公法人

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公法人(legal person of public law; public corporation; public juristic person)

　　公法人是指基于国家意思或法律授权，为了公共目标的实现和公共行政的进行而设立的具有权利能力的组织体。

　　公法人的特点是：

　　第一，公法人的宗旨是履行国家管理职能，行使国家权力；

　　第二，依公法设立并实现公法规定的任务。

　　公法人是相对于私法人而言的，因此，公法人的特点与身份识别建立于公私法人之分，而澄清公私法人之分在一定程度上是明确公法人存在意义的基础，抑或正是意义本身。作为一种行政组织，公法人的任务限定于公共职能，这是公法人同其他团体质的区别，也决定了公法人应当接受公法的特别调整，其规范基础应为公法，而私法人的规范基础则为私法。这种法律规制的特殊之处，以及公法人存在的目的决定了公法人身份的赋予来自法律的规定，通过国家公权力行为设立，而私法人乃是意思自治的产物，其产生出于自发性，主要是依照民法等相关规定，经登记后取得法人资格。同为法人，公法人与私法人无疑具有同一性，因而在理论渊源上保持一定的通联与一致。但基于公私法使命的不同，法人概念在公法领域的确立具有独特的意义，其内涵远非一个财产责任可以涵盖。作为法人制度的核心内容，人格独立与有限责任具有各自独特的功能和价值。法人人格制度的功能主要在于维护一个得以永续存在的、区别于其成员的、能以其自身名义从事各种活动，并享有权利和承担义务的组织体；而有限责任制度的功能和价值则主要表现在鼓励投资、实现相关主体的利益均衡、减少投资风险、促使资本所有和经营管理的分立、实现管理现代化。这一区别体现出两种功能不同的存在主旨，即有限责任制度的功能和价值主要体现在商事主体的活动领域，而法人人格制度的功能和价值则不限于此。对于公私法人而言，法人的内涵固有相通之处，但法人制度的侧重点不同，私法人更加侧重于财产责任的独立承担，公法人则强调以人格独立、行为自主作为去政治化与行政分权的手段。对于法人概念在公私法意义上的差异而言，相通是一种共性与衍生，差异则是一种个性与发展。

　　公法人作为一种特定的法律地位，是国家对公共事务进行组织和整合的法技术手段，同时也是一种体系化、系统化的组织体制设计。无论是基于自治抑或出于绩效的考虑，公务组织法人化作为一种手段，其核心在于以相称的行政组织形态回应民主化、经贸自由化、现代专业分殊化等时代发展的需求。

　　尽管英国的自治市在很多世纪以前就已经是一个法人团体，但是公法人的观念是在此以后，主要是在19世纪时才出现。19世纪时法律技术取得较大的进展，法人的观念广泛应用，开始扩张到行政方面，出现了公法人机构。早斯的重要公法人案例有1834年的济贫法委员会，1857年的默西港口和码头委员会，1908年的伦敦港务局，1919年的森林委员会，1926年依英王特许状设立的英国广播公司，1933年的伦敦旅客运输局，1939年的英国海外航空公司等。这些早期成立的公法人，现在有的已经不存在或合并到其他新组织中，但是足以证明公法人制度不是最近才出现。然而，公法人的大量出现，毫无疑问是在第二次世界大战以后。这时出现大量的新兴公共事务不适宜由传统的行政方式处理，倒如国有化企业的经营，社会福利政策的推行等，不得不设立一些新型机构，于是公法人的组织形式广泛流行。

　　一、英国公法人的分类^[2]

　　1．工商企业公法人

　　第二次世界大战以后，政府对于经济生活的干预加强，主要由于下列各种理由对某些私人企业实行国有化：

　　(1)有些企业涉及国家重大利益，必须由国家垄断，不能由私人经营，例如铁路、能源等工商企业。

　　(2)有些企业风险性大，或者一时不能得到利润，私人不愿投资。

　　(3)国家希望支配一部分经济活动作为发展国民经济的基础，而且能够有效地控制价格，打破私人垄断价格局面。

　　(4)有时某一私人企业濒于破产边缘，由政府接收或投入资本加以挽救，避免增加失业人数和保存技术力量。

　　其次，政府为了经营工商企业也设立了一些公法人。主要的工商企业公法人有全国煤炭委员会、原子能机构、钢铁公司、煤气公司、中央电业局、地区电业局、英国广播公司、独立广播事业局等。

　　当然，政府为了经营工商企业除了设立公法人外，有时还设立私公司，受一般公司法的支配，股份由政府掌握或由政府与私人合营。政府对其所经营或参加的私公司的监督一般小于工商企业公法人。

　　2.行政事务公法人

　　这类公法人相当于一个政府机构，负责执行某项经济或社会方面的政策和职务。通常以自己的名义执行职务，在法律有特别规定时也可作为英王的代理人。例如各区域内的卫生机构执行卫生政策，提供卫生服务；各种农产品销售委员会为生产者提供销售方面的便利措施。又如住宅建设公司在各区域内调整住宅建设计划和支援住宅建设。全国海港委员会制定全国海港的发展和改进计划。旅游事业委员会在全国范围内促进旅游事业的发展和支援旅馆的建设。又如伦敦港务局、泰晤士河管理局等。这类公法人的经费不能自给，由政府资助，受政府监督的程序比前一类公法人大。

