公共事务

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公共事务(Public Affairs)

目录

什么是公共事务

  所谓公共事务是指该社会的统治阶级为了把社会控制在“秩序”范围内,推动社会发展,所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。

公共事务的特征

  一是阶级性。在阶级社会中,社会的公共利益必然反映出统治阶级的利益要求,公共事务的具体内容也必然满足统治阶级的根本需要。

  二是公益性。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务,公共物品与公共服务具有消费的非排他性,不能只为供给方单独享有,而是会使社会成员普遍受益。因此,从形式上看,公共事务的受益对象是一定范围的社会公众。

  三是多样性。公众对公共物品和服务质与量方面的需求偏好千差万别,而且呈现出不断变化的趋势。这就决定了公共事务种类繁多。内容广泛,同时也决定了公共管理方式。方法的多样化。

  四是层次性。公共事务所针对的是不同层次的公共问题,所涉及的社会成员范围有大有小,由此,公共事务可分为全球性公共事务、全国性公共事务和地方性公共事务等不同层次。其中,阶级性与公益性是公共事务的本质属性,多样性与层次性是公共事务的表现形式。

公共事务的分类

  由于不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在明显差异,可以根据这一点从理论上把公共事务分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。所谓政治性公共事务,是指与国家政权建设紧密相关,涉及国家政权稳定和国家政治发展的,需要依靠国家强制力加以解决的公共事务,如军事、外交。司法、维护公共安全等。政治性公共事务具有明显的阶级性特征,但同样具有公益性,比如,国家安全和公共安全不仅对统治阶级有利,也对被统治阶级有益。社会性公共事务是不必然依靠国家强制力来解决的公共事务,如教育。科技。公共交通、医药卫生等。这类公共事务与社会成员的切身利益休戚相关,显示了较强的社会公益性,但在阶级社会中,任何社会性公共事务同样具有阶级性,都必然反映统治阶级的意志与利益。

公共事务的公共治理模式[1]

  一、合作治理:公共事务治理的新逻辑

  治理公共事务以实现和增进公共利益、实现公众福祉是千百年来人们孜孜以求的目标。如何治理公共事务考验着人类的智慧。人们在实践中不断探索着最大化实现公共利益的公共事务治理之道。在历史上,政府曾被视为是公共事务治理的唯一负责人。政府对社会公共事务的管理成为社会生活的主要组织方式。政府作为国家和社会公共事务的唯一管理主体和权力中心,集中了所有的公共资源,决定和安排一切公共事宜。这种治理模式在经过一段时间的发展之后,各种弊端逐渐暴露了出来,诸如公平与效率的矛盾、政府机构膨胀问题、官僚主义问题、治理成本无限增长的问题、腐败问题等等不断受到诟病。在反思政府治理失效的基础上,很多人推崇市场的力量,认为市场作为配置资源的有效机制是公共事务的有效治理手段。以亚当·斯密为代表的古典自由主义者坚信市场在追求私利的同时会自动治理好社会公共事务以实现公共利益。通过私有化来创设一种私有财产制度使私人企业占有、使用和管理某些公共资源,通过市场调节来治理公共事务成为人们治理公共事务的另一种选择。然而,市场也存在市场失灵,市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限。这样,市场失灵为政府治理制造了借口,而政府失败又为市场价值的彰扬提供了理由。长期以来,人们一直徘徊在不完善的政府治理模式和不完善市场治理模式的两难选择中。是选择“有形的手”还是选择“无形的手”成为各国治理公共事务难以抉择的菜单选项。

