公共組織

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　　根據組織的目標對組織的分類，可以分為公共組織和非公共組織。

　　公共組織就是以管理社會公共事務，提供公共產品和公共服務，維護和實現社會公共利益為目的，擁有法定的或授予的公共權力的所有組織實體。

　　公共組織應包括政府與非營利組織。

　　在社會生活中，有一些組織的目的是為了更好地服務於個人或私人利益，其行為不會直接地或顯而易見地影響其他組織或個人，如經濟組織；但有一些組織其目的是服務於社會公眾，其行為對其他組織或個人都會產生直接的影響，這類組織就是我們所稱謂的公共組織。

　　組織，就是人們依照一定的目的、任務和形式組建起來的社會群體。組織具有以下特征：

　　(1)組織是人們在相互交往中形成的一定行為關係的集合；

　　(2)組織有某種特定的目標；

　　(3)組織有一定的結構和活動方式；

　　(4)組織有其內在的價值觀；

　　(5)組織是一個開放系統，隨社會環境的變化而有機發展。

　　現代社會的組織類型十分繁雜，人們可以按照不同的標準，對組織進行不同的分類。如根據組織的目標不同，可以把組織分為公益組織、工商組織、服務組織和互益組織；根據主要功能的不同，把組織分為政治組織、經濟組織、軍事組織、文化組織和社會組織；按照人為設定還是自發形成可以把組織分為正式組織和非正式組織；根據權力配置的方式不同，把組織劃分為集權型組織和分權型組織；根據管理事項及複雜程度的不同，把組織分為綜合性組織和專門性組織。

　　依據當代中國社會的現狀，公共組織大致可以分為政府組織、政黨、事業部門、公共企業和第三部門組織。

　　(1)政府組織。它在公共組織體系中處於核心地位。政府的定義通常有廣義和狹義之分。廣義的政府組織包括一個國家的立法機關、司法機關和行政機關。狹義的政府組織是指一個國家的中央行政機關和地方行政機關。

　　(2)政黨組織。是指一定階級、階層或集團的積極分子為維護和實現本階級、階層或集團的利益而結合起來採取共同行動的政治組織。

　　(3)事業單位。是一種具有中國特色的形成於計劃經濟體制下的社會公共組織，類似於國外的公共服務機構。

　　(4)公共企業。即是政府通過直接投資或股權控制而形成的，以實現公共利益為首要經營目標的相對獨立的經營實體。

　　(5)第三部門。即是指非政府性的，以自願服務社會公共利益為目標的社會組織。其主要特征是具有正式組織、非政府或民間性、非營利性、自願性和自治性。

　　一個組織系統由若幹單位或部門所組成，在縱向上形成具有若幹層次的隸屬關係，在橫向上同層次的單位或部門之間形成協作關係。組織結構是指組織系統中工作單位或部門與管理層次的劃分，以及它們聯結的方式。

　　公共組織結構一般包括以下的內容：

　　（1）根據組織目標，設計相適應的機構。把為實現公共管理目標必須進行的各項業務活動，根據其內在的聯繫及工作量進行分類組合，設計出各種基本職務和組織機構。

　　（2）概括任務，明確對應的崗位和責任權利。規定各種職務、各個組織機構的責、權、利及其與上下左右的關係，並用組織系統圖和責任制度、職責條例，工作守則等形式加以說明。

　　（3）根據崗位，選擇合適的人員。選拔和調配合適的人員擔任相應的職務，並授予執行職務所必需的權力，使每個人都能充分發揮作用。並對組織系統內的職工進行教育、培訓和智力開發，使他們的知識不斷更新，更有效地完成自己所承擔的工作。

　　（4）通過信息和溝通，把整個組織構成統一、高效的有機體。主要通過職權關係和信息系統，把各個組織機構聯成一個嚴密而又有活力的整體。

　　公共組織是與私營組織相對的概念，是現代社會一種極為重要的組織形態。公共組織和私營組織在本質上存在著相當大的差異性，公共組織的特性歸納起來主要有以下幾點：

　　（一） 公共組織是以管理社會公共事務，維護和實現公共利益為基本職責。

　　社會公共事務是相對於私人事務而言的，是指涉及全體社會公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動，其具體內容包括社會問題、公共項目和公共財產與資源。公共利益就是一定範圍內的所有社會成員利益的共同部分。因此，公共利益不是單個社會成員或者單個組織的特定利益，而是全體社會成員的共同利益。公共利益的構成在價值上具有多元綜合性，具體體現為公共產品、公共服務、公共安全、公共秩序、公正、民主等。這些價值是保證社會成員進行正常有序的共同生活基礎。能不能有效地為社會提供所需的公共產品、公共服務、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治經濟環境，是公共組織存在和發展的依據，也是其存在和發展的合法性基礎。

