公共管理

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公共管理(Public Management）

　　公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福祉与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分,其重点在于将公共行政视为一门职业,将公共管理者视为这一职业的实践者。

　　公共管理作为一种综合性的社会活动，作为一种现代管理模式，它具有如下特征：

　　(1)、公共管理的目的是为了实现社会公共利益。社会是一个多元的、复杂的人类生活的共同体。从利益角度看，社会中既存在着以个人目标为指向的私人利益，也存在着以大众目标为指向的公共利益。所谓公共利益，就是社会成员在共同使用的基础上共享的利益。公共利益既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本质要求；社会的稳定与发展必须以社会公共利益去促进带动私人利益的发展。

　　(2)、公共管理的主体是政府组织和非政府组织。现代社会的公共管理主体是多元的，主要的有两大部分：一是政府(广义)组织，一是非政府组织。在地位作用上，政府是公共管理活动的核心主体。在职能分工上，一般来说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事项，诸如国防、外交、社会安全、重大法律、法规与政策的制定等，只能由政府组织来承担；而微观方面的管理，诸如社会服务、社会保障等方面的一些具体事项，更多地应该交给非政府组织来做。此外，还应通过制度安排，使公民有更多的机会参与或参加公共事务的管理活动。

　　(3)、公共管理的客体是社会公共事务。公共管理的客体是指公共管理活动中具体的权利和义务所指向的对象，即社会公共事务。社会公共事务的内容包括社会问题、公共项目、公共物品和资源。社会问题是那些属于公共部门职责范围内、与公共管理目的相符合、需要解决的问题。公共项目是依据政策而采取的一系列行为及过程，是公共管理中最直接的对象。公共物品和资源主要包括公共设施、公共产品、公共信息资源、社会人力资源、自然资源、公有企业和公司。

　　(4)、公共管理的基本职能是服务职能、经济职能、政策与法律职能和社会保障职能。在管理职能体系中，不同性质的管理的基本职能是不相同的。公共管理的公共性与政治性特征决定了它具有上述四项基本职能。

　　(5)、公共管理可运用一切公私管理手段。公共管理首先应突出“公共”的特性，在管理手段上需运用政府组织的常用手段，如行政指令手段、法律手段、经济手段、思想教育手段等。同时，私人部门的管理手段也可应用到公共管理中，如重结果、重效率、重技术等。运用私人部门的管理手段，其目的也是为了解决公共问题，满足公众的需要。

　　公共管理以社会公共事务作为管理对象，社会公共事务主要包括社会问题、公共项目、公共物品和资源三大部分。

　　(一)社会问题

　　社会是一个充满着矛盾的人类生活的共同体，在任何时代或任何社会区域，都会面临着这样或那样的问题。社会问题是多种多样的。同时，社会问题又是层出不穷的，当一些问题得到解决时，新的问题又会产生出来。因此，公共管理不可能同时去解决所有的社会问题，只有符合公共管理目的、属于公共管理机构职责范围内的社会问题，才成为公共管理的对象。居于此，必须善于识别各类社会问题，合理地选择那些主要的或重大的社会问题作为公共管理的对象。一般来说，作为公共管理对象的社会问题必须具备以下几个前提条件：第一，它是一种客观存在的、与社会严重失调的现象；第二，它影响到一定社区内的成员的正常生活，受到人们的普遍关注；第三，它必须依靠社会的力量进行综合治理才能获得解决；第四，它的解决有助于推动社会整体的进步与发展。

　　(二)公共项目

　　所谓公共项目是指为实现公共管理目标而采取的一系列行为及其过程，它是公共管理中最直接的对象。公共项目具有以下特点：①把特定的公共管理活动划分为必要的行为步骤或阶段，以便有效地实现公共管理的目标；②仔细考虑每个步聚之间的关系，尤其是与特定的结果之间的关系；③明确每一步的实施者和责任者；④有明确的完成每一步骤和整个项目的时间表；⑤经常检查资源分配与预先规划是否相符合。