  随着公共事务的日益众多和日趋复杂,社会对公共服务需求的多样化与质量的要求越来越高。实践证明,无论是政府还是市场,都不具备充足的资源和能力可以独自治理公共事务和解决所有的公共问题。传统的政府治理和市场治理受到愈发强烈的冲击。及至萨拉蒙所宣称的“20世纪最伟大的社会创新公民社会组织(即第三部门)力量的兴起,作为社会自治力量的第三部门在公共事务治理中一跃成为关键的加入者,传统“封闭——单一”的公共事务领域,逐渐向“开放——多元”方向演进。人们发现,政府、市场和第三部门等众多公共行动主体只有通过彼此合作、共同享有公共权力才能迎接日益严峻的公共治理挑战,政府、市场和第三部门在公共事务领域既不应是排斥异己的垄断者,也不应是事不关己的局外人,而应该是真正的合作者。以此为契机,公共事务治理模式开始进行着新的变迁,合作治理由此应运而生。概言之,合作治理就是政府、市场、第三部门等众多行动主体相互合作、分享公共权力、共同管理公共事务以实现公共利益的过程。

  合作治理的价值预设和实践机理主要包括以下几个方面:第一,主体的多元化。合作治理认为公共事务的治理主体除了政府外,还可以是市场主体第三部门等其它社会公共行动者。各种公共的和非公共的机构只要其行使的权力得到了公众的认可,都可以成为在各个不同层面上的权力中心。

  第二,关系的依赖性。合作治理认为,在公共事务领域,各治理主体身处一个相互依赖的环境,没有哪个主体拥有足够的资源和能力可以独自治理公共事务、解决公共问题。各主体要通过交换资源、共享知识、互通有无、相互补足才能有效地治理公共事务。第三,行动的自组织化。相对于政府的实质理性和市场的程序理性,合作治理的行动机制是以第三种类型的理性——反思的理性为基础,即把目标定于谈判和反思之中,通过谈判和反思加以调整,借助谈判协商达成共识、建立互信、实现合作,在“正和博弈”中求得共赢。第四,结构的网络化。在合作治理中,多元化的公共治理主体面对共同的问题,依靠彼此的优势和资源,通过对话树立共同目标,增进理解和相互信任,通力合作,就共同关心的问题采取集体行动,从而最终建立一种共同承担风险和责任的公共治理网络。作为当代公共管理的新分析框架和研究途径,合作治理解构了单一的政府或市场治理模式,跳出了传统的诸如传统上的公共与私人、国家与市场、市场与计划、政府与社会等两分法思维方式,型构了一种公共事务治理的整体性思维框架。质言之,合作治理打破了“基于市场发展逻辑和公共行政的传统理论之间权威性的分界线,为公共事务治理提供了第三种解决方案,从而开辟了公共事务治理模式变迁的新路径。由此,合作治理不仅成为学术界研究的热点理论问题,也成为一种公共事务治理的新型实践模式。

  二、反思:公共事务合作治理的困境与瓶颈

  尽管公共事务的合作治理模式是在反思和批判传统单一的政府和市场治理模式的基础上兴起的一种新型治理之道,但是,合作治理不是包治百病的灵丹妙药,合作治理不是万能的,以批判的眼光来理性审视合作治理,我们会发现,它也存在多维困境和发展瓶颈,同样存在治理失效的可能。

  剖析这些困境将有助于我们更加理性地对待合作治理,从而为完善合作治理、避免治理失效奠定坚实的基础。

  (一)合作治理能力的困境。合作治理模式归根结底是人类在国家——市场——公民社会三维关系的组合,寻求不同以往的、更为有效的实现公共利益道路的努力。正如前文分析的那样,理论和实践证明,政府有“政府失败”,政府无法避免“寻租”行为、低效率、经济问题政治化、决策失误、自身扩展导致资源浪费等现象。市场存在“市场失灵”,市场在限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限。第三部门也不是完美无暇的。第三部门也有“志愿失效”。第三部门存在的一些比如组织化程度不高、资源匮乏、行动能力弱、不公平竞争、过度追求特殊利益等问题也是不容忽视的。换言之,政府、市场和第三部门都存在治理能力的缺陷。如果缺乏有效的整和机制与制度设计,公共治理不但不会显现三方的比较优势,实现系统最优化效应,反而会导致三者治理劣势的叠加,出现更大的治理失败局面。