　　（二）公共組織是不以營利為目的。

　　公共組織在從事組織生產和提供公共產品和公共服務的過程中，其主要的目的與動機，是在謀求社會的“公共利益”，一切的措施都是在顧及全局公平、公正、公開的原則下來為全體民眾服務，並以最好的服務來爭取民眾的擁護與支持，不以營利為目的。但是，為了彌補提供公共事務過程中的經費不足，或者為了平衡在享受公共事務的物品和服務方面實際存在的差異，公共組織有時也會採用收費的辦法。但是，這種收費絕不以營利為目的。公共組織的活動經費來源於三個方面：一是公共財政開支；二是有償服務收入（按產品和勞務費的成本收取的費用）；三是通過社會的贊助、資助、捐助、彩票等籌措的資金。

　　（三）公共組織通過行使公共權力來管理公共事務。

　　公共權力是用於處理公共事務的權力，是公共組織實施自身職能的前提條件。公共權力是由社會的共同需要而產生的，是全體社會成員共同意志的集中表現，對全體社會成員具有普遍的約束力。其基本目的在於維持、調整或發展整個社會生活的基本秩序。公共組織要麼擁有法定的公共權力，要麼擁有由公共權威部門授予的公共權力。這種公共權力與非公共組織中存在的“私權”有著本質的區別，從其基本內涵來說，在主體上，公共權力屬於公眾而非某個個人；從客體上看，公共權力指向的是公共事務；從功能上看，公共權力為公共利益服務。公共權力具有權威性、強制性、普遍性、排他性，公共權力的這些特性使公共權力有著比“私權”更廣泛的約束力、強制力和管轄範圍。當然，公共權力的使用更強調依法行使，防止權力的濫用，因此，公共組織必須受到全社會的監督。

　　（四）公共組織的活動必須依法進行並受到高度監督

　　公共組織儘管代表著社會公眾的共同利益，但它的產生和運行方式不能超越於國家法律之上。公共組織的產生必須依據社會公共生活的實際需要，按照國家有關法律法規所規定的原則和程式依法審批和設置。在運行方式上，公共組織必須依法規範自己的管理行為，自覺地貫徹和執行有關公共事務方面的法律法規，在法律法規所規定的範圍內自覺履行對公共事務的管理職責。

　　公共組織正是因為行使公共權力，它的一舉一動都必須接受來自輿論或公眾的批評和監督，其所作所為必須是公開的、透明的。目前許多國家設立的“陽光法案”、公務人員的財產申報制度、重大公共工程的公開招標，其目的就是為了引起公眾的高度關註和對公共組織活動的嚴密監督，使公共組織不損害全體民眾的利益，積極地為全體民眾謀求福利，真正做到以民意為依歸。社會中的每一位公民都有權合法享有這種服務和提出意見、建議，併進行監督。同時，公共組織也要接受來自於立法和司法部門以及各利益團體的監督。

　　（五）公共組織的政治性傾向以及行為的強制性和權威性

　　公共組織是依據公共權力來從事社會公共事務的管理，公共組織雖然是公共產品和公共服務的提供者，但同時也是公共權力的執行者，這就決定了公共組織行為具有強制性和權威性的特點，這種強制性和權威性在維護既定的政治關係和社會秩序過程中起著不可替代的作用。公共組織作為行使公共權力的主體必然代表著統治階級的意向，所制定的公共政策皆具有政治的意義。因此，公共組織實現目標的過程，如果忽略了政治因素，則不容易理解其運作內涵。公共組織不可避免地要面對全國性的或地方性的政治利益團體以及各種相互制衡的權力關係。公共組織的活動由於具有強制性和權威性，凡是在其職權範圍以內的事務，皆有管轄權，任何一個被管理者都必須無條件地接受和服從，若有違法亂紀的行為發生，公共組織便可依法予以處分。

