法治經濟

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法治經濟（Rule of Law Economy）

　　法治經濟，是指國家通過制定法律、法規，調整經濟關係，規範經濟行為，指導經濟運行，維護經濟秩序，使整個經濟逐步按照法律預定的方式快速、健康、持續有序地發展。法治經濟的完整內涵應包括下列內容：有著完善的市場經濟法律體系和健全的法律與經濟互動機制，民商事活動和私權利得到充分維護，國家巨集觀調控法律化，社會經濟可持續發展和社會基本公平得到有效保障。德國作為當今世界上少數較成功實行法治經濟的國家之一，對我國完善社會主義市場經濟法律體系有著重大的啟示作用。

　　社會主義市場經濟是法治經濟。法治經濟是按照經濟規律運作的經濟，它是有法可依的；法治經濟的另一面是信譽經濟，要減少交易的成本達到雙贏的目的，交易雙方必須誠實守信。所以，這種經濟實質上是法治與德治統一的經濟。沒有誠實守信相伴的法治經濟必然得不到社會和公眾的認同，誠實守信的失落則會導致社會凝聚力的渙散，市場效率降低，風險增大。法治與誠實守信，它們共同規範著人們的行為和價值取向，在潛移默化中成為一種社會經濟秩序和為社會大多數人認同的自律準則，二者共同作用、相互促進。

　　誠實守信是道德約束的核心，它要求各自獨立的市場主體之間在經濟往來交易中講信用，杜絕欺詐行為。市場競爭是公平的競爭，是在規範的經濟秩序中進行的，它拒絕欺詐，排斥投機取巧，鄙視一切不守信用的行為。這就是說，法治經濟在本質上是信用經濟，誠實守信是市場經濟法律制度的基本原則，是所有市場主體在經營活動中必須遵守的行為規範。

　　沒有誠實守信，法治的作用就難以發揮。當人們不講誠實守信的時候，法治經濟就失去了信譽的基礎。誠實守信和法治經濟是相互支持的，一方面，許多複雜的交易需要法律和道德同時起作用，缺少任何一方都是不可行的。另一方面，法律制度越健全，不講道德的成本就越大，人們就越講道德；反之，只有在一個人們比較重視道德的社會裡，法律才真正發揮作用。法治和誠實守信這種相互聯繫和相互作用的情況我們從契約承諾中可以看得更加明晰。市場交易要通過契約來實現，因此，必然要制定實施有利於契約履行的各種規則，這是法治的表現。然而，僅止於此還是不夠的。任何契約的履行，無不是建立在誠實守信交易的觀念上。如果雙方中的任何一方不講信用、不守信義，再好的契約也只能是一張白紙。就契約本身來說，它具有平等的品質，在平等的基礎上它要求締約人意思表示真實明確，誠實不欺。正是在契約中才確證了自身的人格，體會到做人的品位和實現著做人的價值。從“重合同、守信用”，“信守”契約只能存在於有道德的人之間。契約所要求的道德是合理的道德，“人而無言，不知其可”，“人無信不定”，契約所要求的道德是立己立人，平等待人，利己利人，誠實生活，各得其所，不害他人。契約的核心是承諾，沒有承諾就沒有契約，承諾消除當事人的恣意妄為和任性變更。誠信是人們內在意志的堅定信念和外部行為的基本準則，誠信集中表現在承諾上。在法治經濟的條件下，市場交易始於“誠實守信”終於“誠實守信”，從而才能生意興隆事業發達，這正如人們常說的“譽從信中來，利從信中來”。信用是最重要的財富，同時又是進一步獲取財富的財富。所以，江澤民同志語重心長地指出，“沒有信用，就沒有秩序，市場經濟就不能健康發展。”總之，法治經濟講法治也要講誠實守信，在社會主義市場經濟中，法治是外在的約束，誠實守信是內在的自律，兩者是天然的依托與伴侶。

　　人類社會總是在向前發展的，人類自身總是在不斷尋求解放的，經濟的發展、政治的民主和社會的穩定是每一個有理性的人的願望。中國人民也一直在努力尋找實現這一目標的途徑，但走了很多的彎路。鄧小平作為一位偉大的領袖，給中國人民指出了一條光明的大道：發展經濟。其實這並不是說以前中國不想讓老百姓過上好日子，只不過是把發展經濟作為政治鬥爭的附庸，為了政治什麼都可以不顧。人們都在意識形態領域里尋找願望的滿足，這畢竟不是解決問題的根本途徑。把發展經濟作為首要任務，發展社會主義市場經濟，這是鄧小平的一大貢獻。改善人民的生活，滿足人民的物質生活需要，這才是貧窮中國尋求發展的根本。於是全國上下，發財致富這一長期以來被壓制的欲望此時此刻得到淋漓盡致的滿足。發財致富本無可厚非，但這並不意味著我們可以為了金錢，什麼都可以乾。唯利是圖、假冒偽劣、坑蒙拐騙不是我們發展經濟的初衷，也不是我們發展經濟的手段。看來市場經濟並不意味著放任自流，它的發展，需要規範和引導。如果有人能熟知市場經濟的規律，並且足夠的理性；如果有十分健全的規則約束、引導經濟的發展，那麼市場經濟就會健康發展。但是，人無完人，規則作為主觀見之於客觀的產物也難保無懈可擊。市場經濟只有在經濟規律、理性、人、法律的互動中獲得健康的發展。而理性、人、法律的互動就是法治。從尋求積極目標的過程來看，市場經濟就是法治經濟。

