

　　(1)切实实行行政审批程序的法律化。

　　健全行政审批程序是规范行政审批制度，净化投资环境，消除官僚主义和腐败现象的根本所在。我国至今没有制定一部科学完备的《行政程序法》，而行政审批的过程更是无法可依。现在与审批相关的审批程序各不相同，各行业各级行政机关都有各自不同的审批程序。国外的行政审批程序多由行政程序法规定，有些国家法律要求行政机关制定标准的审批处理期限，如日本，在行政审批法中规定最长的处理期限，如奥地利、西班牙规定最长不得超过6个月；我国台湾行政程序法要求行政机关接受申请后尽快处理不得拖延，最多可依合法程序延长一次。

　　此外，国外立法大多明确规定审批机关须向申请人公开提供必要的资料，如受理机关、文件要求、审查标准、处理程序、处理期限，而且依照法律规定，行政机关不得拒绝接受审批申请，如果拒绝申请，应书面通知申请人并对其说明理由，收回、中止、吊销废止许可证的必须给予书面通知，并允许申请人在一定期限内实现规定要求，如有竞争性申请，审批机关根据申请人或利害关系人要求，举行听证会，并将有关情况记录在备案。因此，应该借鉴国外先进经验，结合我国具体情况，就审批处理期限、信息提供、听证制度、权利救济制度等内容做出明确规定。虽然我国现在还不具备制定统～行政程序法的条件，但我们必须通过行政审批的程序法律规定制约行政审批的实体内容，把审批权力的每个步骤和方式均用法律、法规或规章加以规范，对违反规范的行为予以法律制裁。

　　(2)实现审批程序的科学性、规范性。

　　第一，根据科学性、规范性、合理性的要求，并借鉴其他国家和地区的先进理论和经验，认真研究、制定并公开每一审批事项的具体审批程序，尽量减少审批环节，简化审批手续；

　　第二，各政府部门应向社会公开每轮削减审批事项后保留的项目，保障社会公众对审批过程的知情权、参与权；

　　第三，确保每一审批事项在审批过程中，按规定程序认真执行，限制审批人员的自由裁量权，杜绝执行过程中人为干预因素；对特殊情况以及实行后置审批的事项，事后审批机关更应严格审查，不得放松；四是加快信息化建设，推行电子政务，实行网上审批。

　　3.增强行政审批的透明度

　　行政审批权运作不仅要符合实质正义，而且还要符合形式正义。形式正义作为“公正的正义"体现为：中立、平等、公开、科学、效率，它要求行政审批程序贯彻公众参与原则以避免暗箱操作，通过一系列公开透明的程序安排保障行政权力与公民权利的平衡：现代法治政府是阳光下的政府。现代民主国家均强调行政参与程序，公民的直接参与成为民主行政的重要内涵，而知政是参政的前提。

　　“既没有不公开的民主，也没有不民主的公开，民主的程度与公开的程度成正比"。

　　透明化是世贸多边贸易体系对各成员国的基本要求，要求行政执法机关的执法依据和相应程序规定应以各种形式让行政相对人知悉。对行政审批而言，透明化意味着审批机关公开公布审批事项、审批机关、审批条拌、审批程序、审批时限、审批结果以及审批收费标准，把社会公众对审批工作和审批行为的参与杈、知情权和监督权制度化，充分发挥其对审批活动的监督作用。行政审批的阳光操作不仅在于通过开放式集中办公简化审批手续、规范操作程序，提高行政效率，而且更为重要的是行政审批透明化转变了政府公务员的官本位理念，铲除权力设租、寻租的土壤，使其角色由代表政策导向的衙门掌门人(管理者)真正回归到“公仆"角色(服务者)。

　　(二)发展电子政务

　　推行网上审批电子政务是政府上网工程的主要内容，网上审批是电子政务在实施过程中尤为关键的建设内容，是电子政务的主要工作目标，是政务向大众公开、方便快捷、接受监督的主要途径。推行网上审批是加强电子政务建设的重要环节，是贯彻落实党中央、国务院关于加强执政能力建设、推进依法行政、深化审批制度改革的具体体现。网上审批是指政府部门运用现代信息技术，在网上公开审批有关信息、统一受理群众申请、在网上办理审批事项、并在线反馈办理情况。电子监察是在网上审批的基础上，运用电子网络技术，对网上行政审批行为进行实时、同步、全程监察。网上审批、电子监察是现代行政管理和监督方式的重大变革，是行政体制改革的发展方向，有利于促进政府信息公开，提升政府效能。