　　（六）公共組織的目標不易計量及責任的多元化

　　公共組織的目標就是謀求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易計量的，它表現為公眾對公共產品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。公共利益不像私人利益那樣明確直接，公共組織也不能像私營組織那樣以利潤作為衡量組織和員工的績效。它只是作為表明公共組織負有公共責任以及必須為大多數人服務的一種象徵，並且由於公共組織的服務對象是社會公眾，公共組織不僅目標模糊、分歧、不易量化，民眾的期望亦很多，要求其必須承擔包括政治責任、工作責任、法律責任、道義責任在內的所有公共責任。

　　公共組織是按照一定法律法規嚴格建立起來的正式組織，公共組織在構成要素的種類上與一般組織大體一致，但其要素的具體內涵卻是不完全一樣的。公共組織的構成要素主要包括以下方面：

　　 一． 組織目標。是指組織成員進行某項活動所需達到的預期結果。目標是組織的基本要素之一。組織都是為了實現某個目標而建立起來的，它決定著組織行為的方式和組織發展的方向，關係到組織管理活動的效果。公共組織目標是公共組織存在的基礎。組織目標從不同的角度可有不同的分類，公共組織中的職能目標從時間上看，有長遠目標、中期目標和短期目標；從空間結構上看有總目標和分目標。這些目標構成了公共組織中的“目標網路”。

　　二．組織人員。組織人員是公共組織的一個基本構成要素，也是公共組織的主體。作為公共管理主體的組織和機構，其實際的運行和效能的發揮，必須依靠具體的人來完成。公共組織的人員是受國家和公民的委托，行使公共權力，負責運用資源及指揮公務人員，達成政府施政目標的人。公共人員的素質和智能結構，是公共組織的一個重要要素。管理主體自身素質的完善、管理主體認識能力的提高和價值取向的合理化，對公共管理的結果將會產生重要的影響。

　　三．物質因素。任何組織的運行，都無法離開物質因素的支持。物質因素包括公共組織賴以存在的載體如場地、房屋、辦公設備、用品、經費等。

　　四．職能範圍。職能範圍是根據組織目標對公共組織所要完成的工作任務、職責及其作用的總體規定，它確定了公共組織行使職權的活動和作用範圍。職能範圍是組織目標的具體化，它決定著組織規模、內部職位設置等方面的內容。公共組織的職能範圍從其性質的角度可劃分為政治職能和管理職能；從管理角度可劃分為計劃、組織、協調、控制和監督等職能。

　　五．機構設置。機構設置是根據組織目標、職能範圍在公共組織內部按單位進行分工的結果。公共組織都要通過一定的機構體現出來，公共組織的機構設置必須是設置科學、合理的公共組織，才能使公共組織真正成為公共活動的載體。

　　六．職位設置。職位設置是在機構設置的基礎上進一步按個人職責明確工作分配或分工的結果，即將組織目標、工作任務、權力職責具體落實到個人身上。職位是公共組織運行最基本的要素之一，只有有了職位設置，才能使權力的流動成為可能。實行科學的職位分類，是減少公共組織內部矛盾的有效途徑。

　　七．權責體系。職權是指被組織正式承認的權力，它主要來自於組織的認可，與職位有密切關係。職責是指完成任務所應承擔的責任。權責體系指公共組織中各個部門、層次、成員之間若幹從屬、併列等相互關係的確認與規範，它通過權力和職責的劃分，保障公共組織各組成部分有序運行。

　　八．規章制度。規章制度是指以書面文件等形式明確組織目標、職能任務、權責關係、活動方式等進行嚴格規範。從總體上講，從公共組織機構設置、權力劃分到公共組織成員的行為規範等，都要有法可依。就公共組織內部而言，也必須有一套規章制度，以確保公共組織的正常運行和公共權力的正確行使。

　　九．技術和信息。公共組織構成因素中的技術不僅指組織活動過程中所採用的科學技術，也包括組織決策原則、方式在內的“政治技術”；信息是組織活動不可缺少的因素，信息傳遞的途徑和方式，也正是組織各部分相互協調的途徑和方式，組織過程在一定意義上是一個信息收集、整理、製造、傳遞、反饋的過程。信息技術將改變許多組織的性質和結構，以及組織產品和服務的性質與生命周期。新技術可以促進分權化、網路化的管理作風以及自組織的能力。

　　公共組織結構僅為管理系統的運作提供依托的框架，框架要發揮作用和作用如何，必須還得運行起來，才能最終將公共組織的意志體現出來，從而高效地實現組織的最終目標。這個過程實際上就是公共組織結構中各部門、各崗位權責關係的具體體現，亦即權力體系如何運作的問題。

