政府治理

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什麼是政府治理

  政府治理是指在市場經濟條件下政府對公共事務治理。西方國家理論界所說的“政府治理”,是指由政府治理理念、治理結構和運作方式與過程所構成的三位一體的有機框架或網路。

  政府治理有廣狹兩種含義。就廣義的政府而言,整個公共行政的發展過程可以稱之為政府治理從傳統邁向“善治”的過程。就狹義的政府治理而言,其具有不同於傳統公共行政模式的特殊含義。“大致說來,公域之治模式主要有三種:

  一是由國家作為唯一的管理主體,實行封閉性和單向度管理的國家管理模式

  二是由國家與各種社會自治組織共同作為管理主體,實行半封閉和單向度的公共管理模式

  三是由開放的公共管理與廣泛的公眾參與這兩種基本元素綜合而成的公共治理模式,其典型特征是開放性和雙向度。”

  狹義的政府治理是指第三種公域之治模式,也是“政府依法律善治”之“治理”模式[1]

政治治理中應解決的問題[2]

  在政府治理中不斷出現一些新理念、新舉措,比如建設法制政府、責任政府陽光政府高效政府、廉潔政府等等。但從根本上講,政府治理中要從制度上解決三個問題,即:一腐、二假、三腫。腐敗問題要從體制上來解決,體制的缺陷是產生腐敗的土壤和根源,要建設有利於扼制和消除腐敗的經濟、政治、文化、社會管理體制。說假話、做假賬、乾假事,欺上瞞下坑害百姓,利欲熏心造假販假,嚴重危害了社會機體,必須從體制和教育人手,進行全民的誠信訓練。政府機構臃腫,扯皮內耗嚴重,人浮於事,文山會海,一年省、部級以上召開的會議達500多次,要消耗多少財力、物力、精力啊。幾十年前提出的精兵簡政收效甚微,挖文山、填會海不見效果。應下決心從體制上對政府機構進行消腫,降低行政成本,提高行政效益。

目前我國政府治理困境的表現[3]

  在市場經濟條件下, 我國政府治理仍然存在著成本高、效率低的問題,究其原因,既有傳統體制的影響又有政府自身的因素。

  傳統體制的影響。長期實行高度集中的計劃經濟體制嚴重影響了我國政治、社會和文化各項事業的發展,造成了我國政府的高度集權、機構膨脹和人員臃腫的後果。雖然政府歷經數次改革後治理效率有所轉變,但長期實行的計劃經濟體制還未完全觸及政府治理的核心和本質,如機構的優化精簡、公務員的服務創新精神以及各項方針政策的貫徹落實等, 制約了政府治理的規範性。

  客觀條件的局限。改革開放以來,我國各級政府強調經濟建設的重要性, 但由於東西部地區經濟發展水平以及部門和行業之間的差異較大, 政府很難實現公賓士理,隱性的貧富分化和地位差異仍然存在,加之政府普遍存在的外部性問題阻礙了資源的合理分配,造成了我國經濟發展的不平衡, 與政府提出的民公平目標相脫節。從運行結果來看,人民只是被動應付政府的治理而很少主動配合, 降低了人民對政府的支持和滿意度

  政府職能錯位。政府有效履行職能是提高政府治理效率的關鍵,然而,政府並不能在經濟發展的關鍵環節定位好角色, 即本該由政府發揮作用的領域由於諉扯皮、不負責任等原因沒有實現有效治理;而不該由政府干預的領域卻替其他組織或公民個人包辦, 這種職能上的錯位不能為市場和社會提供有效的服務公共產品,還造成了治理的高成本和低效率公務員權力和責任不對等。公務員應把為人民提供有效的服務和豐富的公共產品作為自己的本職工作,但長期以來,我國從政人員占總人口以及從業人員的比重較高, 增加了政府開支; 由於對其行為缺乏監督,工作考核難以實現量化,造成了公務員的權力和責任不對等。法律體系的不健全以及傳統觀念的束縛造成公務員以追求自身利益最大化為主要目標, 以致出現了腐敗成本低,利潤空間大,以權謀私、錢權交易、腐敗滋生等不良現象, 在缺乏社會監督和嚴懲措施的環境下,影響了政府的治理水平。