　　(三)公共物品和资源

　　对公共物品和资源的管理，是公共管理的主要内容之一。

　　1、公共物品

　　关于公共物品的概念，世界银行《1997年世界发展报告》指出：“公共物品是指非竞争性和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。”从世行的解释可以看出，公共物品是与私人物品相对应的一种物品，它具有以下特征：①消费的非竞争性和非排他性；②自然垄断性；③收费困难；④规模效益大；⑤初始投资量大。公共物品的这些特征使得私人企业或市场不愿意提供或难以提供，即使提供了也难以做到有效益。因此，一般皆由政府等公共部门提供。与公共物品相比较，私人物品的效用边界清楚，市场是提供此类物品的最佳方式。

　　2、资源

　　资源是指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总称。按其形成方式分为自然资源和社会资源。作为公共管理对象的资源主要包括：①公共信息资源。即一定社区的人们共同拥有和可能享用的各种精神产品，包括文化产品、科技成果、经济信息等等。它是现代人类社会赖以生存和发展的基础。②人力资源。即一定社区的劳动力、人才方面所形成的社会资源。在诸多社会资源中，人力资源是最活跃和最宝贵的财富。因此，对一定社区内共有的人力资源的开发和利用，并促使其发展，便成为了公共管理的重要内容之一。③自然资源。即一定社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，如土地资源、矿产资源、水资源、生物资源、海洋资源、气候资源等。自然资源属于一定社区的成员所共有，对它的合理利用与开发、保护与再造是公共管理的重要内容。

　　(1)承认政府部门治理的正当性;

　　(2)强调政府对社会治理的主要责任;

　　(3)强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负;

　　(4)强调多元价值;

　　(5)强调政府绩效的重要性;

　　(6)既重视法律、制度,更关注管理战略、管理方法;

　　(7)以公共的福祉和公共利益为目标;

　　(8)将公共行政视为一种职业,而把公共管理者视为职业的实践者。

　　所谓公共管理与私人管理的区别，是针对着组织的性质及其管理而言的。美国学者菲力浦·科特勒从社会经济的角度将整个社会组织划分为三大部门：第一部门是企业，第二部门是政府，第三部门是非营利组织。其中，企业是私人组织，政府与非营利组织是公共组织。由此可知，公共管理即是指政府与非营利组织的管理，私人管理是指企业的管理。

　　公共管理与私人管理在管理的一般特征上有许多相似之处。比如，无论是公共管理还是私人管理都具有决策、计划、组织、协调、控制等职能，都需要制定目标，都需要制定各种规章制度来规范组织及其成员的行为，等等。但是，由于二者的根本性质不同，公共管理与私人管理之间还是存在着明显的差别的，这种差别主要体现在以下几个方面。

　　(一)公共利益与私人利益的不同

　　(二)权威行使的性质不同

　　(三)受法的支配与契约管理的不同

　　(四)政府控制与市场自由调节的不同

　　公共管理与私人管理的一个重要差别是政府的控制与市场自由调节的差别，具体表现在以下几方面：

　　(1)、垄断与自由竞争的区别。公共部门提供的服务，往往是只此一家，别无分店，因为行使治权只能有一个治理部门；私人部门提供的产品和服务，同时有许多竞争者。

　　(2)、公共产品与私人产品的区别。公共部门提供的是公共产品或准公共产品，私人部门提供的是私人产品和服务。前者具有不可分割性和非排他性的特点，后者具有可分割性和排他性的特点，并且价格可以衡量。

　　(3)、依赖与自由的区别。公共部门所提供的产品或服务，公民没有自主选择的权利；私人部门提供的产品或服务，消费者可以自由选择。

　　(4)、服务与追求利润的区别。公共管理是对公民的一种服务，不计报酬；私人部门的活动是为了追求利润。

　　(五)政治理性与经济理性的不同

　　公共部门处于社会管理的中心，承担着社会价值与社会利益分配的职责，目的是为了达到社会的平衡。因此，公共组织特别是政府组织在治理中所表现出来的是一种政治理性，考虑的是各种社会利益和价值的平衡，如效率与平等，改革、发展与稳定，个人利益与公共利益的平衡等。