　　一、權力類型

　　(一)直線權力

　　直線權力，是指上級指揮工作的權力，表現為上下級之間的命令權力關係。它的另一層含義，是指對於達到組織目標具有直接的貢獻，負有直接的職責的權力。通常是指所在單位的一把手或正職。

　　(二)參謀權力。

　　參謀權力是指顧問性、服務性、咨詢性、建議性的權力，旨在協助直線權力有效地完成組織目標。參謀人員主要有個人參謀和專業參謀兩類：

　　1、個人參謀。

　　指直線人員的個人助理，其職責是專門向直線人員提供意見，並協助直線人員完成工作。個人參謀又分個人參謀助理和個人直線助理。

　　2、專業參謀。

　　指那些在組織內向直線部門或其他參謀部門提供專業性建議和服務的人員。專業參謀可以擁有特定的職能權力。

　　(三)直線權力與參謀權力之間的關係

　　兩者的關係是：“參謀建議，直線命令”，即直線人員掌握的是命令和指揮的職權，而參謀人員則是協助和顧問的職權。參謀人員的建議只有被直線人員採納後，做出決定並向下發佈指示時才有效。只有這樣，才能確保既可充分發揮參謀的智囊作用，又維護了命令統一性原則。

　　二、公共組織過程

　　公共組織的過程就是通過權力體系將高層意志從上而下不斷貫徹的過程。此過程實際上通過公共組織結構中的各職位的權責關係予以落實。因而一個組織過程是否高效，首先關鍵的因素在於每個職位權力的設計是否有效，也即正確職權是組織過程有效運作的必要條件。

　　必須指出的是，公共組織權力的行使作用方向並不是單一自上而下的。它同時也表現為自下而上，即下級人員也可以向上級人員施加權力影響，這就是權力行使的“雙向性”。

　　由於權力具有雙向性質，因此有時在權力行使過程中，不可避免地出現“反權力”，即旨在削弱權力影響的反作用力。一般認為，權力運行路途越長，中間環節越多，所遭遇的反向權力就越多。因此，在實施權力過程中，必須正視“反權力”的阻礙及破壞作用，可以通過恰當的說服動員、利益交換、施用權威等手段，將其負面作用降到最低。

　　三、公共組織行為

　　公共組織行為實際上是組織內部各單個組成部門(人員)行為的總和體現。但這種總和並不是各種行為的簡單算術疊加，而是個體行為互相影響產生的最終合力的具體體現。

　　影響一個公共組織個體行為進而影響整個組織行為的因素有：

　　(1)組織目標。任何組織都有目標。組織目標是指組織作為一個整體所必須達到的目標。組織目標產生於成員個人目標，但又不是個人目標的簡單相加。這樣，組織目標與成員個人目標之間就存在一定差別。通常，組織目標與個人目標結合越緊密，差異越小，組織凝聚力越強，合力越強；反之，組織目標與個人目標差異越大，凝聚力越弱，合力越弱。

　　(2)組織規範。組織規範是指組織中形成的每個成員自覺遵守的行為標準和準則。組織規範大多是不成文的或約定俗成的非正式的行為準則，這種準則對成員具有較強的約束力，能調節成員的行為。一般來說，組織規範對成員的有效約束力越強，組織凝聚力越強，合力越強；反之，組織規範對成員的約束力越弱或缺乏規範，組織凝聚力越弱，合力越弱。

　　(3)組織規模。組織規模是指組織中成員的數量。組織太大或太小都會影響組織的凝聚力。如果組織太大，組成組織的人數太多，則會因眾口難調而很難形成適合所有人的組織目標，一部分人的願望難以實現；組織太大，可能出現意見分歧，甚至矛盾衝突；組織太大，會導致組織成員之間交往不充分而形成小集團，這些都會影響組織凝聚力。如果組織太小，則可能使組織合力太小，解決不了成員的困難，達不到成員的願望，導致組織凝聚力弱。所以，組織規模要適中。

　　(4)組織壓力。組織壓力是指由於組織規範形成而對其成員的行為產生的一種約束力。組織壓力不是一種強制性的壓力，是由於組織成員擔心行為偏離規範或與其他成員行為不一致而產生的一種無形的壓力。組織壓力也應適中。如果組織壓力太大，使成員長期違背個人意願，個人目標和願望得不到實現，則組織凝聚力減弱，合力也減弱；如果組織壓力太小，組織給成員的約束力太小，組織規範很難規範和調節成員的行為，組織本身就顯得很鬆散，缺乏凝聚力，所形成的合力也弱。