　　1.加强电子政务建设

　　“科学化、民主化、现代化、法治化和信息化是现代政府管理的目标追求和行为选择，是行政管理理论发展和体制创新的希望所在刀。信息技术特别是网络技术的飞速发展，深刻地影响着社会生活和政府运作的方式，极大地推动着经济和社会的发展。

　　电子政务是行政许可制度改革的催化剂。《行政许可法》确定了行政许可权相对集中，“一个窗口对外’’，统一办理、联合办理和集中办理等制度。这些制度的实现需要现代电子、通讯以及网络技术的支持，需要行政管理体制的根本性变革，而地方政府电子政务建设无疑可以为之提供基本的政务、技术支撑平台。而且，电子政务的导入确立了全新的行政行为评价标准，它通过对政府机构及工作人员的日常行为方式的转变，重塑了行政组织的文化，解决了行政许可制度面临的障碍：

　　(1)由于在电子政务框架下政府机构及工作人员行为的指示器发生了根本的变化，以目标、产出成果和绩效的评估代替了传统的投入和程序控制。由此，绩效评估、全面质量管理和产出服务的质量标准将同企业一样，成为政府的生命线。

　　由此决定了政府组织的业绩表现将不再取决于许可等行政管理手段。

　　(2)为了实现组织的质量绩效要求，在政府组织内部不断创建新型的组织文化和官员行为规范。它们包括：将“做正确的事与正确地做事”的思想内化到官员的观念和实际行动中，使官员在组织目标上达成理解与共识；界定公共组织的顾客群体，倡导“顾客导向"与积极回应顾客多样化服务需求的理念；通过团队与学习型组织的构建，发展官员相互学习、团队合作的精神和共同承担责任意识；实施更加公平和富有弹性的组织激励措施，保障团队和官员的贡献与报偿相平衡。

　　(3)通过政府内部市场化和准商业化制度的设计以取代以行政许可为核心的官僚制度，引入竞争机制，改变部门间相互推诿，扯皮等现象，缩短许可周期，提高许可效率。通过不同层次的内部市场化和准商业化的制度设计，政府可以修正由于行政许可过多过滥造成的政府活力缺乏、成本控制机制匮乏和服务效率、质量低下的问题。电子政务一方面促使政府的内部组织重构，将市场机制的优势吸纳到缺乏活力的公共组织中，另一方面，通过多种多样的路径和公私伙伴关系，将部分本属于行政许可范畴的公共服务让渡给非政府组织承担，这些组织可以通过自身的专业优势满足公众的需求，同时，这也降低了政府的支出规模，节省了纳税人的金钱。这种制度设计最终形成了公众自助服务、中介机构服务和行政许可管理相结合的、多中心公共事务管理体系。

　　(4)电子政务带动的另一个趋势就是有效分权制度的形成，电子政务倡导地方治理、部门治理以及公众治理，它通过对政府内部的工作程序的调整，建立了更加简洁、便利的行政工作流程。授权和分权即涉及政府向市场和社会的授权与公权，也包含着政府内部不同层级的组织之间的授权和分权。在同一部门中，授权和分权意味着执行权通过绩效合同或承诺书的签订下放到基层一线的组织。另一方面在中央与地方的分权结构中，地方政府将更多地承担起本地区社会事务管理和公共服务的责任，地方财力通过合理的分税制予以保证。这样的设计保证在地方政府能够制定适合本地区经济与社会发展的计划的同时，也解决了传统行政许可制度导致的权力的过分集中和授权分权难的问题。

