公共權力

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　　公共權力一般指由立法、行政、執法、司法等國家和社會的公共機構行使的權力，它在保證社會穩定、維持良性互動和促進經濟發展方面發揮著任何非公共的私人權力都無法取代的重要作用。

　　公權力的邊界問題是個大問題，它關係到公權力危害個人權利的可能性，因此，公權力的行使必須確立邊界意識。對公權力的邊界予以限定，原因在於對權力擴張本性的警惕和對人性表現的不信任。只有在公權力邊界得到限制的前提下，才能使公權力在不危害個人權利和社會自由的前提下，在法定的公共領域內有規則地運行。

　　1．公共權力的所有者是全體社會成員，不是某個人和某部分人。儘管在國家的形式下，公共權力為統治者占有行使，具有強制性，但是，從根本上說，公共權力產生於全體成員的共同自願服從的意願。

　　2．公共權力的主體以國家政府機構為主，同時還包括非政府公共組織。

　　3．公共權力的客體是有關全社會的公共事務。

　　4．公共權力運用的根本目標是維護和追求全社會的公眾利益。

　　5．公共權力的所有者和行使者是分離的——少數人和機構代表公共權力的所有者全體社會成員行使公共權力，管理公共事務。

　　6．公共權力是社會的基本權力，公共權力來源於社會成員，存在於社會關係中，作用於社會，維持一定社會基本秩序，它是政治權力、經濟權力、文化權力的綜合，對社會政治、經濟、文化都產生關鍵的影響。

　　7．公共權力具有政治性。階級產生以後， 公共權力就被打上了階級的烙印。在階級社會裡，公共權力被統治者運用不僅為維護社會秩序，也為部分群體——統治者的特殊利益服務。

　　在公共管理過程中，公共權力按一定的程式運行,對公共事業產生作用，實現增進公共利益的目標。公共權力的運行主要包括公共權力產生、公共權力分配、公共權力作用和公共權力的監控四個環節。

　　1．公共權力的產生

　　公共權力的源泉是全體成員的自願服從的意願，公共權力的所有者是全體社會成員。全體社會成員通過民主選舉和制定憲法、法律的方式，公共權力的所有者將權力授予公共管理組織和公共管理員。公共權力的產生包括三個重要環節：第一是公共權力要通過特定的合法程式得到社會大眾的認可，表示自願的服從意願。第二，通過法律的形式對公共權力規範，建立公共權力的權威強制性。如憲法的制定。第三，在現代民主制度下，公民通過選舉制度將公共權力授予推選的代表。

　　2．公共權力的分配

　　公共權力的產生必然伴隨著增進社會公眾的利益的責任。為了實現社會各種公眾利益，依據各公共組織管理的事務和責任，公共權力在公共組織間和內部進行分配，界定權力的範圍和大小。

　　公共權力的分配包含兩個層次，即公共權力的初次分配和公共權力的再分配。公共權力的初次分配是指公共權力在各公共組織間的分配，公共權力的再次分配是指獲得公共權力的公共組織在其組織內部進行權力的再分配。

　　3．公共權力的作用

　　公共權力的作用，是公共組織以公共權力的強制力管理公共事務行為的效應。公共權力運行的目的和核心就是公共權力的作用，實現公共權力的意志。公共權力作用的結果，既可能是增進了社會公共利益，也可能是損害了社會公共利益。如果是前者，則增進公眾對公共事務的滿意度，社會成員自願服從公共權力的意願得以增強，公共權力的權威性和強制力得以維護，產生公共權力的正效應。

　　4．公共權力的監控

　　因為公共權力的所有者和行使者是分離的，而且公共權力具有凌駕於所有者之上的強制力，因此，有必要監控公共權力整個運行過程，保證監控公共權力產生是民主的、公共權力分配是合理的和公共權力作用是正效應的，確保公共權力實現的意志是服務全體成員，維護、增進全體公眾成員的利益。

　　1．公共權力的異化

　　在公共權力的運行過程中，權力的產生、權力的分配以及權力的作用有違公眾意願的，權力的使用背離公共權力所有者的目標——服務全體成員和維護、增進全體公眾成員的利益，損害了公眾利益，這就是所謂公共權力的異化。

　　2．對公共權力的制約

　　公共權力的異化是世界各國公共管理普遍性的問題。人格的誘因和制度上的因素，導致的“公共悖論”和“權力腐敗”，都損害了公眾的共同利益，引發公眾對公共管理組織和政府不滿，動搖了公共權力合法性的基礎。所以，在公共權力的運行過程中，一方面要促進公共權力充分發揮其功能，為社會高效率、高效益地提供產品和服務，增進全體成員的利益，另一方面要設法制約公共權力的運行，保證公共權力嚴格地在法定範圍內運行，防止其越軌為非損害公眾利益。為了做到這點，不同的國家的機制是不同的，其效果也有很大的差異。

　　（1）以權力制約權力。它是指公共權力的不同主體之間的相互制約。制約的方向有垂直的和水平的兩種。垂直方向制約是中央和地方、上級與下級之間的權力相互制約，他們之間的權力是不對等的，中央和上級的權力分別高於地方和下級。

　　（2）以權利制約權力。就是以公民權利制約公共權力，公民成為制約公共組織的力量，從公共權力組織的外部對公共權力產生制約作用，限制、阻遏公共權力的濫用。以權利制約權力是一種民主性質的制約機制，是以承認公民權利為根本前提，以保護公民權利為最終目的，只有在一個民主社會中才能實現。