　　所謂市場經濟就是充分發揮市場規律這隻看不見的手的作用，實現資源的配置。市場經濟的發展就是在自由、平等的基礎上尋求利潤的最大化。市場經濟要求每一個市場活動主體都具有足夠的活力，都能自主地充分展現自己的活力，全面實現自己在各個方面的能力與價值。為此，市場經濟主體就會不斷尋求自由，比如人身自由、財產自由和契約自由等等。沒有這些自由，就不成其為市場經濟。但是市場經濟中的自由，不是能夠自我保護和保證的，它會受到來自多個方面的破壞：相對的市場經濟主體對自由的侵犯，自身對於自由的濫用，政府或者國家對於個體自由的侵犯。這三個方面有任何一個方面被放任，都可能毀壞整個自由。要制約其中的每一因素，只有法律是不行的，還必須要有法治。因為沒有與理性形成互動的法律，大多只能是頭痛醫頭，腳痛醫腳，這樣的法律只能產生一些短期效應。有時它甚至會損害經濟主體的自由。只有在法治國家中，法律才是保障自由的法寶，才是實現自由的途徑。首先，法治為自由設置範圍和軌道，以便市場經濟主體充分享有自由而又不至於濫用自由；其次，法治製裁侵犯他人自由的違法犯罪，而且對於侵犯他人自由權利者無一例外地加以製裁，防止對於自由的侵犯，保護自由；再次，法治或法治國家嚴格約束權力本身，防止國家權力的放任，使自由沒有來自國家的威脅或者侵犯。如果說前兩個方面，在非法治狀態中還可以勉強做到的話，那麼，第三個方面就非法治或法治國家而不能為。

　　市場經濟主體為了充分展現自己的活力，全面實現自己在各個方面的能力與價值，還要求平等。他們為了取得與其他主體同等的機遇，就一定會要求與其他主體一樣具有平等的發展權利。平等的發展權利是任何市場經濟主體都需要，都應當具有的。比如說，市場交易是市場經濟中最經常的行為和現象，而市場交易之中最需要的前提條件是交易的各方是平等的。雖然市場經濟講求的價值規律對於任何主體都是平等的，但是在具體的市場行為中，靠市場本身並不能實現市場經濟主體的平等。這就需要能滿足市場經濟平等要求的一視同仁的法律規則，但僅有記錄或確認這些規則的法制是不夠的。要真正實現市場經濟的平等，必須要有法治來保障，併在法治或法治國家中得以實現。

　　在市場經濟中，法治所能提供的不僅是自由和平等，還有許多其他方面的人的基本權利。在許多法治國家，它們還通過對人的基本權利的保障，為人們從事經濟活動提供最基本的條件。

　　總之，市場經濟的發展需要法治的保障。為了適應市場經濟的需要，我國必將建立形成完整的市場經濟主體的法律制度，市場經濟運行的法律制度，市場經濟巨集觀調控的法律制度和市場經濟社會保障的法律制度等等，形成一種法治狀態。同時我們也應該看到，市場經濟的發展也為法治的形成提供物質上的保證。法治作為立法、執法、司法、守法這麼一個完整的過程，它無時無刻地不需要經濟的發展為其提供物質基礎。另外，市場經濟所追求的平等、自由，也是法治題中之義。

　　在市場經濟與法治的相互依賴和相互作用中就形成了法治經濟，它是市場經濟高度發展的產物，也是人類對法治社會不斷追尋的結果。我國的市場經濟是從自然經濟和產品經濟發展而來，而且與它們有很大的不同。自然經濟主要依賴的調整手段是倫理，它又稱倫理經濟；產品經濟主要依賴的調整手段是行政，又稱為行政經濟；市場經濟的調整手段主要是法律，又稱法治經濟。其實，每一種經濟體制都有它自身的特點，在一定的社會環境之中，都會導致一些在其他經濟體制中不會產生或難以產生的社會問題。市場經濟也會帶來一些不同於自然經濟和計劃經濟的社會問題。經濟的市場化，以及市場經濟的形成，必然導致經濟活動比歷史上任何時代都更加紛繁。交易規模擴大、交易頻率加快，各種經濟糾紛會紛至沓來。面對不斷激增的經濟矛盾與糾葛，模糊的倫理手段已無濟於事，機械的行政手段又有礙發展，只有法律手段才可能為其提供既有嚴格規則又有自由活力的現實道路。嚴格的以法律作為最高準則——堅持法律至上的社會觀念，就成為了現實的期望。於是，法律開始對市場經濟的主體予以確認，對市場經濟的運行予以調整，對市場經濟的發展予以保護。具體地說，法律對市場經濟主體的成立條件、法律資格、權利義務都予以具體規定。法在市場經濟中的主要任務就是如何保障市場經濟的正常運行。市場生產要素的流動，再不是由政府計劃、配額、分配，而是在市場中自由地進行。法為市場提供完備的運行規則，確保紛繁的市場能有序地運轉。市場經濟中的各項權利須依法行使，各項義務須依法履行。市場經濟中的各種越軌行為都由法予以界定，予以處罰。當然這並不是說，市場經濟就不需要道德和行政的手段，相反它更是對道德和行政手段的充分利用。因為，法治中的法首先是建立在道德的基礎上的，而對行政手段的運用也是必須有法律依據的。可以說高度發展的市場經濟，兼收了自然經濟和產品經濟的優點。