　　所以，推行行政审批制度改革，必须大力加强电子政务建设。但从国际通行的电子政务阶段划分标准来看，中国政府电子政务总体上仍处于政府信息上网的初级阶段。电子政务发展中还存在一些主要问题：一是决策的科学化、民主化程度不够高，相当一部分电子政务建设项目属于。形象工程"和“政绩工程"。二是缺乏统一的建设规划和技术、政务标准，信息共享度差。三是形式相对单一，内容欠缺更新，与公民、企业以及社会的互动功能薄弱。四是缺乏相应的监督制约机制和绩效评估体系。五是公共信息基础设施尚不完善，不仅最后“一公里”障碍依然存在，而且在软性基础设施方面极为薄弱。六是发展极不均衡。由此可见，中国的电子政务建设还有许多工作要做。

　　2.提高审批人员的素质

　　任何一项行政审批权力，无论由哪一级政府行使，最终会具体落实到公务员手中。公务员素质将对权力的行使效果产生至关重要的影响。很多时候，并不是政策、措施不到位，之所以发生问题，与具体执行政策、措施的公务员的思想认识、自身素质关系甚大。行政审批制度改革，必然对公务员制度产生影响，对公务员素质提出更高要求。如何进一步完善公务员制度，造就一大批优秀的公务员，实在是改革中需要高度关切的大问题。因为任何的制度改革，最终要落实到人员素质身上，有效提升人员素质，是体现改革成果的重要标志。所以，改革要有一个更为宽广的视野，对公务员制度建设常抓不懈，从根本上保障改革的成果和质量。

　　公务员素质是一个发展的概念，即公务员通过自我教育、自我修养和组织的诱导、培训和激励，知识不断更新，素质结构不断调整，使其自身素质得到提高，适应日益变化发展的形势。因此，在行政审批制度改革过程中，应始终把提高公务员素质当作一件长期而重要的任务来抓。公务员素质是包括政治修养、政策水平、处理公务技能、业务知识水平、文化素养、职业道德、执法能力等在内的综合体现。应定期加强公务员的政治理论、业务能力培训，掌握熟练的计算机操作和审批业务知识以及审批中心的各项管理制度，不断提高公务员的政策理论和业务水平；为服务对象积极提供网上公告、网上查询、网上申报、网上预审、信息发布、表单下载、在线填报、咨询答复和批复信息反馈等基础性工作，实现大厅窗口与窗口部门联网，使网上审批工作能够真正运作起来，有条件的窗口还要积极探索远程审批，为企业和群众提供更加快捷、方便的服务。使网上审批精益求精，更好的服务于人民。另外，加强对公务员多学科知识培训，使其能熟悉和掌握与本职工作相关的学科知识，提高公务员的综合能力；进一步加强对公务员的法治观念、职业道德、职业纪律教育，培养其依法行政、行政为民、以民为本的行政理念，使之更好地为国家经济和社会发展服务

　　(三)完善行政审批听证制度

　　听证制度源于英国普通法上的一个古老原则一自然公正原则，其核心包括两个方面的内容：第一，任何人不得作自己案件的法官；第二，个人权利受到影响时，行政机关应当听取其意见。听证制度便是源于第二条法则。据了解目前世界各国许可程序的规定都无一例外地采取了听证程序，可见听证制度在许可程序中的重要性。

　　行政审批是赋予相对人权益、免除相对人义务的受益行政行为，若缺乏制度限制，很可能会导致审批程序中的偏私与不公正。因而，听证制度目前己成为各国行政审批程序中一项重要的制度，并被奉为公平、公正、公开程序的核心制度。

　　但目前，行政审批中的听证制度还是相当薄弱的环节。为此，第一，在起草法律草案、法规草案和省级政府规章草案，拟设定行政审批的，起草单位应当采取听证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政审批的必要性，对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；第二，行政审批直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在做出审批决定前，应当告知申请人和利害关系人享有要求昕证的权利；当他们在被告知听证权利的5日内提出听证申请的，行政机关应当在20日内组织听证，并不得向其收取行政机关组织听证的费用：第三，申请人、利害关系人认为听证主持人与该行政审批事项有直接利害关系的，有权申请回避；第四，举行听证时，审查该审批申请的工作人员，应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；在紧急情况下，行政机关可以先做出许可与否的决定，然后在一定期限内说明理由；同时，听证应制作笔录，并交听证参加入确认无误后签字或盖章。

