行政責任

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行政責任(Administrative Responsibility)

目錄

什麼是行政責任[1]

  從廣義的角度來看,行政責任指行政機關及其公職人員對國家所承擔的職責和義務,即國家法律所規定的應由行政機關及其公職人員所履行的社會責任。因此,廣義的行政責任意指政府的社會責任。從這個意義上說,當政府履行了自己的社會職責時,我們說政府是有責任的或負責任的。

  從狹義的角度來看,行政責任指行政機關及其公職人員在代表國家實施行政管理活動的過程中,因其違法或未履行相應職責和義務時所應承擔的否定性的政治的、行政的以及法律的後果。因此,狹義的行政責任與違法或未履行相應職責和義務相聯繫,意味著國家對行政機關及其公職人員違法行為的否定性評價和譴責。從這個意義上說,當行政機關及其公職人員對其違法行為承擔了法律後果時,我們說政府的責任得到了追究。

行政責任的一般特征[1]

  行政責任是近代國家民主政治的產物,是國家行政管理制度的重要組成部分。行政責任作為特定歷史條件下的產物,有其獨特的特征。行政責任的一般特征是:

  第一,行政責任是一種責任。

  這主要表現在:(1)行政責任是一種政治責任。一個國家的政府是由國民直接或間接選舉產生的,因而要對國民負責,承擔政治責任。(2)行政責任是一種法律責任。行政責任通過法律的形式加以規範性的肯定和保障,並以國家強制力為後盾發生約束力。法律保障政府行政責任的履行,並對不履行責任的行為進行追究。(3)行政責任是一種行政法律責任。行政責任由於政府及其官員執行職務的行為而產生,其責任主體恆定是政府機關及其官員。(4)行政責任是一種道義責任。政府官員是為國民服務的國家公職人員,理應遵循普遍的社會道德規範。在實施行政管理的過程中應增強工作責任心,忠實履行職責。否則,就產生職業道德問題。

  第二,行政責任是一種義務。

  對政府及其官員來說,承擔行政責任的過程,其實就是承擔為國民服務的義務的過程,在這個意義上,行政責任就是一種義務。這種義務由法律、法規所規定,由社會公德和社會輿論所約束,表現在兩個方面:(1)政府及其官員對國家權力主體承擔忠實執行法律,為國家服務的義務;(2)行政下級對行政上級承擔忠於職守、努力工作、提高效率、遵紀守法的義務。

  第三,行政責任是一種任務。

  行政機關和公務人員在承擔一定義務的同時,還必須通過一定的方式才能保證這種義務的實現。在這裡,履行義務的方式即行政機關所承擔的規定性的工作任務及其所應遵守的相應的工作制度。國家權力主體以憲法和法律的形式向政府規定工作任務,政府則通過自身的再分配,將巨集觀的工作任務分解、委派給各個行政機關及其公務人員。各個行政機關及其公務人員通過任務的完成來履行所承擔的義務。從這個意義上說,完成工作任務的過程就是履行其義務的過程。

  第四,行政責任是一種制度。

  一方面,行政責任是國家政治法律制度的一部分。在國家政治法律制度內部,行政機關及其公務人員的行政行為受到國家法律、政策等的規定和約束,併在現實的政治法律過程中與其它國家機關及其官員發生相互制約的關係。當其違反國家政治法律制度時,其行政行為將被追究行政責任。另一方面,行政責任也是一種內部工作制度,即政府在政治法律制度的原則和規定之下,用規章制度以及行政紀律等形式,將行政責任具體化、固定化和合法化,並以此作為追究行政責任的依據。

  第五,行政責任是一種監督機制

  行政責任的核心在於保障國家權力主體對行政機關及其管理行為的有效的監督和控制。為了確保行政機關及其公務人員根據國民的意志和法律的規定開展行政活動,就必須通過一定的機制來防止行政機關及其公務人員肆意追求權力和特殊利益,而置國家的利益、國民的利益於不顧的現象,這就產生了建立行政責任監督機制的必要性和重要性。從這個意義上說,行政責任實際上就是對行政機關及其公務人員起監控作用的一種監督機制。凡違反法律或失職的行政機關及其公務人員,都是違背行政責任的,理應受到法律製裁或行政懲處。

  行政責任既是現代民主政治的一種基本理念,又是一種對政府進行民主控制的制度安排。作為民主政治時代的一種基本價值理念,它要求政府必須對社會和民眾的基本需求作出回應並積極採取行動加以滿足,必須積極地履行其社會義務和職責,必須承擔道義上的、政治上的和法律上的責任。作為一種制度安排,行政責任要求建立一套保證政府責任實現的控制機制。這種控制機制既包括內部的,也包括外部的。內部的政府責任機制主要指職業道德建設、自律機制等。外部責任機制主要指立法監督、司法審查等控制機制的建立。