　　以上我們主要是在一國之內談論法治對市場經濟發展的巨大作用，而市場經濟的發展最終會突破國界的，經濟的全球化是不可阻擋的趨勢，這是市場經濟本身的規律使然。也就是說，法治國家只是法治發展的首要階段，為了適應市場經濟發展的規律，法治國家還要走向法治社會。只有法治社會才能完全滿足市場經濟對於法治的需求。隨著市場經濟的發展，在法治國家也不能完全滿足市場經濟的發展需要的時候，如果法治的發展能夠提供進入法治社會的現實可能性，法治就會適應市場經濟等各個方面的要求由法治國家向法治社會過度，從而為市場經濟提供更好的制度背景和社會背景。那時的法治就會在更廣泛、更深刻的意義上促進市場經濟的進步發展。但是目前我們也已看到，全球法治狀態的形成是一件十分困難的事情，國家的貧富差別、不同的經濟形態、不同的法律等等都在阻撓其形成。

　　在經濟全球化的今天，我國不僅有內部的問題，更面臨著國際上的挑戰。權錢交易，政治腐敗在我國從計劃經濟向市場經濟轉軌的今天，無時不在阻礙健康經濟秩序的建構。我們應該清醒地認識到，法治的形成是一個動態的過程，而在這一過程中，對“善法”的追尋要受到方方面面的限制，而法律對市場的干預有時也會妨礙經濟的發展。我們不能僅僅強調法律的功能作用，法律更要體現自身的本質，表達出自由、平等、公正的理念。如果把法律理解為只是一種為達到目的的工具，作為制定法律的政府就有可能為了需要隨意制定法律，這將是很危險的。這不僅與法治國家的理念背離，而且有可能違背市場經濟的發展規律，危害市場經濟的有序發展。市場經濟應該是法治經濟，這是市場經濟自始自終的追求。

　　背景：改革開放和現代化建設以來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就。但與此同時，資源消耗急劇增加，環境壓力越來越大。就資源而言，我國資源稟賦較差，總量雖然較大，但人均占有量少。據有關部門提供的資料，45種主要礦產資源人均占有量不到世界平均水平的一半，人均淡水資源量僅為世界人均占有量的1/4，人均耕地只有1.4畝，不到世界平均水平的40％。就環境而言，我國環境污染形勢十分嚴峻。在七大水系中，有近六成的斷面受到不同程度的污染，其中劣V類水質斷面占27％；去年在開展環境監測的522個城市中，有近四成的城市空氣質量劣於國家二級標準。這些情況表明，資源和環境已經構成對我國經濟社會可持續發展的雙重約束，如果繼續沿襲過去那種粗放型的經濟增長方式和浪費型的資源利用模式，勢必造成資源難以為繼、環境不堪重負的局面，經濟發展將因失去支撐而不可持續。因此，發展迴圈經濟這個課題就擺到了我們面前。

　　迴圈經濟是一種新的發展理念，是對傳統的經濟發展理念、資源利用模式和環境治理方式的重大變革。因此，必須用科學的理論來指導，必須用強有力的法律手段來引導、規範和保障迴圈經濟的發展。“十一五”規劃綱要提出，要貫徹依法治國基本方略，形成中國特色社會主義法律體系，並把可持續發展方面的法律作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，其中就包括制定和完善迴圈經濟方面的法律法規。從理論與實踐的結合上抓緊制定一部發展中國特色迴圈經濟的法律，把迴圈經濟的發展納入科學化、法制化軌道，是我們面臨的一項共同任務，也是我們的一項共同責任。

突出重點，著力解決主要矛盾

• 突出加強節能節水；加快推行清潔生產
• 加強資源綜合利用；推進資源迴圈利用

　　我國迴圈經濟的發展總體上尚處於初始階段，實踐經驗還很不足。即迴圈經濟很大程度上不是系統的、完整的，而是單項的、分散的。有的還只停留在理念上，沒有落實到實踐中。受歷史條件和現實情況制約，當前立這部法不可能面面俱到，一定要突出重點，解決主要矛盾。這部法律的宗旨是要完整地、準確地把黨中央關於大力發展迴圈經濟的主張、決策轉變為國家意志，成為全國各級政府、各企業事業單位和全國各族人民一體遵循的行為規範，充分體現經濟發展、資源節約、環境友好、人與自然和諧這四者的相互協調和有機統一。

