公共政策

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公共政策(public policy)

　　公共政策是政府等公共組織管理社會公共事務的指導準則，它決定著管理活動的方向和目標。正確的政策及有效的執行，將為國民經濟和社會的發展帶來良好的效果；政策失誤或執行不力，將導致一定的惡果。從某種意義上來說，公共政策問題是國家立法活動、司法活動、行政活動和政黨活動的核心問題之一，因此受到了世界各國越來越多的重視，並加強了對它的研究。

　　公共政策是社會公共部門為解決社會公共問題，規範和指導有關機構、團體或個人的行動，在廣泛的參與下所制定的行為準則。該定義明確指出了公共政策的主體——公共部門及其他參與者；公共政策的目的——解決社會公共問題，規範行動；公共政策的對象——有關機構、團體或個人；公共政策的表現形式——行為準則。

　　研究公共政策的緣由主要表現在科學、專業和政治三個方面。

　　1.從科學角度而言，分析公共政策的成因與結果，有助於增進和提高社會領域的知識，有助於瞭解社會與經濟、政府與環境、問題與回應、政治與政策等多方面因素的互動關係，有助於增進人們對政治行為和政府治理的理解，從而加深對公共政策本質和規律的認識。

　　2.從專業角度而言，掌握公共政策的理論與方法能夠使人們應用科學知識解決實際問題。

　　3.從政治角度而言，政策不僅是為了科學和專業而存在，而且在政治領域也具有舉足輕重的地位和作用。它通過提供政治討論的素材，促進政治意識的提高，從而完善政策制定過程，提高公共政策質量。

　　1.法律法規

　　2.行政規定或命令

　　3.國家領導人口頭或書面的指示

　　4.政府大型規劃

　　5.具體行動計劃及相關策略等

　　(一)公共政策的政治性與公共性

　　從政治性來看。公共政策作為政治系統運行的重要環節，必然要服從和服務於政治系統的意志、利益、任務和目標。政府作為掌握社會公共權力的組織機構，它制定、執行公共政策的權力是由政治系統合法授予的，因此，政府的任何政策也必須維護和鞏固現行的政治統治。這就使公共政策具有了政治性的特征。從公共性來看。公共政策是政府等公共部門進行社會公共管理，維護社會公正，協調公眾利益，確保社會穩定與發展的措施和手段。因此，公共政策必須立足於整個社會發展，從全社會絕大多數人的利益出發來制定和實施各種行為準則，這就是它的公共性。離開了公共性，公共政策就可能變成某些個人、團體、階層謀取私利的工具。

　　(二)公共政策的合法性與強制性

　　從合法性來看。公共政策要發揮對社會團體和個人行為的規範與指導作用，必須以公共政策作用對象的認可和接受為前提。從強制性來看。公共政策的強制性主要源於公眾利益的差異性與多層次性。一項公共政策並不一定符合所有人的利益，滿足了一部分人的利益，就有可能滿足不了、甚至還會損害另外一部分人的利益；即使滿足了絕大部分人的利益，還有可能損害一小部分人的利益；滿足了人們眼前的、近期的利益，就有可能損害其長遠的、根本的利益。

　　(三)公共政策的公平性與效率性

　　從公平性來看。公共政策是政府等公共部門進行公共管理的途徑與手段，其根本目標是實現社會的公正與公平。從效率性來看。公共管理必須講求效率，即儘量做到“少花錢，多辦事”。這是因為：公共部門進行公共政策的制定、執行、評估，需要有一定的公共政策資源作為支撐；而在一定的時期內，在特定的條件下，政府所能提取和加以利用的公共政策資源，尤其是經費與物質設施方面的資源是有限的。與此同時，需要通過公共政策來解決的社會問題卻越來越多。在這種狀況下，公共政策的運行必須作到高效率。

　　(四)公共政策的整體性與多樣性

　　從整體性來看。在公共管理過程中，儘管公共政策常常是針對其一特定問題制定和實施的，但這個問題往往與其他問題相互關聯，相互影響，形成一個整體。希望通過制定和實施一項公共政策能完全解決某個問題，這是難以辦到的；即使暫時解決了這個問題，也會帶來其他方面的問題。從多樣性來看。公共政策在內容方面和類型方面都是多種多樣的。