  (二)合作治理行动的困境。相对于政府的实质理性和市场的程序理性,治理是以第三种类型的理性——反思的理性为基础。然而,合作治理强调了自组织的优越性,却回避了反思的理性同样也存在的短视、不确定性、私益至上等缺陷。因为,“公私关系的安排既有让私方利用国家资源谋求私利的危险,也有政府出于国家的或执政党的利益把手伸到市场经济和民间社会中的危险。即使合作治理参与各方认识到存在相互之间的共同利益.认识到合作可能带来的好处,也不一定就意味着合作是自发的和顺利的。各治理主体都会从自身道德立场、利益要求出发,提出有利于最大化实现自身利益的目标和政策方案。并且,当彼此目标出现冲突和分歧时,各方都会坚持自己的立场和偏好,互不谅解和妥协,这容易致使公共治理过程陷于无休止的观点、立场纷争之中,公共协商、谈判无法进行,难以达成符合各方利益和获得各方认可的公共治理目标,导致多元主体“搭便车”的机会主义选择,出现哈丁的“公地悲剧”和奥尔森的“集体行动逻辑”等治理困境。

  (三)合作治理责任的困境。合作治理强调通过社会多元主体之闯的互动所形成的合作网络来处理社会公共事务,解决社会公共问题。由于合作治理是建立在政府、市场与第三部门分享权力、分担责任的机制上,强调各主体间领域渗透的交互性,模糊了政治国家与公民社会、公共部门私人部门之间的边界,可能导致的严重后果便是治理责任因指向不明确而引发的责任归属难题。在没有责任归属的强制性制度保障前提下强调公共部门与私人部门责任的共担,实质上却隐蔽了有关责任的分担归属,内在危险便是增大了责任推卸的可能性,为多元公共治理主体相互推诿、转嫁责任提供了可操作的实践空间。

  (四)合作治理价值的困境。合作治理倡导社会多元主体相互合作、共同参与公共事务的治理,这种看似无懈可击的信任与合作的价值理念背后却暗含着诸多价值矛盾和冲突,价值诉求的两难选择成为困扰合作治理的紧箍咒。第一,共治与合法性的矛盾。合作治理涉及政府、市场、第三部门等多元社会公共行动者,这样,一方面许多公众坚持认为治理公共事务只能是政府的职责,由其他机构来提供是不合法的,这种观念必然破坏公众对合作治理网络的信心,削弱治理的合理性。

  另一方面,许多公众也认可包括政府在内的多元管理主体所构成的对社会公共事务的合作共治网络,这或多或少地转移了公民对政治系统的认同,减少了对政府的“忠诚投入导致政治系统出现合法性危机。第二,合作与竞争的矛盾。合作治理重视公共事务治理中各主体问的相互合作、坦诚沟通,但过分强调合作和共识可能会妨碍因矛盾和冲突而激发的创造性,妨碍解决危机的努力。第三,责任与效率的矛盾。就合作治理而言,一方面,在相互依存的合作网络中必须明确责任归属,这样才能通过责任机制来激发行动者的积极性并保证其忠于职守。在公私伙伴关系责任模糊的情况下,责任机制就显得尤为重要。但是,另一方面,责任归属一清二楚反而有可能造成行动者画地为牢、互相阻隔而不利于高效率地合作以追求共同目标。效率和责任的矛盾就不可避免了。

  三、探索:完善公共事务合作治理模式的构想

  公共事务的合作治理是一个涵盖政治、经济、社会、文化等诸多领域的宏大命题。完善公共事物合作治理模式涉及到政府与市场关系、政府与第三部门关系、政府组织体制、公共事务治理规则等多方面系统的调整与重塑.是一个极其复杂的综合治理工程。妄想靠毕其功于一役的方式一蹴而就是不科学也是不现实的态度。但采取正确的策略、选择合适的路径完善合作治理模式将有利于克服合作治理困境、规避合作治理失败的风险,从而实现对公共事务的良善治理。