　　1.加强听证平台建设，有效制约行政主体

　　滥用行政权孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。"行政权当然不例外。在现实生活中，许多腐败分子利用行政许可之机，四处“寻租’’，搞权钱交易。行政许可听证的实行在一定程度上遏制这种现象的发生。根据‘行政许可法》的相关规定，我们可以达成以下共识：行政许可听证为行政相对人在行政许可决定前提供了充分表达意见的平台，行政主体在做出决定前应充分考虑在平台上的意见..如果不采信必须说明理由，否则要承担相应的法律责任。@在这样的情形之下，行政主体不能对听证的内容和记录熟视无睹，而是要认真考虑相对人的意见，这在客观上有效制约行政权的滥用。

　　2.严格遵循行政许可听证原则和制度，确保行政许可程序的正义性

　　从《行政许可法》对听证的规定来看，行政许可听证的原则可以概括为：公开原则、辩论原则、案卷排他主义原则。由于在听证过程中没有严格遵循这些原则以致行政许可听证往往流于形式，这种情形严重违背了许可听证的真实立法意图，也侵犯了相对人正当的合法权益。这种情形必须加以遏制，在实践中应严格遵循原则，使听证不走过场。具体表现：

　　(1)就公开原则而言，行政机关应仿照人民代表的选举机制和办法公开选举代表，同时征求人民群众的意见，考察选出的代表是否具备相应的素质以及广泛性；行政机关应公开与听证内容相关的资料(法律另有规定的除外)，使听证代表能够尽早了解听证的内容，作好充分准备，从而在昕证会上能够做到有针对性的发言

　　(2)就辩论原则而言，行政相对人应拥有充分的陈述权和抗辩权。就陈述权而言，行政机关应当给予听证代表充分陈述事实的机会，而不能有意打断或阻止代表的发言或限制发言时间：就抗辩权而言，行政机关应给予行政相对人充分的抗辩权，这是辩论原则的核心。如果没有给予抗辩权，应认定行政机关做出的决定无效。正如英国大法官丹宁勋爵在谈到一个与工会委员会有关的案件所说：这些在人类活动中的一个重要领域具有垄断地位并可剥夺他人生计的机构，必须遵守正义的原则。他们不得不经审讯，不给他人辩护机会就惩罚他人。任何与此原则相悖的合同或做法都是无效的。

　　(3)就案卷排他主义原则而言，行政机关在作决定时应严格按照听证笔录，而不能在听证后采纳证据，听取意见，否则听证会将失去其存在的意义。正如美国联邦最高法院首席法官范德比尔所说：在依法举行的听证中，行政法庭作裁决时，不得考虑听证记录以外的材料……若不遵守这一原则，要求听证的权利就毫无价值了。此外，应把记录人员列入回避范围；在听证法律中规定禁止单方接触制度，并严格贯彻实施。要贯彻好这些原则和制度，我们必须加大普法宣传，转变观念，引导人们树立健康的程序观。

　　(四)建立健全行政审批的监督制约机制

　　1.加强立法监督，规范审批权

　　加强各级人大对审批部门的立法监督和工作监督。根据我国宪法，人民代表大会是我国最高权力机关，在国家体制中居于核心地位，拥有对公共行政机构及其活动实施的监督权。人大对审批机关的监督主要通过两种方式进行：一方面对各级政府或政府部门利用审批权出台的行政法规、规章、规范性文件进行审查，对有悖于依法行政和法规程序原则的进行及时地清除；条件成熟时制定统一的<行政程序法》。另一方面定期调查群众有关审批方面的信息，对审改保留的审批项目和已经取消事项是否仍在审批的情况进行工作监督。

　　。内部监督是行政机关内部的自律监督，它是指公共行政组织内部的某些部门和人员对行政审批职能部门和人员进行的检查、督促等自体监督活动一。根据行政管理学原理，内部监督可以分为一般监督、专职监督和职能监督等几种形式。

