公法人

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公法人(legal person of public law; public corporation; public juristic person)

　　公法人是指基於國家意思或法律授權，為了公共目標的實現和公共行政的進行而設立的具有權利能力的組織體。

　　公法人的特點是：

　　第一，公法人的宗旨是履行國家管理職能，行使國家權力；

　　第二，依公法設立並實現公法規定的任務。

　　公法人是相對於私法人而言的，因此，公法人的特點與身份識別建立於公私法人之分，而澄清公私法人之分在一定程度上是明確公法人存在意義的基礎，抑或正是意義本身。作為一種行政組織，公法人的任務限定於公共職能，這是公法人同其他團體質的區別，也決定了公法人應當接受公法的特別調整，其規範基礎應為公法，而私法人的規範基礎則為私法。這種法律規制的特殊之處，以及公法人存在的目的決定了公法人身份的賦予來自法律的規定，通過國家公權力行為設立，而私法人乃是意思自治的產物，其產生出於自發性，主要是依照民法等相關規定，經登記後取得法人資格。同為法人，公法人與私法人無疑具有同一性，因而在理論淵源上保持一定的通聯與一致。但基於公私法使命的不同，法人概念在公法領域的確立具有獨特的意義，其內涵遠非一個財產責任可以涵蓋。作為法人制度的核心內容，人格獨立與有限責任具有各自獨特的功能和價值。法人人格制度的功能主要在於維護一個得以永續存在的、區別於其成員的、能以其自身名義從事各種活動，並享有權利和承擔義務的組織體；而有限責任制度的功能和價值則主要表現在鼓勵投資、實現相關主體的利益均衡、減少投資風險、促使資本所有和經營管理的分立、實現管理現代化。這一區別體現出兩種功能不同的存在主旨，即有限責任制度的功能和價值主要體現在商事主體的活動領域，而法人人格制度的功能和價值則不限於此。對於公私法人而言，法人的內涵固有相通之處，但法人制度的側重點不同，私法人更加側重於財產責任的獨立承擔，公法人則強調以人格獨立、行為自主作為去政治化與行政分權的手段。對於法人概念在公私法意義上的差異而言，相通是一種共性與衍生，差異則是一種個性與發展。

　　公法人作為一種特定的法律地位，是國家對公共事務進行組織和整合的法技術手段，同時也是一種體系化、系統化的組織體制設計。無論是基於自治抑或出於績效的考慮，公務組織法人化作為一種手段，其核心在於以相稱的行政組織形態回應民主化、經貿自由化、現代專業分殊化等時代發展的需求。

　　儘管英國的自治市在很多世紀以前就已經是一個法人團體，但是公法人的觀念是在此以後，主要是在19世紀時才出現。19世紀時法律技術取得較大的進展，法人的觀念廣泛應用，開始擴張到行政方面，出現了公法人機構。早斯的重要公法人案例有1834年的濟貧法委員會，1857年的默西港口和碼頭委員會，1908年的倫敦港務局，1919年的森林委員會，1926年依英王特許狀設立的英國廣播公司，1933年的倫敦旅客運輸局，1939年的英國海外航空公司等。這些早期成立的公法人，現在有的已經不存在或合併到其他新組織中，但是足以證明公法人制度不是最近才出現。然而，公法人的大量出現，毫無疑問是在第二次世界大戰以後。這時出現大量的新興公共事務不適宜由傳統的行政方式處理，倒如國有化企業的經營，社會福利政策的推行等，不得不設立一些新型機構，於是公法人的組織形式廣泛流行。

　　一、英國公法人的分類^[2]

　　1．工商企業公法人

　　第二次世界大戰以後，政府對於經濟生活的干預加強，主要由於下列各種理由對某些私人企業實行國有化：

　　(1)有些企業涉及國家重大利益，必須由國家壟斷，不能由私人經營，例如鐵路、能源等工商企業。

　　(2)有些企業風險性大，或者一時不能得到利潤，私人不願投資。

　　(3)國家希望支配一部分經濟活動作為發展國民經濟的基礎，而且能夠有效地控制價格，打破私人壟斷價格局面。

　　(4)有時某一私人企業瀕於破產邊緣，由政府接收或投入資本加以輓救，避免增加失業人數和保存技術力量。

　　其次，政府為了經營工商企業也設立了一些公法人。主要的工商企業公法人有全國煤炭委員會、原子能機構、鋼鐵公司、煤氣公司、中央電業局、地區電業局、英國廣播公司、獨立廣播事業局等。

　　當然，政府為了經營工商企業除了設立公法人外，有時還設立私公司，受一般公司法的支配，股份由政府掌握或由政府與私人合營。政府對其所經營或參加的私公司的監督一般小於工商企業公法人。

　　2.行政事務公法人

　　這類公法人相當於一個政府機構，負責執行某項經濟或社會方面的政策和職務。通常以自己的名義執行職務，在法律有特別規定時也可作為英王的代理人。例如各區域內的衛生機構執行衛生政策，提供衛生服務；各種農產品銷售委員會為生產者提供銷售方面的便利措施。又如住宅建設公司在各區域內調整住宅建設計劃和支援住宅建設。全國海港委員會制定全國海港的發展和改進計劃。旅游事業委員會在全國範圍內促進旅游事業的發展和支援旅館的建設。又如倫敦港務局、泰晤士河管理局等。這類公法人的經費不能自給，由政府資助，受政府監督的程式比前一類公法人大。