行政責任的意義

  行政責任作為人類社會制度一定發展階段的產物,有其生成和發展的必然性和條件。在現代社會中,行政責任愈來愈成為國家政治生活的一個重要方面,從而使確立和確保行政責任產生了不同於以往的重要意義,主要表現在以下兩個方面:

  第一,行政責任能夠限制行政機關及其公務人員濫用行政權力

  19世紀末20世紀初,西方出現了行政國家現象。行政活動不再從屬於政治,開始在國家政治生活中占據主導地位。行政國家現象的主要表現是,政府通過法律授權,從立法機關和司法機關那裡接受了越來越多的委任立法權和委任司法權;政府利用憲法對政府職權的抽象規定,不斷擴大自身的行政自由裁量權;政府通過對國家經濟生活及社會生活干預的不斷加強,自身的權力不斷擴充。總之,政府在立法、行政、司法三權分立的國家權力格局中,地位明顯加強,政府權力、職能和活動範圍明顯擴展,在國家和社會生活中發揮越來越大的作用。

  然而,政府行政權力的擴張也造成了一些問題,在理論上,政府行使立法權與司法權,與三權分立的制度設計產生了矛盾,在實踐上,政府職權的擴張,增加了政府謀取自身利益以及侵犯社會公眾合法權益的可能性。因此,從制度設計上看,一方面需要強化政府的職能以滿足社會發展的需要,另一方面又需要對政府的權力進行必要的限制,以維護社會公眾和組織的合法權益。這就產生瞭如何在變化的社會條件下,既能充分發揮富有靈活性和機動性的行政權的作用,又能維持基本的三權互相制約的國家權力結構以及民主精神和法制精神,充分保障社會公眾和組織的合法權益不受侵害。解決這一矛盾的重要途徑之一,就是加強政府及其公務人員的行政責任。

  第二,行政責任能夠提高減少政府工作失誤,提高政府工作效率。

  20世紀以來,特別是兩次世界大戰以來,科學技術的發展使得人類社會的生產水平不斷提高,生產規模和能力不斷擴大。經濟與科技的發展使得人們的社會生活日益豐富和多樣化,人們的需求也日益增多和複雜化。社會發展的深刻變化對國家行政管理的方式、內容和範圍都提出了新的要求,使得政府權力和職能明顯擴張,政府組織結構更為複雜,政府公務人員的數量和種類大為增加。由於現代政府組織規模龐大而職能複雜,人員眾多而分工細緻,為提高行政效率,就要求在行政組織內部建立起職權與職責相一致的工作責任制度,使行政組織內部各個層級、各個部門以及各個公務人員都必須責任明確,從而保證行政行為的規範化,剋服官僚主義,減少行政失誤,提高行政工作的效率。

行政責任的歷史發展[1]

(一)西方國家行政責任的歷史發展

  行政責任不是從來就有的,而是隨著近代資產階級政治思想的提出和民主政治制度的建立而逐步產生的。行政責任最早出現於19世紀70年代,至今只有 100多年的歷史。西方國家行政責任的產生和發展,大體經歷了三個階段,即資本主義以前行政無責任、資本主義行政有限責任、資本主義行政完全責任三個階段。

  1.資本主義社會以前行政無責任階段

  在資本主義社會以前,人類社會在經濟形態上占主導地位的是自給自足的自然經濟。在自然經濟的基礎上,人們的社會地位和社會關係都是不平等的。以國王為代表的統治者在經濟上壟斷生產資料,在政治上集所有國家權力於一身。統治者處於支配地位,被統治者處於受支配的地位,而不是國家主人的地位;統治者與被統治者的關係是人身依附關係,而不是平等的契約關係。依據傳統的“君權神授”、“朕即國家”、“國王不能為非”等原則,在關於行政責任的問題上便出現了一整套免責的理論,如“主權無拘束論”、“絕對權力論”、“主權命令論”、“人民利益論”等,藉此為統治者不承擔行政責任辯護。這樣,以國王為代表的統治者在統治國家的過程中是不承擔任何法律上的責任的。

  由於封建社會中行政官吏的權力和行為只不過是國王的權力和行為的延伸,因此在國家政治關係上,國王既然永遠不可能為非,不承擔任何行政責任,那么行政官吏自然也就不承擔任何行政責任,不能被控告。這樣,在封建社會中,國王及其官吏對於自己的行政行為的後果是不承擔任何行政責任的。

  不過,封建社會的行政官吏對於自己的行政行為的後果不承擔行政責任只是針對百姓而言,對於國王,行政官吏還是要承擔責任的。事實上,封建社會的行政官吏受到責難、懲戒的情況是很普遍的。行政官吏不僅要對國王承擔行政責任,而且還對國王形成包括人身依附關係在內的絕對服從關係,當行政官吏違背國王的旨意時,就將受到製裁。