　　3．实施管制的公法人

　　和前类公法人一样，这类公法人也执行某项政策，但主要工作不是执行具体业务，而是制定和实施一些行为标准，因而更接近一般的行政机关，受监督的程度也较大。例如公共机构地理位置分布局，它的任务在鼓励政府机构从伦敦迁往外地。又如全国放射性射线保护局、赛马赌博税征收局、自然环境保护委员会、价格管理委员会、工资委员会、独占行为和企业合并管理委员会等。所谓制定和实施行为标准，当然包括一些技术性问题在内，例如发给许可证、实行刑事追诉等。

　　4．咨询及和解性质公法人

　　英国政府机关中有很多咨询机构存在。有些咨询机构没有取得法人地位，例如法律委员会、行政裁判所委员会等。有些咨询及和解性质的机构有法人地位，例如种族平等委员会、就业机会平等委员会、仲裁及和解委员会等。

　　二、英国公法人的共同特征^[2]

　　 各个公法人的组织和权力互不相同，每个公法人的法律地位，应根据各自组织法的规定决定。然而大部分的公法人也有一些共同的特点。

　　1．组织

　　公法人一般采取委员会制，委员会的主席和成员由有关的部长决定。部长在选择委员会的成员时有相当大的自由。有时，法律可能规定某些限制，例如只能在某类职业团体或某些集团中选择委员会的成员。部长通常只任命委员会的主席，只有和部长意见接近的人才有可能被任命为委员会的主席。委员会的其他成员往往在和主席商量后任命。有时部长在任命委员会的成员前必须先咨询其他机关。例如地方政府的意见。委员的任期一般由部长决定。部长认为某个委员继续任职不适当时可以辞退，但这种权力很少行使。不正当的辞退可以引起议会中的质问。部长根据法律规定辞退某一委员时，通常必须通知议会。在有些情况下．委员的任期以及是否可以连任由法律规定。委员会的主席一般领取薪俸，其他成员有时有薪俸，有时无薪俸。

　　2．财政

　　公法人的财政独立，由审计员或合格的会计师审查帐目，向有关的部长提出年度报告，并公开发表。工商企业的公法人自负盈亏，其他各类公法人的经费全部或部分由政府补助。

　　3．法律地位

　　公法人有独立的法律人格，以自己的名义执行职务，不是英王的代理人。部长对于公法人成员的任命权和监督权，不足以使公法人因此成为英王的代理人，但法律有明文规定时例外。这时的公法人也可以成为英王的代理人，享受英王所有的特权。例如1946年的国民卫生服务法规定，医院的建筑物可以认为是为英王服务目的所占有的土地，享有英王建筑物所具有的特权。又如1973年的国民卫生服务改组法规定，大区域内的卫生机构可以在卫生部长指挥下代表卫生部长执行职务。又如1954年的原子能机构法规定，该机构所占有的土地，从缴纳地方税的观点而言，可以认为是为英王服务所占有的土地，但其他方面不能享有英王的特权。

　　由于公法人和中央行政机关不一样，不是英王的代理人，所以在诉讼程序、民事责任、法律适用、租税负担方面，在法律没有其他规定时，原则上和地方政府及一般公民一样，适用一般的法律规则。

　　德国和台湾地区的公法人理论和行政主体理论是紧密相关的。在行政法学上，承担行政任务并承担权利义务的主体，称为行政主；体。行政主体最初就是指国家，它是最基本的行政主体，或者说原始的行政主体，国家通过其行政机关进行行政活动。这也就是所谓的“直接的国家行政”。后来，随着社会变迁，从国家又逐渐派生出其他的独立行政主体，也就是，国家设立其他行政主体，并将特定公共任务交给其所设立的行政主体来完成。新设的行政主体也可以再设立其他行政主体，并赋予特定的公共任务。比如，基于行政分权化的原则而发展出地方自治制度，基于行业自治的需要而发展出具有公法职能的行业公会，等等。国家以外的这些行政主体所为的行政活动，一般称为“间接的国家行政”。虽然设立新行政主体的是“母行政主体”，被设立的新的行政主体是“子行政主体”，但双方之间的关系并非如同上级行政机关与下级行政机关之间的隶属关系，相反，子行政主体在托付的公共任务的范围内，有完全自主的权力，母行政主体不得替子行政主体决定和执行，或者予以指挥。母行政主体对于子行政主体仅有法律监督权。

　　行政主体主要是依公法而设立的组织体(国家和其他公法人)，但是在特定的条件下，国家也可以放弃自行执行行政任务或者由其他公法组织执行行政任务，而是授权私人(自然人或者私法人)在特定范围内行使公权力(被授权人在法律上独立并自负其责地活动)，，还可以依照私法来设立私法人以完成行政任务，这些组织体可以被认为是广义的行政主体。不过，限于本文论题，本文不将此类私人作为行政主体的情形作为考察范围。本文所称的行政主体，也基本是狭义地使用，仅指依公法而设立的行政主体。

　　德国法上的公法人概念乃是继受民法而来，最先是将国家解释为公法人。到了19世纪中叶以后，随着其他公法人的发展，公法人被区分为三种具体类型：公法社团、公营造物和公法财团。台湾地区的行政法学界一般继受了德国对公法人的三分法。