　　一般监督主要指行政审批部门按直接隶属关系自下而上和自上而下所产生的垂直地双向监督；专职监督指由政府专设的监督机构，即监察机关对行政审批机构实施的监督；职能监督有关行政审批组织各职能部门就其所承担的审批项目规划、管理、保护和合理利用等职责，在其职权范围内对有关部门实行的监督。

　　.行政审批制度监督的核心主要集中在如何限定审批机关在审批过程中的自由裁量权问题，即规范审批权和执行权。各种行政机关在其职权范围内拥有一定的自由裁量权，这既是一种客观存在，也符合国家法律适应性原则。对审批权监督的目的是保证审批部门的自由裁量权合理、合法和高效的行使，防止权力的异化。

　　由于行政审批信息的非对称性以及审批部门在信息占有上处于优势地位，那么控制自由裁量权在很大程度上依靠政府机关的内部监督和自律。除此之外，还须合理设定政府部门的审批权力。根据国务院对行政审批制度改革的要求，凡是市场能调节的，凡是法律和经济政策能调节的，凡是社会中介组织可以管好的，凡是企业经营自主范围内的事项，政府便不再审批，放松对企业、商品的管制，节约使用行政审批，减少对资源的垄断及资源的行政配置。对保留的和依法设立的审批事项，都建立相应的内部约束和监督措施。上级行政机关要经常性对下级行政审批部门的工作进行监督，明确审批人员的责任和义务，考察审批权力使用是否适当、审批程序是否合法和审批时限是否合理等等。将审批权力进行合理的分解，建立政府部门之间横向权力监督和约束机制，各职能部门各司其职，各负其责，重大审批事项集体研究、集体审批。按照审批与监管相分离原则，赋予内部监察机构更多的权力和保持监察机关的相对独立性，对审批机关的违法失职行为进行全面有效的监督。

　　2.加强司法和社会监督，健全责任追究制度

　　(1)加强司法和社会监督。

　　尽管内部监督对行政审批制度改革进到一定的作用，但由于它的监督来自行政机关内部，目前在监督与执行尚未完全分开的行政管理体制下，监督力量比较薄弱，仅仅依靠行政机关内部的自律监督非常有限。这就须构建行政审批制度改革外部监督系统，通过外部力量对审批机关及其工作人员进行多角度、全方位的监督，以弥补内部监督的局限，从而保证公共权力的公正使用。

　　在当前宪政体制下，我国行政权的外部监督有两方面的监督主体，即来自国家权力机关、国家司法机关以及社会组织团体和个人。

　　首先，完善对行政审批的司法审查制度。司法审查制度是对行政相对方权利遭到侵害的一种司法救济方式。目前我国行政诉讼法赋予法院的司法审查权还过于狭窄，仅对具体行政行为的合法性进行审查，不能审查抽象行政行为的合法性及行政审批的自由裁量行为，影响了司法监督的有效进行，所以国家在加强法制建设时应将行政主体的抽象行为纳入法院的受案范围，将行政主体制定的审批标准和条件纳入司法审查的轨道。

　　其次，加强社会公众的监督。我国宪法规定：.“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对任何国家机关和国家公务员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告和检举的权利。’’公众是行政审批制度改革的持续动力，国家要制定一系列措施切实提高人民群众参与行政审批制度改革的积极性和主动性。公众可以对审批机关及其工作人员的行为提出批评建议，对违法失职行为进行举报；当自己的合法权益受到侵害时，向有关机关提出申诉。

　　此外，新闻媒体也是行政审批制度改革外部监督的有效渠道，应保证新闻舆论的言论自由、独立性和客观报道事实等权利，增强改革的监督合力。

　　(2)健全行政审批的责任追究制度

　　首先，规范行政审批自由裁量权的幅度。在行政审批制度上，如果自由裁量权控制的不适当，就很容易诱发钱权交易，产生腐败。因而，针对我国行政审批过程中自由裁量权过于宽泛的现状，严格规范自由裁量权的范围、幅度及违规责任是非常必要的。加强对行政自由裁量权的司法监督，以及对行政行为的实施需要设立一定的行政程序来确保公务员不能滥用职权。“程序的实质是管理和决定的非人情化，其～切布置是为了限制态意、专断和(任意)裁量。一圆行政程序的设定也可以预防公务员拖延行政的行为发生，避免其选择不适当的手段、范围、幅度来加重行政权力客体的义务，以防止公务员凭借手中职权滥用行政自由裁量权，扼制其行使自由裁量权时的主观随意性。并且建立完善的行政程序是保障相对人权利的必要手段。行政程序不仅对控制公务员滥用行政自由裁量权起作用，而且也为行政相对人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供依据。相信，通过我们的不断努力，可以提高监督被滥用的自由裁量权的可操作性，使行政自由裁量权更好的为国家和人民服务。