  此外,封建社會的行政官吏雖不承擔行政責任,卻要承擔道德上的責任。在人類社會政治和行政的發展歷史上,政府及其官員要承擔道德上的責任,可以說是自古有之。這是因為,政府及其官員的行為如果不能符合人民及社會所要求的基本道德標準和規範,就會失去其統治的正當性的基礎。因此,即使在君主專制時代,政府及其官員的道德責任也是存在的。在中國古代,老百姓期盼的所謂的“清官”,其實就是社會對政府及其官員的一種責任期望。不過,要在現實中實現政府及其官員的道德責任卻是一件困難的事情。因為道德責任本身是一種對政府及其官員的內在的約束機制,而不是外在的強制機制。因此,政府及其官員的道德責任並不能代替行政責任。

  在資本主義社會初期,由於資產階級在經濟、政治與思想上的發展尚不成熟,封建社會的傳統觀念的影響依然存在,雖然資產階級國家已不再承認“王權至上 ”、“國王不能為非”等主張,卻又提出了“國家主權至上”的原則,把封建社會對國王的盲目崇拜變了對抽象國家的盲目崇拜。結果在行政責任問題上仍然堅持國家無過失或國家不可能違法等主張。

  2.資本主義社會官員個人負責及國家負有限責任階段

  西方資產階級革命完成後,資產階級啟蒙思想家的啟蒙思想以及民主主義思想深入人心,這為資本主義國家建立行政責任制度奠定了理論基礎,行政責任作為資產階級民主政治制度的一部分,逐步發展起來。

  行政責任最早髮端於英國政府對議會所負的政治責任。早在16世紀,英國議會中就出現了彈劾程式:一個大臣如果濫用權力或行為不端,將受到眾議院的控告以及貴族院的審判。英國用議會控告和審判的形式來對那些依據普通法不夠判罪但又需要給予製裁的大臣進行懲處。以後隨著議會權力的擴大,大臣們逐漸認識到在政治上同議會多數保持一致的重要性。在1742年,內閣首相渥爾波因得不到議會多數信任而辭職,從而開創了政府向議會承擔政治責任的先例。以後的政治實踐使得政府在重大政策問題上以及重要國際條約的簽訂上都必須得到議會的批准,否則就有可能導致政府承擔政治責任。這樣,政府承擔政治責任的範圍不斷擴大,逐步發展成為一種在重大國策問題上都必須得到議會批准的固定的政治制度。

  在現代民主憲政國家,政府政治責任主要是通過責任政治制度,或議會對政府的監督來實現的。議會對政府監督或者說保證政府政治責任實現的主要手段有:(1)詢問和質詢。議員可以書面或口頭向政府總理(首相)、政府部長提出問題,要求答覆。質詢與詢問不同,質詢所涉及的問題一般較詢問重要或深入,涉及較廣泛的公共利益問題;質詢往往導致一般辯論;質詢通常會帶來政治後果,如不信任案或信任表決。(2)國政調查。國會對政府一些重大問題,如立法權的行使、選舉、違法行為、侵犯公民權等,行使調查權,並以此來監督政府的行為。(3)倒閣權。議會如果不同意政府的政策和施政方針,有權對政府提出不信任案,即所謂的倒閣案。議會若通過不信任案,那么政府就必須總辭職。(4)彈劾。議會對政府的高級官員犯罪或嚴重失職進行控告或製裁。除此之外,議會還通過行政立法的審查,政府預算的審查來行使對政府的政治監督。

  與政府對議會負有政治責任制度相聯繫的,是以民主主義責任政治原則為指導的、髮端於英國的閣員責任制。根據英國不成文憲法的原則,國王不能為非,不承擔實際的責任,因此要有專人,即政府官員對國王的行為負法律上的責任。

  在這種制度下,政府官員執行公務的行為如果侵害了公民的權益,要由官員個人對其行為所造成的損害承擔官員個人責任,而國家並不承擔任何責任。受害人依據民事侵權法或普通法的規則,向有過錯的政府官員求償。造成政府官員個人行政責任先於政府行政責任的原因,主要在於在資產階級革命初期,雖然國家政治制度已發生根本轉變,但“國家主權豁免理論”的影響仍然存在。所謂“國家主權豁免理論”是指建立在“絕對主權”觀念基礎上的國家免責理論,其核心內容是:“國家是主權者,主權的特征是對一切人無條件地發佈命令,沒有國家通過法律所表示的同意,不能要求國家負擔賠償責任,否則取消了國家主權。” 因此當政府官員的行政行為違法時,人們認為理應由官員個人,而不是國家來承擔行為後果所引發的責任。