  (一)夯实基础,提高合作治理能力合作治理建构了一个政府——市场——第三部门的三维立体架构的公共事务治理模式,这种模式的成功实施必须以有效的政府、发达的市场和强大的第三部门为基础,否则,合作治理只能是空中楼阁。首先,建构有效的政府是提高合作治理能力的关键。因为“在一定意义上,政府是社会发展的领导力量,如果政府缺乏能力,尤其是缺乏领导社会发展的能力,那么,社会就难以向前前进。政府要正确处理与市场、社会的关系,正确界定自己的职能,要树立主权在民、以人为本、顾客至上有限政府、依法行政、民主开放、高效廉洁、公正平等、诚信守责等观念,建立一个从“划桨”到“掌舵”、从规制到治理、从法治到法德并举、从封闭到开放、从垄断到竞争、从治疗到预防、从投入到效果、从集权到分权、从官僚到顾客、从关注过程到关注目标、从控制市场到服务于市场、从以政府为中心到以人民为中心、从常规行政到创新行政、从对上负责到对上对下都负责的政府。政府能力的增强是提高合作治理能力的关键环节。其次,建设发达的市场是提高合作治理能力的基础。发达的市场包括完善的市场体系、灵活的市场机制、规范的市场秩序、稳定的市场环境、强大的民营经济等方面的内涵,只有不断激活市场主体,严格按市场规律办事,建立完善的法制体系和信用体系,逐渐规范市场经济秩序,不断壮大民营经济实力,才能为市场有效调节社会资源配置以参与公共事务的治理创造条件。最后,培育强大的第三部门是提高合作治理能力的保障。当前需要从建立健全第三部门发展的相关法律法规、明确政府与第三部门的关系、合理定位第三部门的职能、优化第三部门内部治理结构、弘扬社会志愿精神等方面进行努力,为第三部门的发展营造良好的社会环境,推动其健康发展,为第三部门参与公共事务治理奠定坚实的基础。

  (二)明确职责,优化合作治理结构要避免合作治理的系统性治理风险或全局性治理失败,就必须厘清政府、市场和第三部门在公共事务中扮演何种角色、各自应承担什么责任,以形成优良的治理结构。在合作治理中,政府、市场和第三部门等公共行动者都是公共事务的治理主体,是治理公共事务的共同责任承担者。政府与其他治理主体处于互动之中,它们不再是统治行政下上令下行的“命令服从”关系,而是平等的、合作的伙伴关系,政府从“社会之上的政府”转而变成“社会之中的政府”。政府权力在划定的范围内和限定的内容中与其他权力主体之间是合作性的平行关系,而不是包含性的垂直关系。政府与社会的关系摆脱了非此即彼的零和博弈关系,而应走向合作性的正和博弈关系,亦即伙伴关系。政府、市场和第三部门的最佳关系应该是各尽所能、各得其所而又和谐相处的关系,它们在各自具有比较优势的领域发挥着主导作用,同时又互补互强。政府从传统的“父辈”变成“同辈中的长者”。

  但是,由予政府是社会强制力的合法垄断者,它在合法地使用暴力、决定重大的公共资源分配方向和维护公民基本权利、实现公平价值等方面发挥着其他组织不可替代的作用。政府应该在合作治理中发挥关键的作用,充当元治理的角色。政府在合作治理中应该“作为不同政策主张的人士进行对话的主要组织者,作为有责任保证各个子系统实现某种程度团结的总体机构,作为规章制度的制定者,使有关各方遵循和运用规章制度,实现各自的目的,以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后一着补救措施”。有必要说明的是,政府的元治理角色只是承担了他主体无法承担的任务而已,政府与其他社会主体的不同就在于社会分工的结果,是功能或职能的不同,而绝不是一种不平等的关系。

