行政主体

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行政主体(Subject of Administration)

　　行政主体是指依法取得行政职权，能以自己名义独立进行行政管理活动，作出影响相对人权利、义务的行政行为，并承担由此产生的法律后果的行政组织。

　　法律上的行政主体具有以下几个特征：

　　(1)行政主体是具有行政权力、实施行政活动的组织。并不是所有的组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权力的组织才能成为行政主体。国家行政机关具有宪法、组织法规定的行政职权，它可以成为行政主体；企事业组织和社会团体非经法律、法规的特别授权，不能行使国家行政权和实施行政行为，因而不具有行政主体资格。

　　(2)行政主体必须是能以自己的名义独立进行行政管理活动的组织。能否以自己的名义实施管理是判定一个行政机关是否行政主体的标准。比如被委托的组织虽然在委托范围内也可以行使国家行政职权，实施某些行政行为，但它们不是以自己的名义实施的，而是以委托它的行政机关的名义实施的，因而被委托的组织不属于行政主体。

　　(3)行政主体必须是能够承担行政活动的法律后果的组织。一个组织是否是某项活动中的行政主体，重要的标准是看其是否承担行政活动所产生的责任，如果仅仅实施行政活动，但并不负担由此而产生的责任，那么，这个组织就不是行政主体。如某个社会团体接受行政机关的委托从事公务活动，但并不承担由此而产生的责任，责任由委托的行政机关承担，受委托的社会团体就不是行政主体，主体只能是委托的行政机关。再如行政机关的行政职权由公务员来行使，但公务员的职务行为，并不由其本身对外承担法律责任，在行政诉讼中公务员不能作为被告应诉。公务员实施的职务行为，由其所在行政机关对外承担行政法律责任，在行政诉讼中，由其所在机关为被告应诉。因而，公务员不是行政主体。

　　(4)行政主体一般由行政机关和法律、法规授权的组织提当。行政主体主要是由行政机关担任，但又不限于行政机关，法律、法规授权某种非行政机关社会组织行使某项行政职权，实施某种行政行为，该组织即取得行政主体地位。

　　行政主体的地位可以表现在各个方面，但在这里限指法律地位。行政主体的法律地位，是指行政主体在国家行政管理中权利、义务的综合体现。而权利和义务是法律关系的内容，法律关系以外的权利和义务是不存在的。

　　基于行政主体与国家之间的法律关系，行政主体与相对人形成了行政法律关系。在这对关系中，行政主体代表国家行使行政职权，并享受行政优益条件，相对人有服从和协助行政主体实施管理的义务；同时，相对人有监督行政主体依法行政以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利；行政主体有依法行政、保护相对人合法权益不受侵害之责。行政主体如果违反职责，应承担相应的行政责任。

　　不难发现，行政主体的法律地位始终与它的行政职权、行政优益权、行政职责及行政责任有关。如果说行政职权与行政优益权是行政主体在国家行政管理中权利的体现；那么，行政职责和行政责任便是行政主体在国家行政管理中义务的体现。

　　主体是一定关系的参加者，行政主体是行政关系的参加者，是行政关系中行使行政管理权力的一方。多数情况下，行政关系中的行政主体是由行政机关提当，但行政主体不能简单地等同于行政机关，行政机关是生活中用语，行政主体则是一个法学上的概念。其区别在于：

　　(1)行政主体是行政组织在行政关系中的一种地位，只有在行政机关参加进一种行政管理关系时，它才在这种关系中具有行政主体地位。所以不能在行政机关和行政主体两个概念中间划等号。

　　(2)并非所有的行政机关都能成为行政主体。行政机关只有具备一定的条件才能成为行政主体，因而，某个政府机构可能是行政机关，但它并不一定就能成为行政主体。例如政府内部的某个办事机构、协调性机构，它们仅负责管理、协调内部事务，并不对外行使职权，不能与相对人之间形成管理和被管理的关系。因此也就不会有什么责任需要承担，因此不具有行政主体资格。

　　(3)并非行政机关在所有场合都能成为行政主体。行政机关在法律上可以具有双重身份，即民事主体与行政主体。它即可以民事主体的身份从事活动，如到商店购买办公用品，也可以行政主体的身份从事行政活动，如作出行政处罚。当行政机关租用办公用房、购买办公用品时，其身份是民事主体；当其以行政职权享有者的身份进行管理时，其身份是行政主体。在不同的活动中，需要遵循不同的规则。在行政法上关注的是行政机关的行政主体身份。

　　(4)成为行政主体的不限于行政机关。在行政法上，行政主体是以行政职权的享有者身份出现的，行政职权为行政机关所享有，因而，行政机关是最主要的行政主体，但行政机关对行政权并不构成独占。在许多情况下，非行政机关的社会团体也可能享有行政权，在行政法上具有行政主体身份。尤其是在现代社会，国家行政的范围日益扩展，公共职能不断扩张，许多事情授权于非行政机关的社会组织实施，它们因法律、法规的授权而取得行政法上的行政主体地位。

　　(1)行政主体与行政法主体。二者虽然只有一字之差，但无法等同。行政法主体系指受行政法调整和支配的有关组织和个人。行政主体是行政法主体的一部分，即行政主体必定是行政法主体，但行政法主体未必就是行政主体。行政主体仅限组织，不含个人，而行政法主体包括了一定的个人。

　　(2)行政主体与行政组织。这里只要搞清行政组织与行政机关之间的关系，行政组织与行政主体之间的关系也就自然清楚了。行政组织是一组合概念，包括行政机关与行政机构。鉴此，行政主体与行政组织之间的关系完全可以适用行政法主体与它之间的关系。

　　(3)行政主体与行为主体。行为主体系指虽无法律上的名义，但直接、具体实施行政行为的组织或个人。如行政机关委托社会团体行使职权，社会团体便是行为主体。相对于行政机关而言，公务员均属行为主体，而不是行政主体。

　　(4)行政主体与公法人。公法人(Public Corporation)，是英国行政法法学中一个引人注目的主体概念。行政法的初学者不易区别它与行政主体之间的差异。英国行政法著作中讨论的公法人，主要是指在具有一般职权范围的中央行政机关和地方行政机关以外，享有一定的独立性和单独存在的法律人格，并从事某种特定的公共事物的行政机构。英国行政法学著作有时又称这类机构为半自治的国家行政组织或半自治的非政府组织(Quango)。公法人有三个特征；1、有独立的法人人格；2、在全国或一定地区内执行有法律或特许状所规定的某种公共事务；3、对一般行政机关虽然保持一定程度的独立，但仍然保持一定程度的联系。