　　私人部门的管理，其组织的属性决定了它必须追求经济利益，其职能有限，管理的范围较窄，管理问题涉及的标的人口较少，影响面小，不易形成整体社会作用。基于此，私人管理体现出来的主要是一种经济理性，其它则不顾及或少顾及。

　　公共管理作为一种新的管理模式，是在公共行政的基础上提出并发展起来的。由于有此渊源关系，便形成了理论界对它的多种看法，主要有：一种观点认为，公共行政与公共管理并无本质上的区别，只不过是称谓不同而已。另一种观点认为，公共管理是公共行政的一个分支，它专门研究行政管理中的方法、技术和技巧部分；公共管理的具体活动主要是从事公共事业的开发和管理。又一种观点认为，公共管理是一种不同于传统公共行政的新的管理模式或途径，不能简单地将公共管理等同于公共行政，公共管理在管理内容、管理思想、管理手段等方面都有着区别于传统行政管理的自身特点。

　　应该说，以上各种观点中的最后一种观点是国内大多数学者赞同的观点。全面地看，公共管理与公共行政是既有联系，又有区别的两种管理模式。

　　两者的联系是：①公共管理与公共行政都是对社会公共事务的管理，“公共”是两种管理的共同边界。②公共行政即政府管理，公共管理的核心主体也是政府，虽然它的主体还有非政府公共组织；这样，公共管理与公共行政两者的核心主体都是政府。③公共管理和公共行政都是管理机关依法开展的管理活动，都具有很强的法律规范性。④公共管理与公共行政都以追求公共利益为目的，管理中都将“公平”因素放在首位。

　　两者的区别是：①管理主体方面。公共行政的管理主体就是政府，公共管理的管理主体除政府外，还包括非政府公共组织。②管理客体方面。公共管理的客体比公共行政宽泛，它的管理范围既包括了属于政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务；还有，一些在传统公共行政中难以见到的客体，诸如公共环境、项目执行、绩效评估、公共伦理等，也出现在公共管理的客体中。③管理目标方面。公共行政是一种“内部取向”，公共管理是“外部取向”，公共行政重视机构、过程和程序的管理，公共管理重视项目、结果和绩效的管理。④管理手段方面。公共行政重视计划、组织、指导、协调、报告等基本技能，公共管理则关注那些可以用来将思想和政策转变为行动的管理工具、技术、知识和技巧。⑤管理思想方面。公共行政强调执行规范，强调“政策科学化”；公共管理则将更多的企业管理思想纳入到公共管理过程中来，强调“管理市场化”。

　　公共管理的研究对象是国家、政府与社会公共组织的公共事务及其 管理过程,而工商管理的研究对象是工商企业及其经营过程。两者的具体差异在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是谋求社会公共利益,工商管理的目的是谋求组织利润;二是管理性质不同,传统的公共管理具有垄断性,工商管理则具有竞争性;三是管理手段不同,传统公共管理以行政手段和法律手段为主,辅之以经济手段;工商管理以经济手段为主,辅之以法律手段和行政手段。我们既要把握二者的联结点,更要着力找出二者的差异处,以求对 公共管理有全面的认识。

　　它是在20世纪80年代和90年代,针对传统的行政模式的缺陷,在公共部门管理中兴起的一种新的管理方法。它有众多的名称,如“管理主义”、“新公共管理”“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”和“企业型政府”等。它具有以下一些特征:第一,代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。第二,明确表示了脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。第三,明确规定组织和人事目标。第四，资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作,而不是无党派的或中立的。第五,政府职能更有可能受到市场检验，政府介入并不一定总是指政府要通过官僚制手段行事。第六，通过民营化和市场检验、签订合同等其他方式减少政府职能的趋势。