　　(五)公共政策的穩定性與變動性

　　從穩定性來看。追求穩定是任何一個政治系統的基本目標。公共政策作為政治系統運行的中心、公共部門履行職能的手段和進行公共管理的途徑，必須保持穩定。公共政策穩定性的前提是政策的正確性，最重要的表現是政策的連續性與嚴肅性。從變動性來看。公共政策既是穩定的，又是變動著的。公共部門制定和實施公共政策的目的是為了協調和平衡公眾利益，而公眾的利益是處在不斷的變動之中的，舊有的差距和不平衡得到調整後，又會出現新的矛盾與衝突，又需要有新的政策來進行協調。

　　(一)制約功能

　　從某種意義上來說，公共政策是公共權威部門制訂的有所為、有所不為的行為規則。公共政策的制約功能所要達到的目標，是禁止公共權威部門不希望發生的行為發生。公共政策在規範人們的行為時，必然要規定什麼是可以做的，什麼是不可以做的。

　　(二)導向功能

　　公共政策是針對著社會利益關係中的矛盾所引發出來的社會問題而制定的行為準則。為解決某個社會公共問題，政府依據特定的目標，通過政策對人們的行為和事物的發展加以引導，使得政策具有了導向性。政策的導向功能，既是行為的導向，也是觀念的導向，它可以引導人們的思想觀念發生變化，有時甚至是根本性轉變。

　　(三)調控功能

　　公共政策的調控功能，是指政府等公共部門運用政策，在對社會公共事務出現的各種利益矛盾進行調節和控制的過程中所起的作用。政策的調控功能主要體現在調控社會各種利益關係、尤其是物質利益關係方面，從而實現社會的穩定和發展。

　　(四)分配功能

　　在對公共政策進行解釋的眾多定義當中，有一種觀點認為：“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配。”這說明瞭公共政策具有對全社會的公共利益進行分配的功能。

　　(一)公共政策體系的縱向結構

　　1、總政策

　　總政策是公共政策主體在一定歷史階段為實現一定的目標或完成一定的任務而制定的指導全局的總原則。總政策是公共政策體系的最高等級，在公共政策體系中，總政策只有一個，它是基本政策和具體政策制定和運作的基礎，處於提綱挈領和總攬全局的指導地位。總政策的表現形式一般有以下幾種：一是憲法；二是執政黨的黨綱；三是執政黨領袖、國家元首、政府首腦的施政綱領和政策報告；四是執政黨、政府的重要文件。

　　2、基本政策

　　基本政策是公共政策主體用以指導某一領域或某一方面工作的指導原則，是總政策在某一領域或某一方面的具體化。基本政策與總政策的區別在於：總政策是跨領域的、指導全局的綜合性政策，在一定歷史階段內是穩定不變的；基本政策是某一領域內或某一方面的指導性原則，在不同的具體時期內具有不同的內容。基本政策的要素主要包括政策目標、戰略重點、戰略方針、實施原則等。

　　3、具體政策

　　具體政策是不同層次的公共政策主體針對某一具體問題而制定的具體措施、準則、界限性規定等。具體政策在公共政策體系中處於最低層次，是基本政策的具體化，總政策、基本政策的目標和原則最終要靠具體政策貫徹和落實。

　　(二)公共政策體系的橫向結構

　　公共政策體系的橫向結構又稱作網路結構。它是指政策體系內各分系統之間的相互關係。如前所述，政策體系記憶體在著由不同領域和不同方面的政策構成的相互聯繫、相互作用著的政策分系統，每一分系統內又有若幹等級的子系統，它們各有不同的功能和作用對象，在政策運行過程中，應當彼此協調、相互配合、形成合力，才能促進經濟和社會協調有序地發展。

　　公共政策體系內各個政策分系統之間的協調、配合關係主要體現在以下幾個方面：①政策目標的協調。②政策功能的配合。③政策地位主次的配合。④政策時差的配合。

　　(三)公共政策體系的整體效應

　　所謂公共政策體系的整體效應，是指公共政策系統針對著社會問題的解決而發揮作用所產生出來的總體效果。政策作用的大小，取決於它的整體效應，政策的效應越好，它所發揮的作用就越大，反之就越小。公共政策體系的整體效應分為正向效應和負向效應，正向效應指政策的整體作用大於其各項具體政策作用之和，負向效應指政策的整體作用小於其各項具體政策作用之和。發揮政策的整體效應，指的是發揮和強化它的正向效應，同時避免和消除負向效應。