  法制建設滯後。市場經濟本身也是法治經濟,要求在市場經濟競爭規則下實現資源的合理配置和有效分配, 但我國政府在市場經濟環境下還缺乏完備的法律保障,沒有一套健全的法律體系和機制,也欠缺對有限法律的靈活應用,難以適應不斷變化的市場經濟;在執法過程中,政府執法意識和觀念缺失,人治色彩依然存在於某些環節和過程中,造成執法的隱蔽和主觀臆斷。有些地方政府甚至還破壞市場秩序, 仍然採取地方保護主義和消極治理態度, 嚴重影響了我國統一市場體系的建立。

  治理手段陳舊僵化。政府常通過頒佈政策、監察視察、巨集觀指導及座談交流等形式調節和糾正經濟社會發展中出現的問題,治理成就顯而易見,但不乏存在治理效果差、形式主義和經驗主義盛行等問題,缺乏利用先進管理手段和方式實現政府治理創新能力, 不少工作難以落實。治理手段的陳舊僵化使政府對當前突發事件的處理存在嚴重的滯後性, 執行費用高而效率低,也難以保證政府各項工作的全面開展。

  經濟全球化的制約。信息技術的突飛猛進為經濟全球化提供了強大的動力,使得國際貿易迅猛發展、金融市場急劇膨脹、國際經濟技術交流範圍不斷擴大。我國科技實力、經濟發展水平人才創新力度等方面較西方國家落後,一是政府為適應全球化,在經濟全球化環境中提高治理水平, 增加了國際考察交流和對外貿易往來的費用;二是政府在經濟活動風險成本增加,國際貿易風險投資風險金融危機風險以及技術創新風險都會影響到政治治理效果,造成資源、人才、產品的流動性差,出現了資源浪費、產品閑置和大量人員難以就業的問題。

生態文明視野下中國政府治理面臨的現實基礎[4]

  在人類文明由工業文明向生態文明過渡的過程中, 生態文明的社會也是中國的目標, 但與此同時, 中國還必須繼續走完西方發達國家進入生態文明社會時已經完成的工業化、現代化歷程, 處於這一進程中的中國現實國情和當下的時代特征, 決定了中國政府治理面臨著完全不同於西方發達國家的基礎, 承擔著更加複雜沉重的責任, 主要體現在以下幾個方面:

  (一) 中國政府治理的是一個 巨型的社會!, 具體表現為超大規模的人口總量和地域範圍。王滬寧認為中國超大社會的特點就體現在 中國社會是世界上獨一無二的最大型社會, 主要表現為其最大數量的人口規模上。人口眾多而且人口素質不高是我國的現實國情。同時, 人口的年齡結構卻在經濟發展的不發達時發生了較大的變化, 中國已經開始進入老齡社會, 老齡化問題日益突出。從地域規模來看, 我國的國土面積廣闊, 排在俄羅斯和加拿大之後, 居世界第三位。這樣的一個 巨型社會, 在發展經濟的同時, 對環境的壓力也是非常巨大的, 中國政府治理的成本和複雜程度也可想而知。

  (二)中國政府治理的是一個 貧困社會。王滬寧認為社會資源總量與社會調控形式之間存在著密切的關聯。資源總量的貧困, 關係到社會體制有多大能力和手段去統合其龐大的基層結構。能源、原材料、水和土地等自然資源是人類賴以生存和發展的基礎, 一個國家的自然資源稟賦在很大程度上影響了一個國家經濟和社會發展的重要基礎和保證。我國人口占世界人口的21%, 勞動力占26%, 但是主要的自然資源占世界總量的比重: 國土面積7.1%、耕地7.1% 、水資源7% 、森林面積3.3%、草地面積9.3%、石油2.34% 、天然氣1.2% 、煤10.97%、水電13.22%, 若除以龐大的人口基數, 人均資源占有量大大少於世界平均水平。貧困人口的數量儘管經過政府的扶貧開發工程已經大大減少, 但是仍然占有相當的數量, 而且主要集中在中西部地區。中國的結構性貧困、區域性貧困和階層性貧困問題非常突出。中國政府面臨的這樣一個人均資源嚴重匱乏的社會, 使得治理資源相對匱缺。