　　當前和今後一段時期，發展迴圈經濟的重點任務，一是要突出加強節能節水，健全節能、節水技術和監督管理體系，完善用能、用水標準，擴大節能、節水產品認證範圍，實行能效標識制度和定額管理。二是要加快推行清潔生產，鼓勵和支持企業使用清潔的能源和原料，採用先進的工藝技術與設備，加強和改善管理，從源頭上削減污染，提高資源利用效率。三是要加強資源綜合利用，提高礦產資源綜合開發和回收利用水平，加強對冶金、石化、化工、建材等重點行業廢棄物排放的監管，提高廢渣、廢水、廢氣、餘熱的綜合利用率，並綜合利用各種建築廢棄物和農業廢棄物。四是要推進資源迴圈利用，鼓勵科學的生產和消費方式，大力發展舊物調劑使用，可再生資源回收利用和產品的再製造，實行生產者責任延伸制度，推動鋼鐵、造紙、塑料、玻璃等行業的資源再生利用，促進廢舊金屬、廢舊輪胎、廢舊塑料和廢舊電子產品回收利用。在制定迴圈經濟法時，應當緊緊圍繞上述發展迴圈經濟的幾個重點問題，認真研究相關政策措施，及時總結經驗，制定出切實可行的法律規範。通過解決突出問題和主要矛盾，逐步健全發展迴圈經濟的法律制度。在實施過程中，我們再去不斷總結經驗，進一步修改、補充和完善。

　　註重發揮市場、政府和企業等方面的綜合作用

• 依靠法律來激勵的“自律”機制
• 依靠法律來約束的“他律”機制

　　在推進迴圈經濟發展的過程中，要註重發揮市場在配置資源中的基礎性作用、政府的主導作用、企業的主體作用，形成推進迴圈經濟的整體合力，為建設資源節約型、環境友好型社會提供體制和機制保障。在法律框架中，要全面體現激勵和約束這兩個方面的機制和舉措。在激勵方面，要規定和實行有利於資源節約和迴圈利用、環境保護和污染治理的財稅、價格、投資和金融政策，鼓勵企業開發和應用發展迴圈經濟的先進適用技術，增強企業發展迴圈經濟的自覺性、積極性和主動性。在約束方面，要對消耗高、污染重、技術落後的工藝、設備和產品實施強制性的淘汰制度，規定它們退出生產和消費領域的期限。對達不到節約資源、環境保護要求的企業和項目，一律不允許生產，不允許建設，使法律對它們有硬的約束。我把這兩個方面的機制，概括為依靠法律來激勵的“自律”機制和依靠法律來約束的“他律”機制，也就是用法律手段鼓勵迴圈、懲罰浪費。要通過這部法律，調整好經濟效益與資源環境效益的關係，調整好企業效益與社會效益的關係，調整好局部與全局的關係。

　　明確法律責任，強化法律監督

• 明確各種違法行為的責任
• 確保法律的有效貫徹實施

　　當前，“有法不依、執法不嚴、違法不究”的現象在資源節約和環境保護方面尤為突出，嚴重影響資源節約型、環境友好型社會的建設和依法治國基本方略的貫徹落實。這次制定迴圈經濟法，意在通過這部法律的實施，能夠遏制資源能源消費增長過快和環境污染加劇的勢頭。因此，這部法要明確規定各種違法行為的責任，確保法律的有效貫徹實施。要按照權責明確、行為規範、監督有力、高效運轉的要求，加大對違法行為處罰的力度，建立一套完備的評估檢測體系和執法監督體系。各級政府要依法行政，帶頭守法，嚴格執法，嚴查違法。發現違法行為，不管涉及到誰，都要一查到底，絕不允許違法行為得不到糾正，絕不允許嚴重危害群眾利益的違法責任人逍遙法外。只有這樣，才能使迴圈經濟成為真正意義上的法治經濟。

　　立意要新，在求精、適用、管用上下功夫

• 制定能源法；修改節約能源法、煤炭法、電力法
• 制定節約用水的法規、節約原材料的法規

　　我國迴圈經濟的發展剛剛起步，許多制度還需要進一步探索。迴圈經濟法要把實踐中行之有效而又比較成熟的做法、措施和政策先用法律的形式固定下來，在實踐中不斷修改完善。因此，對這部法律來說，條文不求多，但求精；不求面面俱到，但求重點突出；不註重理論闡述，但重在內容過硬。一句話，就是要適用、管用，要有極強的針對性和可操作性。為此，在起草過程中要集思廣益，充分聽取各方面的意見，走民主立法、科學立法的路子，從實踐中來，再到實踐中去。

　　我國地域遼闊，人口眾多，各地發展水平差異較大。這種發展很不平衡的客觀現實決定了我國的法律不可能規定得過於細緻，需要各個地方和部門根據不同情況和需要制定配套的法規規章。因此，在制定迴圈經濟法的同時，我們還應同時抓好有關法律和配套法規的制定和修改工作。根據全國人大常委會和國務院的有關工作安排，當前應抓緊的立法與修訂工作包括：制定能源法；修改節約能源法、煤炭法、電力法；制定節約用水的法規、節約原材料的法規；促進廢舊家電回收處理的法規、節約石油的法規、建築節能的法規；促進牆體材料革新的法規、包裝物和廢舊輪胎回收等資源節約與綜合利用的具體規定等。爭取在迴圈經濟法生效的同時使相當一批的配套法規也能夠公佈實施。