  應該說,政府官員個人承擔行政責任較之封建社會行政官吏不承擔任何行政責任的狀況是一種歷史性的進步,不過由政府官員個人承擔賠償責任,無論從理論上,還是從現實中看,都是不公正的。從理論上說,政府官員個人的責任應當以政府的責任為前提,因為政府官員是在為公共利益而執行公務,並不是為他自己的利益而活動,社會因政府官員的行為而受益。因此,按照誰受益誰負責的原則,當政府官員執行公務發生了侵權行為時,理應首先由國家來承擔相應的責任。單純的官員個人責任不僅實際上堅持了“國家至上”的傳統觀念,開脫了國家應負的責任,造成了國民與國家、公民個人權利與政府公共權力之間的矛盾,而且給政府自身的行政管理帶來一系列的不利後果。顯然,由政府官員個人承擔賠償責任無疑會嚴重傷害政府官員從事公務活動的積極性和主動性,因為政府官員履行職責越不積極主動,他本人就越安全,他犯錯誤的機會就越小;而他履行職責越積極主動,他面臨的風險也就越大,如此產生的後果是懾於這種責任的威脅,政府官員就不敢按公共利益的要求果斷地履行職責。結果是導致政府官員不作為或少作為,而且也阻礙了社會優秀人才向政府部門的流動。從現實來看,由於政府公務活動過失所引起的損害往往比較嚴重,而政府官員個人大都經濟能力有限,賠償能力有限,這使得政府官員個人在承擔行政責任時,往往難以真正落實,結果是受害人的權益並未得到充分保障,造成了實際上的不公平。

  19世紀中葉以後,“主權無責論”的觀念越來越受到社會的非議,“主權在民”、“社會契約論”、“天賦人權”等觀念日益深入人心。在這種情況下,西方國家出現了“國家應負有限責任”的學說,國家無責任原則發生了動搖,一些國家開始有條件地肯定了政府的行政責任。

  1873年,法國發生了勃朗哥事件。法國一個國營煙草公司的工人開著翻鬥車在作業時將勃朗哥的女兒撞傷了。勃朗哥向法院起訴,認為國營公司工人的過失應由國家來承擔賠償責任。此案由許可權爭議法庭作出判決,明確承認了國家的賠償責任。勃朗哥案件的判決是有條件地承認國家承擔有限責任的典型案例。勃朗哥案件的判決,確立了行政法意義上關於國家行政責任的三條重要原則:(1)國家官員因過錯造成對公民權益的侵害,國家應對官員的過錯承擔責任;(2)行政責任與民事責任不同,對行政責任應當適用不同於民法的特殊規則來處理;(3)行政責任案件應當由行政法院管轄。

  勃朗哥案件的判決在歷史上第一次明確承認了國家應對其官員的過錯承擔責任,從而開創了國家行政責任的先例。因此,這次判決被認為標志著嚴格意義上的國家行政責任的正式形成。勃朗哥案件後,德國於1896年在民法典中確立了國家非權力行為在民法上的賠償責任,又於1910年以國家責任法確立了對官吏行使統治權行為所產生的賠償責任,1919年的《魏瑪憲法》則在世界上首次以根本法的形式確立了國家賠償責任。該法第131條規定:“官吏就其所受委任之職務行使公共權力,而違反對第三人之職務上的義務時,原則上由該官吏所屬的國家或公共團體負其責任,但對於官吏有求償權,上述損害賠償,得以非常司法手續求之”。這些變化表明,政府承擔有限責任的法律制度已經初步確立,這為全面確立和確保行政責任奠定了基礎。

  3.資本主義社會國家負全面行政責任階段

  19世紀末20世紀初,西方資本主義國家先後過渡到壟斷階段。這時西方國家普遍強化了以政府為核心的國家機器,政府開始全面介入和廣泛干預社會生活。隨著國家職能的迅速擴張,政府及其官員侵犯公民合法權益的現象日益增多,人民對政府侵權及其缺乏相應的救濟手段逐漸感到不滿。政府對社會生活的干預及其侵權現象不可避免地引起社會各界對政府及其官員行政行為的關註。至此,建立較為完備的行政責任體系的歷史條件趨於成熟。

  自勃朗哥案件以後,西方國家的行政責任制度在突破了理論和法律障礙的基礎上有了迅速的發展。主要表現在,各國的行政責任普遍由憲法加以原則規定,行政責任作為一項重要的制度,在國家政治法律生活中的地位和作用明顯加強了;出現了規定國家行政責任和政府官吏行政責任的統一法典或單行法規,行政責任制度得到進一步的法律保障;行政責任制度在理論上得到進一步的充實和完善,發展成為一種具有獨特的領域的政治法律制度學說。

