行政主體

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行政主體(Subject of Administration)

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什麼是行政主體

  行政主體是指依法取得行政職權,能以自己名義獨立進行行政管理活動,作出影響相對人權利、義務的行政行為,並承擔由此產生的法律後果的行政組織

行政主體的特征

  法律上的行政主體具有以下幾個特征:

  (1)行政主體是具有行政權力、實施行政活動的組織。並不是所有的組織都能成為行政主體,只有行使國家行政權力的組織才能成為行政主體。國家行政機關具有憲法、組織法規定的行政職權,它可以成為行政主體;企事業組織和社會團體非經法律、法規的特別授權,不能行使國家行政權和實施行政行為,因而不具有行政主體資格。

  (2)行政主體必須是能以自己的名義獨立進行行政管理活動的組織。能否以自己的名義實施管理是判定一個行政機關是否行政主體的標準。比如被委托的組織雖然在委托範圍內也可以行使國家行政職權,實施某些行政行為,但它們不是以自己的名義實施的,而是以委托它的行政機關的名義實施的,因而被委托的組織不屬於行政主體。

  (3)行政主體必須是能夠承擔行政活動的法律後果的組織。一個組織是否是某項活動中的行政主體,重要的標準是看其是否承擔行政活動所產生的責任,如果僅僅實施行政活動,但並不負擔由此而產生的責任,那麼,這個組織就不是行政主體。如某個社會團體接受行政機關的委托從事公務活動,但並不承擔由此而產生的責任,責任由委托的行政機關承擔,受委托的社會團體就不是行政主體,主體只能是委托的行政機關。再如行政機關的行政職權由公務員來行使,但公務員的職務行為,並不由其本身對外承擔法律責任,在行政訴訟中公務員不能作為被告應訴。公務員實施的職務行為,由其所在行政機關對外承擔行政法律責任,在行政訴訟中,由其所在機關為被告應訴。因而,公務員不是行政主體。

  (4)行政主體一般由行政機關和法律、法規授權的組織提當。行政主體主要是由行政機關擔任,但又不限於行政機關,法律、法規授權某種非行政機關社會組織行使某項行政職權,實施某種行政行為,該組織即取得行政主體地位。

行政主體的地位

  行政主體的地位可以表現在各個方面,但在這裡限指法律地位。行政主體的法律地位,是指行政主體在國家行政管理中權利、義務的綜合體現。而權利和義務是法律關係的內容,法律關係以外的權利和義務是不存在的。

  基於行政主體與國家之間的法律關係,行政主體與相對人形成了行政法律關係。在這對關係中,行政主體代表國家行使行政職權,並享受行政優益條件,相對人有服從和協助行政主體實施管理的義務;同時,相對人有監督行政主體依法行政以及在權益受到不法侵害時申請救濟的權利;行政主體有依法行政、保護相對人合法權益不受侵害之責。行政主體如果違反職責,應承擔相應的行政責任

  不難發現,行政主體的法律地位始終與它的行政職權、行政優益權、行政職責及行政責任有關。如果說行政職權與行政優益權是行政主體在國家行政管理中權利的體現;那麼,行政職責和行政責任便是行政主體在國家行政管理中義務的體現。

行政機關和行政主體

  主體是一定關係的參加者,行政主體是行政關係的參加者,是行政關係中行使行政管理權力的一方。多數情況下,行政關係中的行政主體是由行政機關提當,但行政主體不能簡單地等同於行政機關,行政機關是生活中用語,行政主體則是一個法學上的概念。其區別在於:

  (1)行政主體是行政組織在行政關係中的一種地位,只有在行政機關參加進一種行政管理關係時,它才在這種關係中具有行政主體地位。所以不能在行政機關和行政主體兩個概念中間劃等號。

  (2)並非所有的行政機關都能成為行政主體。行政機關只有具備一定的條件才能成為行政主體,因而,某個政府機構可能是行政機關,但它並不一定就能成為行政主體。例如政府內部的某個辦事機構、協調性機構,它們僅負責管理、協調內部事務,並不對外行使職權,不能與相對人之間形成管理和被管理的關係。因此也就不會有什麼責任需要承擔,因此不具有行政主體資格。

  (3)並非行政機關在所有場合都能成為行政主體。行政機關在法律上可以具有雙重身份,即民事主體與行政主體。它即可以民事主體的身份從事活動,如到商店購買辦公用品,也可以行政主體的身份從事行政活動,如作出行政處罰。當行政機關租用辦公用房、購買辦公用品時,其身份是民事主體;當其以行政職權享有者的身份進行管理時,其身份是行政主體。在不同的活動中,需要遵循不同的規則。在行政法上關註的是行政機關的行政主體身份。

  (4)成為行政主體的不限於行政機關。在行政法上,行政主體是以行政職權的享有者身份出現的,行政職權為行政機關所享有,因而,行政機關是最主要的行政主體,但行政機關對行政權並不構成獨占。在許多情況下,非行政機關的社會團體也可能享有行政權,在行政法上具有行政主體身份。尤其是在現代社會,國家行政的範圍日益擴展,公共職能不斷擴張,許多事情授權於非行政機關的社會組織實施,它們因法律、法規的授權而取得行政法上的行政主體地位。

行政主體與相關概念的區別

  (1)行政主體與行政法主體。二者雖然只有一字之差,但無法等同。行政法主體系指受行政法調整和支配的有關組織和個人。行政主體是行政法主體的一部分,即行政主體必定是行政法主體,但行政法主體未必就是行政主體。行政主體僅限組織,不含個人,而行政法主體包括了一定的個人。

  (2)行政主體與行政組織。這裡只要搞清行政組織與行政機關之間的關係,行政組織與行政主體之間的關係也就自然清楚了。行政組織是一組合概念,包括行政機關與行政機構。鑒此,行政主體與行政組織之間的關係完全可以適用行政法主體與它之間的關係。

  (3)行政主體與行為主體。行為主體系指雖無法律上的名義,但直接、具體實施行政行為的組織或個人。如行政機關委托社會團體行使職權,社會團體便是行為主體。相對於行政機關而言,公務員均屬行為主體,而不是行政主體。

  (4)行政主體與公法人。公法人(Public Corporation),是英國行政法法學中一個引人註目的主體概念。行政法的初學者不易區別它與行政主體之間的差異。英國行政法著作中討論的公法人,主要是指在具有一般職權範圍的中央行政機關地方行政機關以外,享有一定的獨立性和單獨存在的法律人格,並從事某種特定的公共事物的行政機構。英國行政法學著作有時又稱這類機構為半自治的國家行政組織或半自治的非政府組織(Quango)。公法人有三個特征;1、有獨立的法人人格;2、在全國或一定地區內執行有法律或特許狀所規定的某種公共事務;3、對一般行政機關雖然保持一定程度的獨立,但仍然保持一定程度的聯繫。

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