　　自亞當·斯密提出“看不見的手”這一經濟學的基本洞見以來，它便成為一條家喻戶曉的教條。一般人看重這一見識，多是著眼於它深刻揭示了人類財富生產的一個重要的動力源，卻往往忽略了其中還有著更深一層的哲學人類學的含義：人類在道德上儘管不完美，或者可以說，恰恰因為其不完美，他可以在一種無形力量的作用下造福於同胞。這種源於曼德維爾、至斯密而臻於完善的學說，使得不絕如縷的“性善”“性惡”之爭，從此獲得了一個全新的思考維度。我們不妨借用宋明理學的一句名言，把它稱為“存天理，疏人欲”。這一見識，可以說是人類自有“人性”的自我意識以來，從未見於史乘的一個大發現。

　　人欲無所不在，但若想讓它變成那隻有著神奇功效的“看不見的手”造福於社稷，卻必須有一定的秩序相配合，此即斯密有關“法律和制度”與國民財富之關係的另一洞見。他這種法律與制度觀的重要性雖然絕不亞於前者，卻因為缺少一句可以讓人過目成誦的格言式表述，故也從未取得前者那樣的知名度。因此，作為一種檢討對象的制度與法律，在經濟學領域的話題清單中時隱時現，其地位遠不像“分工”與“交換”的概念那樣牢不可破。尤其是第二次世界大戰以後，西方國家的福利主義民主制度順利運行，使得經濟學研究與這一斯密傳統漸行漸遠，日益把既有規則作為不必質疑的前提，於是它也失去了制度批判和規範性探索的鋒芒。在很多經濟學家那兒，用布坎南的話說，它成了一門“告訴政府應當如何徵稅、如何運用徵稅權……即向政府決策人提供建議”的技術。以此觀之，它似乎又退化成過去的“宮廷理財學”（Kameralismus；又譯“官房學”）了。

　　這個今天看上去十分陌生字眼，說的是一種什麼學問呢？在常見的經濟學詞典中，它被定義為“以國家的收入作為國家繁榮的唯一衡量標準的學說”。這種大體上形成於17世紀日耳曼地區的學問，幾乎完全從商業活動對政府的價值這個角度來看待經濟現象，所以它並不賦予經濟學以獨立的地位，而是以一種十分獨特的方式，把經濟學與政治學鏈接在一起，將其列為“國家治理學”（Staatswissenschaft）一個分支，這大概是德語地區後來的理論經濟學中由“國族”（Volk）取代“政治”（political）過程的濫觴。歷史上熟諳這門學問的人，也相應地被稱為“宮廷理財專家”（kameralist），他通常既在大學里教書，又身兼王公貴胄的經濟顧問，專註於如何為朝廷增加財稅，探究貿易過程是否對自己的主人有利。一言以蔽之，他的核心任務是提高“國家財力”，因此如何約束政府的斂財能力，自然就不會進入他的視野之內。馬克思曾經把這種“宮廷理財學”稱為“各種知識的雜拌，滿懷希望的德國官僚候補者必須通過的煉獄之火”（《資本論》第1捲跋）；恩格斯則說它是用經濟學佐料調製的大雜燴，“對於準備應考官職的人倒是很有用處”（《馬恩選集》捲2，37頁）。話雖刻薄，無疑都是中肯之論。

　　在當代條件下，財政家天下的政治早已成為明日黃花，然而在布坎南等人看來，這種意義上的“經濟學家”並未消失，只是改換了主人而已。他們或是就職於肩負福利與建設大任的政府，或是擔任各種利益集團的代言人。這些當代“宮廷理財專家”的職責，就是專門為政府或利益集團提升攫取公共資源的能力出謀劃策。正是由於這種經濟學過度泛濫的結果，才形成了令布坎南憂慮的如下局面：“那些聰明的大玩家按照自己的利益操縱現行規則，眾人競相效仿的不是聖賢，而是這些耍小聰明的人。聰明人比比皆是，智慧日益貧乏。”

　　當然，這種情況的發生，需要一個大的社會政治背景，即公眾和經濟學家大都認為現行政治游戲規則無礙於經濟體的健康。福利主義的民主體制在第二次世界大戰後的近30年裡，確曾帶來了給人深刻印象的繁榮，懷疑與批判的精神自然不易發生。然而，在進入1970年代以後，由石油危機引起的價格變動所觸發，這些規則卻逐漸暴露出一系列問題，此後歐美髮達社會便進入了一個所謂的“滯脹期”。它的突出的特點是，經濟停滯和高通貨膨脹率相伴，政府開支居高不下與高失業率並存。這既是日益擴大的福利規模的結果，也與利益游說集團的蜂起和由此導致的議會民主制對政府的約束失靈有關，由此導致了令整個社會難以承受的“民主赤字”。