  從歷史上看,政府行政責任制度的全面確立,是第二次世界大戰以後的事情。戰後世界形勢發生了巨大變化,首先,人權運動發展迅速,民主意識普遍增強。這使得公民極大地增強了對合法權益的自我保護意識,國家絕對主權觀念已遠遠落後於時代的發展。其次,政府職能不斷擴大,政府行政機關侵權行為也日益增多。這在理論上和實踐上都迫切需要有法律上的手段來控制政府權力的擴張和行政權力的濫用,而政府承擔行政責任正是達到此目的有效手段之一。再次,民法中無過失責任理論的發展以及各國社會保障制度的建立,也使得政府行政責任制度得到了越來越多的國家的承認。正是在這種情況下,行政責任的基本原則從法理上得到了確認,從法律上得到了確立,從制度上得到了保障,政府的行政責任制度終於得到了全面的最終的確立。

  西方國家行政責任制度的全面確立主要表現在以下幾個方面:

  第一,行政責任在西方各國普遍得到憲法和法律的肯定,政府責任和官員責任並存。各國公務責任法相繼問世,並以行政裁決和司法判決為基礎實行國家賠償。

  第二,國家過錯責任、嚴格責任即國家無過錯責任開始廣泛適用於政府及其官員的行政行為。美國於1946年頒佈了《聯邦侵權賠償法》;古老的英國也廢棄了“國王不能為非”的信條,於1947年制定了《王權訴訟法》,確立了國家對其代理人的侵權行為應與私法上所規定的有行為能力的成年人一樣負法律責任的原則;日本1946年憲法中規定了國家侵權賠償原則,1947正式頒佈了《國家賠償法》;瑞士於1958年頒佈了《聯邦與雇員賠償責任法》。

  第三,行政責任發展成為一種完善的政治法律體系,並與整體國家責任相聯繫,成為現代民主政治體制國家制度的重要組成部分。

總之,經過100多年的發展,西方各國終於基本上否定了國家豁免說,普遍建立了國家行政責任制度,政府侵權賠償責任均被不同程度地予以確立。人們對於政府的觀念發生了前所未有的深刻變化,認為在民主政治體制下,政府並非是超然於社會之上,享有特權的某種神物,而是作為為公共利益服務、為公民服務的法人。政府具有權利能力和行為能力,是法律關係上權利義務的主體之一,當政府機關的行為侵害人民權利時,應像其它法人組織一樣承擔侵權賠償責任。

(二)我國行政責任的發展

  在我國封建社會時期,皇帝擁有至高無上的權力。皇帝無論在法律上還是在事實上都只享有權力而不承擔任何責任。

  中華民國時期,1934年的憲法草案曾有關於國家賠償的規定。該草案第26條規定:“凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求賠償。” 該憲法草案於1946年獲得通過,標志著中華民國正式承認國家行政責任賠償制度。除憲法外,當時還有一些法律規定了部分國家行政責任。如1930年公佈的《土地法》規定,因登記等錯誤而使土地所有人的財產受到損害,由該地政府機關負損害賠償責任;1933年公佈的《警械使用條例》規定,因警察人員違法使用警械造成他人傷亡的,由政府先行負責賠償醫葯費或撫恤費;1934年公佈的《戒嚴法》和1944年公佈的《國家總動員法》規定,政府對人民因國家實行戒嚴和總動員所受的損失,給予相應的賠償或救濟。

  新中國成立後,我國開始了國家行政責任制度的建設。1954年頒佈的第一部憲法中已有關於國家賠償的原則性規定:“由於國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的,有取得賠償的權利。” 這是新中國首次用憲法的形式確立了國家賠償的行政責任制度。此外,一些法律、法規中也有部分內容規定了國家侵權的行政責任。例如1954公佈的《中華人民共和國海港管理暫行條例》中規定:“港務局如無任何法律依據,擅自下令禁止船舶離港,船舶得向港務局要求賠償由於未離港所受之直接損失,並得保留對港務局之起訴權。”

  由於文化大革命的原因,我國國家行政責任制度的建設一度中斷。

  1976年文化大革命結束後,隨著我國民主法制建設事業的恢復和發展,我國1982年憲法重申了國家賠償行政責任原則。該憲法第41條規定:“由於國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人,有依照法律規定取得賠償的權利。”與1954年憲法相比,新憲法的規定在兩個方面有所發展,一是規定了國家機關的侵權行為及賠償責任,二是提出了制定專門法律確認國家賠償責任的要求。繼憲法之後,我國1986年頒佈的《民法通則》也規定了國家侵權的法律責任:“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中,侵犯公民、法人的合法權益造成損害的,應當承擔民事責任。”以後又陸續有《治安管理處罰條例》、《海關法》等法律、法規規定的內容涉及到了國家侵權的行政責任。