　　新公共管理出现的原因有多种说法，但其根本原因在于传统行政模式已经不再起作用,并且被公认为正在失去作用。政府首先对此有所认识,并且开始对传统模式的某些最基本的信念提出挑战。政府开始雇用经济学家或在管理方面受过训练的人员,而不是具有多方面才能的行政人员;从私营部门引入管理技术;在降低成本的目标下,将公共部门活动与私营部门活动之间的分界线后移,扩大了二者融合的范围;并且开始改革政府系统内不再需要的工作条件。政府在实际收入下降时,面临着服务水平不变的政治要求。在这种情况下,惟一的出路是提高生产力。从而为新公共管理的兴起提供了有利时机。

　　一、管理的方法

　　胡德(Hood)认为管理主义过程,也就是他所说的“新公共管理”,包括了七个要点:

　　1.公共政策领域中的专业化管理。这意味着让管理者管理,或如胡德所言“由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制”。对此最为典型的合理解释是“委以责任的前提是对行为责任进行明确的区分”。

　　2.绩效的明确标准和测量。这需要确立目标并设定绩效标准,其支持者在论证时提出“委以责任需要明确描述目标;提高效率需要牢牢盯住目标”。

　　3.格外重视产出控制。根据所测量的绩效将资源分配到各个领域,因为“需要重视的是目标而非过程”。

　　4.公共部门内由聚合趋向分化。这包括将一些大的实体分解为“围绕着产品组成的合作性单位”,它们的资金是独立的,彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。“在公共部门的内部与外部”,既可对这些单位进行管理又可以“获得特定安排所带来的效率上的优势”,其必要性证明了这种做法的合理性。

　　5.公共部门向更具竞争性的方向发展。这包括了“订阅合同条款以及公开招标程序”,其合理性则在于“竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在”。

　　6.对私营部门管理方式的重视。这包括“不再采用‘军事化’的公共服务伦理观”,在人员雇用及报酬等方面更具有弹性,这种转变的合理性在于,“需要将私营部门‘经证实有效的’管理手段转到公共部门中加以运用”。

　　7.强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。胡德将这看做是“压缩直接成本,加强劳动纪律,对抗工会要求,降低使职工顺从企业的成本。“对公共部门的资源需求进行检查,少花钱多办事”的必要性证明这种做法是合理的。

　　二、新公共管理的理论基础

　　新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门管理。

　　经济学作为管理主义的基础使它成为最有力的社会科学理论。经济学中最关键的假设有两个。首先,是关于个人理性的假设,即假设个人总是趋利避害。其次,个人理性的假设使某一精心构筑的模式得以成立,并可以将其高度抽象,依据此模式可预期人们的总体行为。在此意义上说,经济学力图通过演绎得出结论,这就使它有别于惯于采用归纳方法的其他社会科学。

　　另一方面,公共管理无疑在理论和实践上都受到私营部门的影响。公共部门和私营部门也许存在着本质的区别，但这并不意味着出自私营部门的理论和有关技能与公共部门毫无关系。为公共管理所吸取的几项管理变革是由私营部门率先进行的。建立更有弹性的组织、重视结果都源于私营部门;目前为公共部门日益重视的战略计划和战略管理也出自于私营部门。私营部门的人事管理制度在某种程度上也为公共部门所采纳,包括在组织中推行激励机制和其他不同的制度。

　　重视目标或许是引自私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽略了结果,因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的,其他则退居其次,这是人们在态度上的一个重大变化。而且,正如前文所分析过的那样,官僚制组织并不是生来就有效率的。私营部门还尝试过其他形式的组织结构,例如利润中心,分权制以及灵活的人事制度等等,类似的例子在公共部门中均可找到。私营部门向弹性化转变的趋势现正为公共部门所争相效仿。

　　经济学和私营部门是新公共管理的主要理论基础。这种理论支持是否令人满意,或者是否能达到和传统模式一样的效果,是管理主义模式遭受到批评的主要方面之一。

• 欧文·E·休斯，《公共管理导论》〔M〕. 中国人民大学出版社
• 帅学明,现代公共管理学[M].华南理工大学出版社,2004