　　按布坎南等人的說法，對這種“民主赤字”的傳統解釋或辯解一般而言多訴諸於以下幾個因素：一是公共產品的相對成本的增加，支出的擴大可能只是這種成本提高的反映。其二，公共產出的性質屬於薩繆爾森型公共產品，因此存在著“消費上的規模經濟”。其三，歷史地看，政府支出的某種比例（比如GDP的30%或40%）是否意味著政府規模過大，並沒有一定的客觀標準，它只能是民主議事日程反映選民願望的結果。

　　但是，如果普遍出現了一種輿論傾向，認為民主選舉的約束力已經失效，政府規模有增無減的現象，必須用現行規則之外的手段加以終結，這些解釋就站不住腳了，它要求經濟學家必須把眼光移向控制政府的現行規則之外。也即是說，要想革除這些由政黨、壓力集團和議會制民主共同導致的弊病，我們必須從思考作為“規則之規則”的憲法架構入手，探索制定政治游戲的“元規則”，此即憲政經濟學的立意所在。布坎南從公共財政研究中發展出來的憲政主義範式，雖是肇端於他的《同意的計算》一書（與瓦格納合著，1962年出版；中譯本見中國社會科學出版社，2000年），但他其後在憲政經濟學上的鍥而不捨，卻一定有一個大背景的激勵在。這個大背景，便是本書中所提到的“1970年代後期的政治辯論似乎表明，爆炸性政府擴張的時代可能正接近尾聲”。我們今天讀布坎南，應當先對這一段距今並不久遠的經濟史瞭然於心。

　　其實，從“憲政主義”的視角研究經濟的做法，並非布坎南等人所首創。對這種理論最早做出系統闡述的，是被哈耶克稱為“百年來德國社會哲學領域所產生的最嚴肅的思想家”歐肯（Walter Eucken）及其在弗萊堡大學的法學家同事鮑姆（Franz Böhms）等人。由他們在1930年代開創的“弗萊堡學派”，在檢討德國社會從魏瑪到納粹時期的整體失敗時，引入了“經濟憲法”（Wirtschaftsverfassung）的概念。他們把經濟描述為一個各部分有著結構性關係的有機整體，如果選擇了產權和競爭為基礎的經濟，那麼它的制度安排和政策也必須與之形成完美的配合。他們認為，正如政府的行為要遵守政治憲法一樣，它也必須受到一部經濟憲法的規範，凡是涉及市場法律環境的決定，都要處在這部經濟憲法的約束之下。弗萊堡學派這種以“秩序自由主義”（ordoliberalismus）聞名於世的經濟憲法理論，經由在戰後德國長期擔任經濟部長、後又擔任總理的艾哈德的大力貫徹，為當年聯邦德國的復興做出了巨大貢獻。

　　弗萊堡學派與布坎南的憲法經濟學在哲學基礎的來源上雖然有所差異，他們更多地從反映著德國思維傳統的“社會有機體論”的角度，強調政治和經濟生活的整體性，然而在一些重要的認識上他們卻堪稱的布坎南的先驅。他們主張，“經濟憲法”是一種針對政府之經濟行為界線的“全面決定”，強調經濟學研究應當秉持規範主義的維度，力求把古典經濟學的語言轉化為法律語言。這個學派據此提出的“秩序政策”（Ordnungspolitik）的思想，其基本要求便是政策的制定不能完全受黨派政治的左右，而是必須以一部經濟憲法的規範為基礎。歐肯等人在檢討魏瑪政體與納粹主義崛起的關係時得出的結論是，作為立法來源的政治系統如果被強大的私人利益所左右，它便有可能墮落為這些利益的工具。這一結論與屬於弗萊堡學派的同代人、也曾經猛烈抨擊議會政治的德國法學家卡爾·施米特的觀點相同，但是他們所開出的憲政主義藥方，卻與力倡“敵友之分”和威權主義的施氏迥然相異。

　　與弗萊堡學派這種經濟學的法治觀相對應，布坎南等人接受了霍布斯一脈的契約主義，但又用亞當·斯密的“經濟人”假設為其提供了強大的理論補充。他們更多地強調民主政府中的決策者也是由一個個有著自利傾向的尋常人物所組成，在這種人操作下的民主體制，未必不能變成一個我們無法避開的“利維坦”式怪獸。按契約主義的假定，在社會形成之初，人類為了組成一個共同體，達成和平生存的環境，不得不把一些個人權利讓渡於這個共同體的首領，籍以換取“文明秩序的存在”；在現代議會民主的條件下，由於我們相信選舉過程對這個首腦的制約功能，所以又把越來越多的福利責任轉授予它。但是，假定這個文明生活的維繫者已經因選舉競爭而擺脫了利維坦怪獸的秉性，卻是十分危險的。

　　也許是因為一種根深蒂固的戀父情結所致，我們似乎更習慣於接受一種反憲政主義的政府形象。根據這種形象建立起來的政府行為模型，假定只要採取一定的非憲法措施，例如定期選舉，也可使公共產品的提供者——無論它是君主、官僚還是政客——具有行善的動機。從經驗層面看，這種觀點並非毫無根據，假如統治者自身也可分享公共產品的無排他性利益，他們確實可以受到提供公共產品的激勵。或者反過來說，他們即使完全出於保護私利的考慮，也會提供某種有著“溢出效用”的公共秩序。從更理想的層面說，我們不能否認“君主也有可能關心自己的臣民”，其行動可以導致無偏私的公益，他們甚至有可能在不存在公民約束的條件下，成為受到真正的公共義務感所激勵的高尚人士。然而這裡的問題是，如果以這種確實有著“事實”基礎的預期作為制度設計的基礎，將使憲法存在的必要性完全失去邏輯依據。因此布坎南等人反覆引用的霍布斯的一段話，作為一種憲法安排的充足理由：“雖然惡人在數量上少於正派人，但是由於我們無法區分他們，於是便有懷疑、提防、抑制和自衛的必要性，即使這偶爾會針對最誠實最公正的人。”