　　1.公共政策制定的原則

　　（1）公正無偏的原則（Principle of impartiality）。

　　（2）資源集中配置原則（Principle of centralized –disposition）。

　　（3）個人受益原則（Principle of individuality）。

　　（4）延續性原則（Principle of distributive continuity）。

　　（5）預見性或挑戰性原則（Principle of foresight and challenge）。

　　（6）信息完備原則（Principle of perfected system for information）。

　　（7）一致性（Principle of consistency）。

　　（8）彈性政策原則（Principle of elastic policy）。

　　2.公共政策制定的基本步驟

　　（1）確立公共政策目標。

　　（2）估計需要。

　　（3）確定要達到的具體目的。

　　（4）設計公共政策方案。

　　（5）評估公共政策方案。

　　（6）選定公共政策方案。

　　（7）設計執行。

　　(一)公共政策效力作用規律

　　1、正向作用規律

　　正向作用規律是指公共政策效力在發揮正向作用時，必然經歷的由低效期到增效期再到遞減期的規律。低效期是指具有正向作用的公共政策，在實施的最初階段都有一個作用不明顯的時段。這是因為一項新的公共政策在付諸實施的初期會受到各種客觀因素的制約，從而使政策的正向作用不能很快地全部釋放出來。增效期是指隨著阻礙政策作用的各種因素逐漸減弱，正向作用逐漸發揮出來，並且呈現出直接作用和間接作用兩個層次。直接作用是指一項政策通過對其作用對象的行為進行直接干預所導致的某種結果，該結果僅限於政策作用對象自身行為的變化。

　　2、負向作用規律

　　負向作用規律是指公共政策發揮負向作用時，也同樣要經歷的由低效期到增效期再到遞減期的規律。與正向作用相同，在公共政策實施最初階段，公共政策體系的排斥、執行者的具體措施、人們的思想觀念等都會影響公共政策作用的發揮，政策的負向作用開始產生出來。

　　3、正向作用向負向作用轉化的規律

　　正向作用向負向作用轉化的規律是指一項正確的公共政策，當它超越了其作用的時間和空間範圍仍然沒有被取消，其正向作用就會向負向作用轉化。這種轉化是由於政策規範的固定性與事物的易變性所造成的。這種轉化規律告訴我們，必須及時終止過時的政策，防止它由正向作用向負向作用轉化；必須及時地開發新政策，以取代舊政策。

　　(二)公共政策利益調控規律

　　1、優先滿足主導群體利益的規律

　　社會主導群體就是社會中占統治地位的階級及其同盟者。在紛繁複雜的社會中存在著形形色色的利益，哪些利益應予以優先考慮，是由社會的統治階級決定的，因此，公共政策主體在運用政策調整利益關係時，總是優先滿足社會主導群體的利益要求。

　　2、損益補償規律

　　損益補償規律是指在一項公共政策中受到損害的利益，應由其他的政策予以相應的補償，以保持社會利益關係的平衡。在公共政策實踐中，往往難以找到最佳政策方案，經常是僅僅選擇一些基本能夠解決問題的可行方案，這使政策不可避免地要產生一些負效應，對某些利益造成損害，而這種損害極不利於社會的協調有序發展。因此，要求我們在運用公共政策進行調控的過程中，堅持效率和公平辯證統一。

　　3、多數人滿意規律

　　每項公共政策方案的選擇和實施的結果都是以滿足多數人的普遍利益為目標，獲利極多或利益受抑制和損害的都只是少部分人。如前所述，公共政策總是具有一定的利益取向，既有受益者，也有受損者。然而一項公共政策的最終出台和實施，必須體現大多數人的普遍利益。

　　(三)公共政策生命周期規律

　　1、單項公共政策生命周期規律

　　單項公共政策生命周期規律，是指所有的公共政策都要經歷公共政策的制定、執行、評估、調整、終結這一過程。這是公共政策運行的一般流程，任何一個環節都不能缺少，這是由公共政策的特征所決定的，任何公共政策都是應社會環境的需求而產生，同時應社會環境的要求而走向終結。

　　2、公共政策現象生命周期規律

　　公共政策現象生命周期規律，是指公共政策作為一個歷史範疇，在社會發展的一定歷史階段產生，並隨著社會的發展而發展，當社會發展到一定的階段時，公共政策就會走向終結。公共政策從產生到消亡的過程，形成了公共政策現象的生命周期。