　　（3）以市場經濟的競爭機制對公共權力的制約。正如前面所述，公共組織提供的社會產品和服務的壟斷性和非贏利性，缺乏競爭，缺乏激勵，造成公共權力的低效率，進而損害公眾利益。而市場經濟法則與公共權力的法則有著巨大的差別。市場經濟的制度作為一種客觀產生的制度，以平等競爭的機制自發調節著人們的經濟行為，以效率作為其首要價值目標。

　　在剝削階級占統治地位的社會中，公共權力在實質上屬於國家權力，也即統治權、壓迫權。就此而論，剝削階級掌控的公共權力是缺乏道德價值的。但平心而論，在不少場合，剝削階級掌控的公共權力不僅對統治階級內部的爭端和糾紛具有協調功能，而且對整個社會的爭端和糾紛也具有協調功能。這就是說，在剝削階級占統治地位的社會中，以國家權力形式表現出來的公共權力也在一定程度具有管理權的性質。國家作為統治階級的工具，“是統治階級的各個個人藉以實現共同利益的形式，是該時代的整個市民社會獲得集中表現的形式。”

　　於是，國家權力在處理統治階級與被統治階級利益矛盾的同時，還必須調節統治階級內部的利益衝突，由此形成的相關公共政策和行政行為，同樣可以也需要進行政治倫理學的判斷和考察。應當指出的是，隨著歷史的前進，後起的剝削階級無論是在政治水平上，還是在文化素質上，都較先前的剝削階級有明顯進步，因而在運用公共權力實施社會管理方面有可能贏得前所未有的聲譽。現代資產階級在這方面取得的成就，就是一個較好的例證。這一情形，不可能不對公共權力的倫理分析和道德判斷產生影響。對作為管理權的公共權力的倫理分析和道德判斷，存在兩種不同的標準：其一是看其對維持政治穩定的價值；其二是看其對增進公眾利益的價值。二者雖然具有一定的聯繫，如政治穩定可能有助於公眾利益；但也具有原則區別，如政治穩定可能無益於公眾利益。

　　公共權力對於政治穩定的保障作用，是以國家權力形式表現出來的公共權力的基本功能之一。一方面通過對利益矛盾的調節來達成政治力量的均衡，另一方面通過對破壞勢力的限制和打擊來維持正常的政治秩序。政治穩定是統治階級的願望和利益所在，但並不一定符合全體社會成員的共同利益，尤其不一定對被統治階級有利。因此，以國家權力形式表現出來的公共權力對於政治穩定的保障作用，從一開始就具有兩重性：對統治階級利益的維護，可能有益於其他社會成員的利益，也可能有害於其他社會成員的利益。也就是說，公共權力對於政治穩定的保障作用並不具有絕對的、永恆的道德價值。

　　公共權力對於公眾利益的促進作用，是任何形式的公共權力的根本職能。以國家權力形式表現出來的公共權力之所以仍然會被人們視為公共權力，其主要原因也就是因為它在一定階段上和一定程度上仍對公眾利益具有促進作用。例如，新興剝削階級在其上升時期，或者當剝削階級的開明代表執掌政權時，大多都能在一定程度上表達並照顧同盟階級和其他相關社會階層的利益，因而使公共權力的行使能夠對公眾利益產生一定的促進作用。就此而論，以國家權力形式表現出來的公共權力，因其對公眾利益具有某種程度的促進作用而具備相應的道德價值。可以認為，它對公眾利益的促進作用越明顯，它所具有的道德價值也就越顯著；反之亦然。 顯然，在上述兩種場合中的公共權力之所以具有值得肯定的道德價值，歸根到底仍然在於它對公眾利益的確認和維護。換句話說，即便是在公共權力異化為國家權力的情形下，公眾利益仍然是公共權力道德價值的根源，對待公眾利益的態度仍然是檢驗公共權力是否具備以及在何種程度上具備道德價值的標準。對此，儒家思想家和近現代資產階級進步學者都有較為清醒的認識。從孟子“民為貴、社稷次之、君為輕”的觀點，到梁啟超“有益於群者為善，無益於群者為惡”的論斷，都可以證明。

　　在存在國家權力和階級統治的條件下，作為管理權的公共權力之所以具備值得肯定的道德價值，關鍵還在於作為操縱公共權力的統治階級及其代表人物能夠在一定程度上約束和限制自身利益。為了避免因為自身利益的過度膨脹而太多地侵犯公眾利益，以至導致政治危機，統治階級及其代表人物一方面會冠冕堂皇地倡導“先公後私”、“大公無私”之類的道德誡律，另一方面也或多或少地會在實際上節制自己的私利和貪欲，從而稍稍改善自己的道德形象。毫無疑問，在這種條件下的公共權力所能夠具有的道德價值總是極為有限的。按照布坎南的分析，在充當集體決策角色中的個人選擇行為與結果之間並不存在聯繫，因此集體決策基本上是不負責任的。”所以，即便是在民主體制中，公共權力究竟能在多大程度上代表公眾利益從而具有道德價值，依然是一個值得研究的問題。

　　令人寬慰的是，國家權力不會是永恆的，一旦當國家權力回歸為社會權力，公共權力最終將重新成為全體成員共同的權利，從而大大提升作為社會管理權的公共權力所特有的道德價值。社會主義實踐已經證明，國家權力回歸為社會權力、公共權力將會經歷一個漫長而艱難的過程。中國的社會主義政治文明建設，從本質上說就是為了逐步實現這一長期而艱巨的任務。從“三個有利於”到“三個代表”重要思想，都極其明確地規定了實現這一任務的方向和要求。在實現這一任務的進程中，公共權力與公民權利的辯證關係及其發展規律將會被人們瞭解和掌握，進而不斷地把正確處理這一矛盾的政治必然性轉變為正確處理這一矛盾的道德自覺性。