　　根據這種霍布斯式的假設，授予政府的任何權力，都有可能在某些範圍和某些場合下偏離公民的欲求。也就是說，個人在公共選擇和私人選擇中有著相同的動機，作為代理人的統治者的行為動機與普通人並無根本差別。不是我們不必否認的人性趨善的經驗證據，而是這種利維坦侵害的潛在可能，才使得建立一套既防範政府濫權，又約束利益集團利用民主機制尋租的基本規範成為必要。這裡我想順便指出，霍布斯的以上思想，其實早在兩千多年前已見於我國的《商君書》之中：“仁者能仁於人而不能使人仁，義者能愛於人而不能使人愛。是以知仁義之不足以治天下也。”我們應當註意到，“仁愛”的價值意涵在這裡並沒有被否定，它只是在制度建設的層面被懸置了。惜乎這種看似凶悍的法家思想因全然缺少程式正義的配合而惡名昭彰，所以也從來無緣得到憲法規範角度的正面理解。

　　對於這種規範的作用，有著相互關聯性的兩點是特別值得給予強調的。從個人的角度說，我們的一生可以漫長到經歷多個政府的統治，如果權力的更迭總是伴隨著規則的變易，那麼我們的長壽便有可能變得十分不幸。因為在這種情況下，不僅是經濟行為，任何合理而美好的人生計劃都不可行。由此便彰顯出憲法安排的另一個具有公共性的優點，即它在剋服政治機會主義上所具有的功能：一旦得到實施，它便不受黨派競爭導致的政策變動的影響，而是有著長久的普適性和穩定性。布坎南著力強調一部“財政憲法”的“跨時期”特點，其用意即在於此——它不會成為立法當局迎合利益集團的犧牲品，也不會因政黨輪替而失效。個人也只有在這種條件下，才有可能根據比較穩定的預期，對自己的福利計劃做出長期的安排或調整。

　　我們今日的制度安排的合理程度，較之布坎南等人所面對的情況仍相去甚遠，而“聰明人比比皆是，智慧日益貧乏”的事態則尤過之而無不及。執是之故，我們就更有理由祈盼憲法經濟學在中國的興起。自1970年代末開始的中國經濟變革，制度演進的步伐始終不曾停止，制度經濟學亦逐漸獲得了顯學地位，成為經濟學研究的主要範式之一。然而勿庸諱言，這一演進過程的基本動力多不是來自憲法層面的思考，而是仍然沿著一條威權體制與行政主導的路徑運行，這與憲政主義的訴求是有著重大差別的。雖然從已經發生的經驗層面看，在創造“經濟奇跡”方面，威權主義較之通過憲政方式建立起來的制度，其績效未必輸給後者。但是從另一個角度看，憲政制度最大的優勢，大概尚不在於它能如當年在德國那樣創造經濟奇跡，而在於它在剋服或緩解經濟和社會結構面對長期調整的緊張時表現出的能力。

　　我們無須做出十分細緻的分析即可斷定，任何一個經濟體都不可能毫無間歇地長期繁榮下去。在發展到一定階段時，由於各種不可預見的內部和外部約束條件的變動，更由於經濟體日益國際化所導致的不確定性的增加，結構性的不合理必然會通過停滯甚至大蕭條釋放出來。我們或許無法預期它何時發生，但我們可以肯定地說，它總有發生的一天。此外我們還知道，在這種時刻，與憲政主義的安排相比，威權體制將會暴露出它在應付衝突上張力不足的弱點——它能以和平的方式剋服這個釋放過程帶來的社會矛盾嗎？一些拉美國家和印度尼西亞的政治結構面對經濟危機不堪一擊的表現，以及東亞一些新興工業國因及時完成憲政轉型，從而能夠比較平穩地度過金融危機，這兩者之間形成的鮮明對比，相信可以為我們提供有益的啟示。以此觀之，只有逐步建立一種布坎南所說的“作為危機防範機制”的憲政體制，方能真正彰顯未雨綢繆的政治智慧，這就要求我們把“市場經濟即法治經濟”的口號，進一步提升到“市場經濟是憲法經濟”的高度來認識。