　　其次，落实审批责任追究制度。要按照“谁审批，谁负责”及权力和责任相统一的原则，明确审批人员的责任和义务，建立行政审批责任追究制，对不按规定进行审批，甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊的，追究审批主管领导和直接责任人的行政法律责任。同时结合政务公开，加强对审批制度改革落实情况的执法监察，保证政令畅通，加人对过错行为的责任追究力度。这项制度的实施将提高行政审批的质量，推动行政审批制度改革的进程。建立审批责任制度，制定管理细则和标准，加强日常执法和检查。凡审批机关不履行监督责任或者监督不力，甚至滥用职权、以权谋私的，审批机关的主管领导和其他责任人员都必须承担相应的法律责任。

　　3.加强后续监管，完善绩效考核制度

　　正确的处理“放"与“管’的关系，切实加强后续监管，调整或取消审批事项并不是一放了之，而是要将工作的重点从重审批转移到重后续监管上来。不履行监管责任或监管不力、后续监管不规范、缺乏对后续监管的完善监督制约机制，这是我国目前行政审批制度后续监管存在的问题。针对这些问题，政府要将对企业的审批权与检查处罚权分开，监察机关依法对被审批人或企业进行监督和检查，对监管不得力或没有实施监管责任的依法追究其应承担的责任。完善现有的许可证年检、定期检查和临时检查制度，建立信息共享和快速反馈机制，提高政府对企业和市场的监控。此外，还可以建立信用制度和引入监管激励制度，实现后续监管的机制创新。

　　行政审批制度改革成功的关键在于改革中是否实现了制度创新，而目前我国行政审批制度改革的有关制度建设滞后、相关法律法规不健全不完善仍是制约我国改革向纵深发展的“瓶颈"。因此，加快行政审批制度改革的配套制度建设，运用制度对改革进行监督制约将是促成改革成功的重要因素。

　　我国行政审批制度改革配套制度建设可以从以下几个方面努力：

　　(1)引入行政绩效评估制度。政府绩效评估是公共管理的重要手段，正确的绩效评估有助于政府提高效率。同样，在行政审批中引入成本效益评价制度，将有利于降低审批的成本，提高政府的工作效率。前面在国外借鉴部分谈到美国法律规定设立行政审批项目时政府部门必须对其进行成本效益分析，确保行政审批能够带来净收益。我国可以引入行政绩效考核制度，对审批项目进行评估，根据评估的结果对审批项目进行分类，政府依据不同的结果采取不同的管理方式，提高政府决策的科学性。

　　(2)健全专家咨询制度。行政审批制度改革是一项技术性很强的工作。前面在问题部分己经谈到，改革中对于技术性较强的审批事项的改革，由于政府技术人员的缺乏，容易陷入进退两难的境地。为此，行政审批制度改革应充分发扬民主，吸收各行专家参与到审批改革中，让专家对原审批项目进行评审，发挥专家智囊团的功能，提出哪些项目应审批哪些审批不应审批的依据，形成集中意见，从而提高审批改革的科学性，减少随意性。

　　(3)建立审批与收费相分离制度。由于现行的行政审批制度下政府审批部门审批与收费相联系，往往为政府官员腐败行为的产生提供了条件。政府应实行审批与收费分离，规范财政收入和支出结构，在行政审批制度改革后，实行“行政审批机关不得收费，收费部门不得进行行政审批"的制度，将行政收费纳入预算管理，杜绝行政审批机关的乱收费行为，促进审批机关的廉政建设，保证政府决策的科学性，执行的高效性。