  我國1989年頒佈的《中華人民共和國行政訴訟法》對於建立我國國家行政責任制度具有重要意義。該法專門規定了行政機關的侵權賠償責任。對行政賠償責任的主體、承擔賠償責任的條件、賠償義務機關、賠償程式、賠償經費等問題都作了規定。《行政訴訟法》的頒佈標志著我國行政責任制度的初步建立。

行政訴訟法頒佈後,行政訴訟案件逐年增多,行政賠償案件也隨之增加,為進一步落實行政機關的行政責任,我國於1994年通過了《國家賠償法》,1995年正式施行。《國家賠償法》的通過和實施,標志著我國國家賠償的行政責任制度的正式建立。

行政責任的歸責原則

  行政責任的歸責原則是指在法律上確定行政責任所依據的某種標準。關於行政機關的歸責原則,世界各國採用的原則很不相同,其中具有代表性的有三種,即過錯責任原則、無過錯責任原則和違法責任原則。三種歸責原則各有利弊。各國根據本國不同情況,採用不同的歸責原則。下麵分另介紹這幾種歸責原則。

  1.過錯責任原則

  過錯責任原則通常指行政機關的行政行為存在著故意或過失的過錯,從而成為承擔行政責任的根據。

行政行為的過錯有主觀過錯與公務過錯之分。

  主觀過錯指致害行為人具有的一種應受責難的心理狀態,包括故意和過失。主觀過錯在英、美等國家是主要歸責原則之一,並常和違法要件一併使用。主觀過錯觀點奠定了行政機關及其公務人員必須對自己的行為負責的基礎,也便於分清行政機關及其公務人員的責任。但在實踐中,由於致害行為發生在國家行政管理活動中,而行政管理活動常常涉及眾多人員及環節,加上程式公開程度不夠,使得對究意誰的主觀方面犯有過錯的判斷較為困難,不易把握。

  公務過錯指行政機關的公務行為欠缺正常的標準。公務過錯明顯優越於主觀過錯原則。公務過錯是以公務活動是否達到中等公務活動水準為客觀標準來衡量公務活動是否存在過錯,以判斷實施公務的機關的責任。在這裡,公務員個人的過錯是次要的,第二位的。公務過錯理論避免了主觀過錯理論在主觀方面的判斷困難,又適應了國家行政責任的特點,為受害人提供了較多的救濟機會。

  2.無過錯責任原則

  無過錯責任原則也稱危險責任原則,指在國家行政機關的公務活動中,只要有損害結果發生,國家行政機關就要承擔行政責任,而無須考慮行政機關及其公務人員是否有過錯。無過錯責任原則產生的時代背景為19世紀下半葉,當時,隨著科學技術的迅猛發展及政府權力的不斷擴張,公務活動造成危險的情況劇增。在許多情況下,公務人員即使不存在過錯或違法,亦可能導致公民合法權益的損害,而過錯責任原則對此種情況的救濟則顯得力不從心。為彌補過錯責任原則的不足,無過錯責任原則也就應運而生了。無過錯責任原則的意旨在於將公務危險造成的風險損失由個人承擔轉而由社會的全體人員承擔,以實現責任的社會化。所以,無過錯責任原則具有與過錯責任原則截然不同的特點。它不評判侵權行為引起的原因、性質與內容,不問其是否違法或有無過錯,而是從侵權行為的結果著眼,從結果責任出發,實行客觀歸責。當然,各國在適用該原則時通常都予以一定限制,僅將其作為過錯責任原則的補充。所以,無過錯責任原則在整個責任原則體系中僅處於輔助或從屬的地位。

  3.違法責任原則

  違法責任原則指以國家行政機關及其公務人員職務行為違法作為責任標準,而不問侵權的機關或公務人員過錯的有無。至於何謂“違法”,在行政責任理論中有兩種不同的解釋,一種為狹義說,指致害行為違反了法律、法規的明文規定;另一種為廣義說,指除違反嚴格意義上的法律規範外,還包括違反法律的誠信原則、公序良俗原則、尊重人權原則、權力不得濫用原則、盡合理註意原則等。

  我國《國家賠償法》採用違法責任原則。該法第2條規定:“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其它組織的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”國內多數學者贊成立法採用違法責任原則。理由在於,第一,違法原則與憲法、行政訴訟法的規定相協調,與法治原則、依法行政原則相一致。第二,違法原則簡單、明瞭,易於接受,可操作性強。第三,違法原則避免了主觀過錯原則對主觀方面認定的困難以及過錯違法原則的雙重標準,有利於保護相對人的合法權益。