　　公共政策分析是對公共政策主體為解決各類社會公共問題所選擇的政策的本質、產生原因及實施效果的研究。

　　一、公共政策分析原則

　　(一)系統性原則

　　在人類社會中，一切事物都存在著千絲萬縷的聯繫，共同組成了多層次複雜系統，政策系統就是社會這個大系統中的一個分系統。在政策系統中，各項政策相互聯繫，彼此協調，形成了具有一定結構、層次、功能的開放性政策體系

　　(二)預測性原則

　　政策系統是動態的。制定政策依據的是所獲取的過去和現在的有關行為和結果的參數和變數，但它又是發生效用於未來。制定政策可以說是對未來行為所作的一種設想，是在事情發生之前的一種預先分析與選擇，因此，制定政策具有明顯的預測性。

　　(三)協調性原則

　　政策的協調性原則有兩層含義：一是指政策所指向的社會利益與價值的協調，一是指政策系統中各層次、各類型的政策的協調。協調的目的是為了保持某種平衡。在社會生活中，人與事物具有不一致的一面，即對立面；也有相互聯繫的一面，尤其是互補的一面。

　　(四)信息化原則

　　從某種意義上來說，公共政策活動過程就是對政策信息進行搜集、傳遞、加工、使用、反饋的過程。在政策過程中，對社會問題的感知是其初始階段，這個階段的任務就是搜集或察覺信息，這是發現問題、進入政策議程的關鍵環節。

　　(五)科學性原則

　　政策科學是一門綜合性、交叉性、應用性極強的科學。歷史經驗證明，科學的政策能帶來社會的文明與進步；相反，一項違背了科學原則的錯誤政策能對社會產生負面影響，甚至導致災難性的後果。因此，公共政策分析應遵循科學的規律、按照科學的原則和方法來進行。

　　(六)民主性原則

　　首先，政府所制定的政策必須體現人民的意志，真正代表最廣大人民群眾的根本利益；其次，公共政策必須保障民眾在國家政治、經濟、文化等各個生活領域中，享有同等的權利與公平的利益；第三，公共政策的制定必須遵循法定的、科學的、民主的程式和方法；第四，政策過程的各階段都必須有廣大人民群眾的充分參與。

　　二、公共政策分析要素

　　(一)政策問題

　　政策問題來之於社會問題。在公共管理學中，社會問題是指實際狀態與社會期望之間的差距，也常常被稱為公共問題。社會問題是一種客觀存在的、不以人們的主觀意志為轉移的社會現象。當政府和政策制定者察覺到某個社會問題的存在，並準備制定相應的政策來解決這個問題時，社會問題就變成了政策問題。因此，政策問題是從社會問題中篩選出來的、已經進入政策議程的公共問題。

　　(二)政策目標

　　政策目標是指政策所希望取得的結果或完成的任務。如果沒有目標，政策方案是無法確定的。通常，在界定了政策問題之後，大致的政策目標也就基本形成了。但這時的目標還比較籠統，需要進一步具體化。

　　(三)政策方案

　　政策方案是為解決某一政策問題而採取的途徑、方法、措施的總稱。在公共管理中，為了實現某一目標，一般需擬定可供選擇的各種備選方案。方案分析是政策分析的基礎。

　　(四)政策資源

　　政策資源是指在政策制定與執行過程中消耗的各類物質或非物質資源。物質資源如人力、財力、物力、信息、時間等，非物質資源如權力、地位、威信、名譽等。在政策分析中，有的分析要素可以用貨幣形式表示，如人力、物力；有的不能用貨幣表示，如生態影響因素、環境污染因素等。

　　(五)政策評價標準

　　在政策過程中，對備選方案的評價和執行後的評估，都需要依據一定的標準，這就是政策評價標準。對政策的評價，與對其他客觀事物的評價不一樣。當然，不同的政策的評價標準是不同的，應根據具體的政策內容來確定政策評價標準；同時，政策評價往往是一種綜合性的評價。

　　(六)政策效果

　　政策效果是政策執行後對客體及環境所產生的影響，包括正面影響和負面影響兩個方面。衡量政策效果的尺度往往是用效益來表示，效益一般包括三個方面：社會效益、經濟效益、生態效益。

　　(七)政策環境

　　政策環境是指制約和影響公共政策的制定與實施結果的外在因素的總和。政策環境主要包括以下要素：①經濟環境②政治環境③目標環境④社會環境⑤科技環境。