  只有多元治理主体明晰各自职责,形成合理的治理结构,合作治理才能发挥理想的效应。

  (三)激发动力,建构合作治理机制要发挥政府、市场和第三部门三方的比较优势就必须构建良性的合作机制作以使其功能最大化涌现。首先要建立参与机制。参与才有活力,才能激发合作的动力。要建立一套相应的制度通过扩大参与规模、疏通参与渠道、创新参与方式、增强参与效果、保障参与权利等措施不断推动政府之外的治理主体积极参与公共事务的治理。如在参与方式上,政府之外的市场、第三部门等治理主体可通过投票、信访、质询、参加听证会、在媒体上发表意见、提供信息和咨询建议等方式与政府部门或其他主体合作。其次,要建立激励机制

  有效的激励是驱使合作的动力源泉。要针对不同的治理主体性质采用不同的激励措施。对政府而言,可以尝试把公共治理绩效与其收益挂钩,让节省的财政资金由政府自主支配并实行富有弹性的绩效工资制,对绩效良好的机构和个人进行奖励以激励其进一步节省成本、提高公共治理水平。

  对市场而言,要明晰公共治理中的私人产权,积极探索公共治理形式,走民建、民有和民享的治理之路,充分发挥民营资本的治理作用,以提高效率,增强活力。对参与某些具有高成本、非赢利性等特点的公共事务,政府可对企业等治理主体给予补贴税收等其他优惠政策。对第三部门,要加大舆论和媒体宣传力度,通过精神表彰以鼓励和肯定其致力于公共事务治理的努力和品质。再次,要建立监督机制。有监督才有压力,有压力才能催生合作治理的动力,这种监督是双向、互动的:政府要依法对其他治理主体进行严格而合理的监督,保证公共治理实现公共利益最大化,而私营企业、第三部门也要对政府治理绩效进行监督,提供建议、形成压力以促进其更好地治理公共事务。只有这样,政府、市场和第三部门才能积极参与公共事务的治理,发挥出各自的比较优势,形成合理的公共治理体系,实现l+1+1>3的最优治理效果。

  (四)彰扬公益,培育合作治理文化文化是最好的黏合剂。在合作治理中,要整合政府、市场、第三部门在内的多方治理主体,除了进行制度创新与机制重塑外,还必须大力倡导公共精神,提升社会资本存量,培育良好的合作治理文化。这种文化培育首先要树立公共治理的平等观。公共治理的多元主体应该拥有平等的权利,承担平等的义务,他们不是权威与服从的垂直关系,而是互惠与合作的横向关系。其次,要培育公共治理的参与观与责任观。多元主体应积极参与公共事务的治理,贡献自己的力量,追求更大的公共利益。公共治理主体应当追求托克维尔所说的“恰当理解的自我利益”,即在更广泛的公共利益背景下的自我利益,有远见的而非短视的自我利益,有助于促进公共利益的自我利益。这样才能使公共治理各方超越一己之私而以普遍的公共精神治理公共事务。再次,要形成公共治理的信任和宽容观。在缺乏信任和宽容的社会中,社会成员之间很难进行有效合作,共同利益也无法得到有效实现,社会共同体的存续就会面临严重危机。信任是合作的基石,因此,公共治理的多元主体应该互相尊重和相互信任。最后,要强调公共治理的团结和协作观。公共治理各方通过互惠互利的集体行动来增进彼此的理解,更新感情和思想,从而在政治上更成熟,更有社会信任感,有更多的社会参与,也有更强的行为能力。只有具有高度的公共精神和公益心,具有团结、合作、自主、信任的合作精神,具有高度的主体意识、权利意识和参与意识,公共事务的各方治理主体才能更好地治理公共事务。

参考文献

  1. 谭英俊.公共事务合作治理模式反思与探索.贵州社会科学2009年3期
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