行政責任的構成要件

  行政責任的構成要件是使行政責任得以成立的基本條件。行政責任的構成要件是我們理解和把握行政責任的重要理論依據,根據行政責任的構成要件,我們可以對行政機關及其公務人員的行政行為是否應承擔行政責任進行較為準確的判斷。行政責任的構成要件主要有:

  1.行政責任主體一般為國家行政機關及其公務人員

  行政責任主體是構成行政責任的必備條件之一。行政責任主體即行政責任的承擔者。由於行政行為的實質是一種國家行為或政府行為,所以,一般情況下,只有代表國家或政府實施行政行為的主體才有可能成為行政責任的主體,而公民、法人和其它組織則不會成為行政責任的主體。換句話說,在一般情況下,只有國家行政機關及其公務人員才有可能成為行政責任主體。

  此外,得到國家法律、法規授權的非國家行政機關的社會組織以及接受國家行政機關委托的組織或個人在執行公務時也能產生行政責任,從而成為行政責任的主體。即行政責任主體不以國家行政機關及其公務人員為限,任何行為主體,只要獲得合法從事國家行政行為的資格並實際實施行政行為,就有可能產生行政責任,成為行政責任主體。因此,行政責任主體不以是否是國家行政機關及其公務人員為絕對界限,而以所實施的是否是行政行為為界限。

  2.行政行為違法

  行政責任必須是由國家行政機關或其公務人員的違法行政行為所產生。行政責任的這一要件實際上包括兩個內容:

  第一,承擔行政責任的行政行為必須是執行執務的行為。行政機關作為一種組織,除了行使職權與社會發生行政管理關係外,還有可能以普通民事主體的身份與社會發生一般的民事關係。換句話說,行政機關的行為可以分為執行職務的行為和普通民事行為。由於行政責任是一種國家責任,所以,只有行政機關及其公務人員以國家的名義實施行政管理、執行公務的行為才有可能產生行政責任,而行政機關及其公務人員以私法意義上的法人名義所從事的普通民事行為則不產生行政責任。後一種行為造成的損害由行政機關或個人負民事責任,而國家並不對此負責。

  第二,承擔行政責任的行政行為必須是違法的執行執務的行為。我國《國家賠償法》規定國家機關及其工作人員違法行使職權的行為可以引起賠償,也即可以引起行政責任。

  3.有法律、法規的規定

  行政責任一種法定的責任,因而必須有國家法律、法規的明確規定,必須經由國家法律、法規的確認才有可能產生。沒有法律、法規的規定,行政機關及其公務人員的行政行為即使發生損害性後果,也不能產生行政責任。這種情況在實踐中通常表現為無法追究行政責任。行政責任的這一構成要件包括如下內容:

  第一,行政責任由有關法律、法規規定和確認。這就是說,行政責任作為一種特定的國家現象,由法的規定而產生並依照法的規定而執行,離開了法的規定,行政責任就無從談起。因此,在西方國家的法律體系中,一般都有關於行政責任的法律原則以及相應的法律規定。

  第二,沒有法的規定不產生行政責任。行政機關及其公務人員的行政行為即使在事實上造成損害,但由於沒有法的規定而不承擔法律上的行政責任,至多承擔道義上的行政責任。在這裡,法律、法規的規定是追究和執行行政責任的基本依據。

  第三,由法律、法規規定的例外情況不產生行政責任。這是國家豁免說的一種有條件的沿用。在通常情況下,不承擔行政責任的行政行為的範圍多局限於特定的領域,像政治、軍事、外交活動等領域。對這些方面的國家責任,各個國家一般按照“國家免責”的原則進行處理。

  4.損害事實的存在

  即行政責任必須有特定的行為後果存在。只有當行政機關及其公務人員的行政行為造成特定的損害後果時,才產生實際承擔行政責任的問題。這一要件的內容如下:

  第一,行政機關或其公務人員的行政行為造成了特定的可引起行政責任的損害後果。

  第二,損害性後果與行政機關或其公務人員的行政行為存在直接的因果關係,即行政行為涉及的對象所受到的損害必須是行政機關或其公務人員的行政行為直接造成或引起的。由於第三者的行為或自然力的原因所產生的損害不產生行政責任。例如戰爭、自然災害等原因引起的損害不產生行政責任。

行政責任的追究

  行政責任的追究,是在行政責任確定的條件下,依據法律、法規的規定,對造成行政責任的行為主體給予一定的行政或法律懲處的制度。這種制度是整個行政責任制度的基本的和重要的環節之一,是行政責任制度的歸宿,正是這種制度使行政責任得以最終確立。