　　3．實施管制的公法人

　　和前類公法人一樣，這類公法人也執行某項政策，但主要工作不是執行具體業務，而是制定和實施一些行為標準，因而更接近一般的行政機關，受監督的程度也較大。例如公共機構地理位置分佈局，它的任務在鼓勵政府機構從倫敦遷往外地。又如全國放射性射線保護局、賽馬賭博稅征收局、自然環境保護委員會、價格管理委員會、工資委員會、獨占行為和企業合併管理委員會等。所謂制定和實施行為標準，當然包括一些技術性問題在內，例如發給許可證、實行刑事追訴等。

　　4．咨詢及和解性質公法人

　　英國政府機關中有很多咨詢機構存在。有些咨詢機構沒有取得法人地位，例如法律委員會、行政裁判所委員會等。有些咨詢及和解性質的機構有法人地位，例如種族平等委員會、就業機會平等委員會、仲裁及和解委員會等。

　　二、英國公法人的共同特征^[2]

　　 各個公法人的組織和權力互不相同，每個公法人的法律地位，應根據各自組織法的規定決定。然而大部分的公法人也有一些共同的特點。

　　1．組織

　　公法人一般採取委員會制，委員會的主席和成員由有關的部長決定。部長在選擇委員會的成員時有相當大的自由。有時，法律可能規定某些限制，例如只能在某類職業團體或某些集團中選擇委員會的成員。部長通常只任命委員會的主席，只有和部長意見接近的人才有可能被任命為委員會的主席。委員會的其他成員往往在和主席商量後任命。有時部長在任命委員會的成員前必須先咨詢其他機關。例如地方政府的意見。委員的任期一般由部長決定。部長認為某個委員繼續任職不適當時可以辭退，但這種權力很少行使。不正當的辭退可以引起議會中的質問。部長根據法律規定辭退某一委員時，通常必須通知議會。在有些情況下．委員的任期以及是否可以連任由法律規定。委員會的主席一般領取薪俸，其他成員有時有薪俸，有時無薪俸。

　　2．財政

　　公法人的財政獨立，由審計員或合格的會計師審查帳目，向有關的部長提出年度報告，並公開發表。工商企業的公法人自負盈虧，其他各類公法人的經費全部或部分由政府補助。

　　3．法律地位

　　公法人有獨立的法律人格，以自己的名義執行職務，不是英王的代理人。部長對於公法人成員的任命權和監督權，不足以使公法人因此成為英王的代理人，但法律有明文規定時例外。這時的公法人也可以成為英王的代理人，享受英王所有的特權。例如1946年的國民衛生服務法規定，醫院的建築物可以認為是為英王服務目的所占有的土地，享有英王建築物所具有的特權。又如1973年的國民衛生服務改組法規定，大區域內的衛生機構可以在衛生部長指揮下代表衛生部長執行職務。又如1954年的原子能機構法規定，該機構所占有的土地，從繳納地方稅的觀點而言，可以認為是為英王服務所占有的土地，但其他方面不能享有英王的特權。

　　由於公法人和中央行政機關不一樣，不是英王的代理人，所以在訴訟程式、民事責任、法律適用、租稅負擔方面，在法律沒有其他規定時，原則上和地方政府及一般公民一樣，適用一般的法律規則。

　　德國和臺灣地區的公法人理論和行政主體理論是緊密相關的。在行政法學上，承擔行政任務並承擔權利義務的主體，稱為行政主；體。行政主體最初就是指國家，它是最基本的行政主體，或者說原始的行政主體，國家通過其行政機關進行行政活動。這也就是所謂的“直接的國家行政”。後來，隨著社會變遷，從國家又逐漸派生出其他的獨立行政主體，也就是，國家設立其他行政主體，並將特定公共任務交給其所設立的行政主體來完成。新設的行政主體也可以再設立其他行政主體，並賦予特定的公共任務。比如，基於行政分權化的原則而發展出地方自治制度，基於行業自治的需要而發展出具有公法職能的行業公會，等等。國家以外的這些行政主體所為的行政活動，一般稱為“間接的國家行政”。雖然設立新行政主體的是“母行政主體”，被設立的新的行政主體是“子行政主體”，但雙方之間的關係並非如同上級行政機關與下級行政機關之間的隸屬關係，相反，子行政主體在托付的公共任務的範圍內，有完全自主的權力，母行政主體不得替子行政主體決定和執行，或者予以指揮。母行政主體對於子行政主體僅有法律監督權。

　　行政主體主要是依公法而設立的組織體(國家和其他公法人)，但是在特定的條件下，國家也可以放棄自行執行行政任務或者由其他公法組織執行行政任務，而是授權私人(自然人或者私法人)在特定範圍內行使公權力(被授權人在法律上獨立並自負其責地活動)，，還可以依照私法來設立私法人以完成行政任務，這些組織體可以被認為是廣義的行政主體。不過，限於本文論題，本文不將此類私人作為行政主體的情形作為考察範圍。本文所稱的行政主體，也基本是狹義地使用，僅指依公法而設立的行政主體。

　　德國法上的公法人概念乃是繼受民法而來，最先是將國家解釋為公法人。到了19世紀中葉以後，隨著其他公法人的發展，公法人被區分為三種具體類型：公法社團、公營造物和公法財團。臺灣地區的行政法學界一般繼受了德國對公法人的三分法。