  (三)中國政府治理的是一個發展不平衡的社會。按照胡鞍鋼的概括, 中國社會有三方面的特點:

  一是一個國家兩種制度, 指城鄉居民的兩種身份制度、教育制度、就業制度、公共服務制度和財政轉移制度。

  二是一個中國四個世界,是指中國發展不平衡性在各個地區中的反映, 包括大約占中國人口總量2. 2% 的上海、北京、深圳地區組成的 第一世界; 大約占人口總量22%的天津、廣東等沿海地區構成的 第二世界; 大約占人口總量26%的相當於世界中下等收入水平的地區構成第三世界; 以及約占全國人口總量一半的中西部貧困地區組成的第四世界。

  三是一個中國四種社會, 即包括占全國總就業人數50% 的農業勞動力構成的農業社會; 占全國總就業人數23%的工業社會; 就業比重為22%的服務業社會; 以及占全國總就業人數5% 的知識社會.不平衡性和巨大差異性是中國社會發展的顯著特點, 它為政府治理中的社會整合、政治穩定、化解不同地區和階層的利益矛盾和衝突都預置了難題。

  (四)中國政府治理的是一個斷裂的社會。孫立平認為斷裂社會就是在一個社會中, 幾個時代的成分同時並存, 互相之間缺乏有關聯繫。他判定中國在20世紀90年代後已經呈現出一個斷裂社會的基本特征: 在社會等級與分層結構上, 一部分人被甩到社會結構之外, 而且在不同的階層和群體之間缺乏有效的整合機制; 在地區之間, 斷裂社會表現為城鄉之間的斷裂; 社會的斷裂還表現在文化以及社會生活的許多層面。社會兩極分化與時代落差明顯, 不同的社會發展形態共存與一個國家之內,生態文明社會所要求的公平正義和社會的可持續發展是政府治理的重大責任。

  (五)中國政府治理的是一個價值多元的社會。中國的現代化進程也是個社會世俗化的過程, 在這個過程中, 市場經濟使得人們的交往日益頻繁和擴大, 民族歷史的時代讓位給世界歷史的時代, 一元價值社會演變成多元價值的社會, 特別是20世紀後半期, 全球經濟開始了一體化的進程, 經濟的交流、互滲、合作也帶動了人才全球化的流動, 帶動了政治和文化的交流, 各種不同質的文化觀念、價值觀念, 如傳統的、現代的, 東方的、西方的, 本地的、異域的, 都擠到了一個歷史的平臺上, 使得各種價值觀念的碰撞、衝突更加激烈, 也增加了個體價值目標的選擇自由度, 激發了價值主體個體性特征的張揚, 從而使得社會價值多元化的趨勢更加明顯。在這個多元化的價值體系中,值得註意的是, 在向市場經濟社會轉型的過程中, 造成現代人類文明危機的物質主義、消費主義和經濟主義價值觀也開始蔓延滋長, 其突出的表現就是相當多的中國人在發財致富時饑不擇食, 不擇手段, 根本沒有環境意識和生態意識, 人們更多看重的是物質財富、金錢和權力的價值, 中國傳統儒學對 天人合一!境界追求作為一種超越性的精神追求, 經 五四!和 文化大革命!之後似乎已經斷裂, 在中國文化的肌體中似乎已經很少能看到重視精神超越的因數。這無疑對政府治理也提出了更多更高的要求。

  在生態文明已經成為人類共同追求的文明形態的背景下, 中國社會作為一個急劇變遷和轉型的超大規模社會, 政府治理將面臨著巨大的衝擊和挑戰, 如何應對是對中國政府治理能力的考驗, 也是對生態文明背景下中國前途和命運的考驗。同時, 只有尊重和保護自然, 加強生態文明建設, 才能實現國民經濟快速持續增長, 才能實現人與自然的和諧共存。

參考文獻

  1. 楊海坤,章志遠.中國特色政府法治論研究(M).北京:法律出版社,2008.12.
  2. 羅崇敏.天鑒(M).北京:人民出版社,2009.04.
  3. 李永生.淺析市場經濟條件下我國政府治理的轉型(J).行政與法,2009年
  4. 孫健.生態文明視野下中國的政府治理探析(J).求實,2008年10月.
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