  行政行為是以國家或政府的名義進行的有組織的國家行為,是為實現公共利益而實施的行為,因此,當發生損害行為時,一切行政責任在名義上和性質上都由國家或政府承擔。然而,國家或政府的行政行為是通過具體的行政機關及其官員的具體行政活動來體現或實現的,這就產生了行政責任主體的雙重性及其區分的問題。

  在西方國家,行政責任原則上先由國家或政府承擔,但國家或政府同時保留對實際負有責任的政府官員個人的追償權。這就是說,當行政責任確定後,追究行政責任的一般順序是:先由國家或政府負損害賠償責任。如果政府官員個人存在過錯或過失,則在國家或政府履行完行政責任的義務後,再依據有關法律、法規向犯有過錯或過失的官員個人求償。

  西方國家政府承擔行政責任的方式一般是金錢賠償。西方學者認為,以金錢賠償作為承擔行政責任的方式,一方面能使受害人得到實際的補救,另一方面也簡便了追究行政責任的方式。金錢賠償金的來源,一般出自國家稅收。

  根據西方國家法律、法規的規定,追究行政責任的主體一般為議會、法院、國家檢察機關、政府自身和公民個人。作為追究責任主體,有權的國家機關的追究途徑一般是立案調查,而作為公民個人,其追究的途徑通常是起訴。

  根據我國的政治體制,追究行政機關行政責任的主體,可以是權力機關,也可以是上級行政機關,在法定範圍內,還可以是人民法院。由於追究行政責任的主體不同,其所追究的行政責任的範圍、方式以及程式也有所不同。

  我國權力機關即人民代表大會,依照憲法和法律的規定,我國人民代表大會追究行政機關的行政責任的方式主要是:可以按法定程式撤銷行政機關的違法和不適當的抽象行政行為,可以通過直接干預,要求行政機關自行糾正或者撤銷其違法或不適當的決定。

  我國行政機關追究行政責任的方式通常是:通過行政命令責令(下級)行政機關自行糾正錯誤,追究有關機構或人員的行政責任;或者通過行政覆議的方式,撤銷、變更負有行政責任的行政機關的行政行為。

  我國人民法院追究行政機關行政責任的方式是:在公民提起行政訴訟的前提下,通過對案件的審理,審查行政機關的具體行政行為的合法性,以撤銷、責令履行職責、賠償損失等方式,來追究行政機關的行政責任;對於行政機關的顯失公正的行政處罰行為,人民法院還可以直接予以變更。

  政府官員個人承擔行政責任的方式一般是:在被確定負有某種責任而尚未觸犯法律的情況下,將受到相應的行政懲處或紀律處分;在觸犯法律的情況下,將受到法律製裁。例如,法國《法國公務員總章程》(1959)規定:“一個公務員在任中或行使職權所犯的任何錯誤應受紀律製裁,必要時按刑法論處。”再例如,日本《日本國家公務員法》規定:國家公務員在違法亂紀、有損全體國民服務員的稱號;違反職務義務或瀆職條件下應負免職、停職、降薪和警告處分。其它西方國家也有類似規定。

我  國公務員承擔的行政責任,就是通常所說的政紀責任。行政處分是這種責任的主要形式,即行政機關對違反行政紀律的公務員所實施的製裁措施。行政紀律由我國《公務員暫行條例》規定。我國《公務員暫行條例》規定的行政處分的種類有警告、記過、記大過、降級、撤職開除等。受撤職處分的,同時降低級別和職務工資。受行政處分期間,不得晉升職務和級別,其中除受警告以外處分的不得晉升工資檔次。

  我國對公務員的行政處分依法分別由任免機關或行政監察機關決定,其中給予開除處分的,應當報上級機關備案。縣級以下行政機關開除公務員,必須報縣級人民政府批准。

  我國對公務員的行政處分,一般要經過立案、調查、審理、處理決定、執行等階段。行政處分的承辦人員應對公務員違紀的事實進行認真的調查取證,認真聽取群眾的意見,在初步掌握公務員違紀的情況後,應開會集體研究案情,除特別情況外,應通知當事人出席會議,並聽取當事人的申辯意見。案情查清楚後,承辦人員應將有關材料上報審批機關。上報的材料應包括行政處分審批表、各種證據材料,受處分人的檢查或申辯材料以及處理意見等。未經審批機關批准不得執行處分。公務員犯有嚴重錯誤,在行政處分決定尚未作出或批准之前不宜擔任現職的,可以先停止其職務。審批機關在審批公務員的行政處分時應採取認真負責的態度,不放過任何疑點,必要時可自行調查,並聽取當事人的申辯。行政處分決定一般要在機關首長主持召開的工作會議上討論決定。處分決定要以書面形式通知本人,並存入本人檔案。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 1.2 《行政管理學》西北大學,第十章 行政責任
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