　　(5)組織領導者。組織領導者一經形成，組織的活動都由他拍板定奪，指揮實施。組織的凝聚力在很大程度上取決於組織的領導者，如組織領導者的能力、威望、公平程度、對成員的關心愛護程度都會影響到組織的凝聚力。有一個威望高、能讓所有人信服、能妥善處理和協調組織關係、具有很強的解決問題能力的組織領導者，組織就會有巨大的凝聚力，從而形成強大的組織合力。

　　(6)組織成員之間的共性。加入組織的每一個成員都帶有各自的愛好、興趣、需要、利益和價值觀等，如果在這些方面組織中所有成員都相似或相近，組織就很容易形成共同的愛好、興趣、需要、利益和價值觀。所以，組織成員之間的共性越多，組織凝聚力就越強，所形成的合力就越強；反之，組織成員間的共性越少，組織凝聚力就越小，所形成的合力就越弱。

　　公共組織文化的具體界定可以有廣義和狹義之分。廣義上的公共組織文化是指公共組織的意識形態以及與之相適應的公共組織制度和公共組織機構。狹義上的公共組織文化是指公共組織形態，即在公共組織實踐活動的基礎上形成的直接反映公共組織與公共關係的各種組織目標、價值標準、基本信念、行為規範和精神活動狀態。公共組織文化包括精神。公共組織文化是公共組織的靈魂，是維繫和推動組織存續發展的源源不竭之動力。網路時代對公共組織提出了嚴峻的挑戰，因此必須變革公共組織，而變革公共組織就必須促進公共組織文化的創新。

　　簡單來講，組織變革就是一個組織試圖有意識地或有目的地對組織自身或其他組織的現狀施加影響或改造的過程。組織變革的目的不外乎有兩個方面，一是提高組織的適應能力，將組織變革視為對付組織外部環境變化的途徑；二是在於改變組織內部個人的態度、作風和行為，使之適應組織目前發展和長遠發展的需求。

　　影響並約束公共組織變革的因素有很多，可以大致分為外部原因和內部原因。公共組織變革的內部原因包括：行政組織體積的擴張逐漸超出了社會必要的限度，使組織健康受到侵害、臃腫代替了精幹、低能代替了高效，這是組織變革的必然動因。公共組織變革的外部原因有：一是社會形態的變遷，二是經濟體制的變化，三是國際環境的重大變化，四是當代科學技術的發展，五是政治制度的變化。

　　當前，公共組織文化需要實現如下幾個方面的轉變：

　　首先，由集權型文化向分權型文化轉變。為了剋服政府決策的有限性，分權化的決策成為必然。網路時代信息共用程度日益拓展與深化，各種決策所需要的信息、知識已不再被政府壟斷，參與式和協商式決策是勢在必行的明智選擇。

　　其次，由規則導向型和長官意志導向型向成果導向型、學習創新型和民主導向型文化轉變。知識經濟與網路時代聯袂而來，公共組織要應對這樣的時代挑戰，就必須成為學習型組織。特別是政府組織要成為知識密集型治理和學習型治理的主導力量，不斷學習先進的管理理念、知識密集的管理技術和管理方式，堅持不懈地力行終身學習、全員學習、全過程學習和管理組織各層面的學習，從而形成公共組織的學習創新型文化。

　　第三，由供給型文化向服務型文化轉變。公共組織必須確立和堅守服務導向，必須明確，最根本的是服務，而不僅是供給。第四，組織管理文化由等級控制型轉向扁平化網路式的互動合作型。

　　研究表明，公共組織的發展將呈現以下趨勢：

　　(1)功能的分化與重合。因而，隨著公共組織生態環境日益複雜化的變化趨勢，功能分工將是公共組織繼續發展的方向。

　　(2)結構的扁平化。

　　(3)機構和人員的靈活化。

　　(4)工作方式的彈性化。信息技術的發展，為工作人員的工作方式多元化提供了技術支持。

　　(5)工作單元的團隊化。

　　(6)組織系統的開放化。以更好的影響和控制環境。

　　(7)管理取向的人性化。以人的價值實現管理的基本目標。

　　(8)管理機制的市場化。公共組織未來的發展趨勢將是市場機制的逐步引入，從總體上減少管理的社會成本。

　　(9)組織的虛擬化。信息技術的發展，使得公共組織可以藉助網路來完成許多服務。