　　不言而喻，這一思路的落實，肯定要比各種政令規章的實施過程漫長得多。當年曾被梁漱冥先生贊以“真乃絕妙”的英國法治，從11世紀王權開始推行“令狀司法”（writ judicature），演變為較完備的憲政體制，用去了500多年的時間，其間種種因緣神奇匯湊，常令我們發出不堪效法的慨嘆。在急遽變化的現代社會和經濟條件下，歷史給予我們的時間和機遇，想必不會如此慷慨，這也是令每個希望未來的結構調整以平順方式完成的人都十分關註的事情。《論語》有雲：“逝者如斯夫，不捨晝夜。”又曰：“無欲速，無見小利。欲速則不達，見小利則大事不成”；“不時不食；割不正不食”。前者常被我們所引用，以示變革時不我待的緊迫性，而後者則警示著剋服政治機會主義的必要。在此願以先賢的這幾句話，與所有關心中國制度變革的朋友共勉。

　　*法治經濟與法治政治——恩格斯《費爾巴哈論》對政治體制改革的理論啟示

　　《路德維希·費爾巴哈和德國古典哲學的終結》（簡稱《費爾巴哈論》）寫於1886年初，是恩格斯晚年的成熟之作，也是馬克思主義理論寶庫中的一部非常重要的哲學著作，列寧認為它同《共產黨宣言》一樣“是每個覺悟工人必讀的書籍”。該書全面系統地闡明瞭馬克思主義哲學和德國古典哲學的關係，詳細地闡述了唯物辯證法的發展觀和歷史唯物主義的基本原理：一切事物都是發展變化的；人類社會發展是受內在規律支配的自然過程；人民群眾是歷史的創造者；經濟基礎決定上層建築，上層建築反作用於經濟基礎等等。這些構成馬克思主義唯物史觀，反映了人類歷史發展的必然規律，是馬克思一生最偉大的兩大發現之一，也是馬克思主義的精髓、當代社會主義政治經濟體制改革的理論基礎。唯物史觀告訴我們，政治、經濟體制改革應是漸進的發展過程，人民群眾是改革的動力源泉，政治體制改革必須與經濟體制改革相適應，法治經濟需要法治政治。

　　一、政治體制改革適應經濟體制改革的理論基礎

　　經濟基礎決定上層建築、上層建築必須與經濟基礎相適應，是馬克思主義唯物史觀的基本原理。任何一個馬克思主義者對此都供認不諱。恩格斯在文中指出：“在現代歷史中，國家的願望總的說來是由市民社會的不斷變化的需要，是由某個階級的優勢地位，歸根到底，是由生產力和交換關係的發展決定的”，“國家，政治制度是從屬的東西，而市民社會、經濟關係的領域是決定性的因素”。恩格斯又指出，政治具有相對的獨立性、對經濟發展具有同向、逆向和交叉作用。“在第二種和第三種情況下，政治權力能給經濟發展造成巨大的損害，並能引起大量的人力和物力的浪費”。因此，政治制度要促進經濟和社會的發展，必須與經濟體制相適應，沿著同一方向起作用。鄧小平將馬克思主義政治與經濟的關係原理運用於社會主義改革，認為“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合”，“現行經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。政治體制改革與經濟體制改革相適應，是改革開放以來黨的一貫主張。但是，在現實黨的改革進程中，政治體制改革卻明顯滯後於經濟體制改革。原因主要在於人們對政治體制改革思想不統一，存在一些錯誤認識：

　　1.“緩行論”。有些人以政治體制改革“涉及的人和事都很廣泛，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事”，改革要“看到成功的可能性較大以後再下決心”為藉口，認為政治體制改革會引起社會動蕩、影響“穩定大局”、從而變“慎行”為“緩行”，甚至“不行”。

　　2.“先後論”。有些人認為蘇東劇變的主要原因在於“先政治體制改革，後經濟體制改革”，而中國經濟體制改革取得顯著成就的原因在於“先經濟體制改革，後政治體制改革”，因此得出“中國應先經濟體制改革，待其完成之後再搞政治體制改革”的結論，從而把政治體制改革推得遙遙無期、把困難留給後人。

　　3.“溶於論”。有些人主張把“政治體制改革寓於經濟體制改革之中”，無需著力進行。

　　4.“同步論”。認為政治體制改革應與經濟體制改革同步進行。這種觀點看似合理，實則不符合馬克思主義政治與經濟關係原理，因為政治與經濟不具有對等性、併發性。

　　5.“休克論”。他們認為，蘇聯的解體是改革應付的代價，“俄羅斯為建立民主制度付出的代價應該說還是值得的。”

　　上述錯誤觀點混淆了人們的視聽，影響了改革思想的統一和改革的進程。

　　馬克思、恩格斯認為，“歷史進程是受內在的一般規律支配的。”生產力決定生產關係，經濟基礎決定上層建築。“社會的物資生產力發展到一定階段，便同它們一直在其中運動的現存生產關係或財產關係（這隻是生產關係的法律用語）發生矛盾。於是這些關係便由生產力的發展形式變為生產力的桎梏”。政治上層建築既不能超前於經濟發展，也不能滯後於經濟發展，而必須與之相適應才能促進其發展。這就是我們的改革“適應論”、我們的政治體制改革觀。當前，政治體制改革再也不能緩行，再也不能“過敏”，再也不能向後推。否則，現有政治體制不但阻礙經濟的發展和現代化建設的進程，而且會積難過多、給今後的改革帶來雙倍乃至多倍的困難，甚至使我國的政治經濟陷入不可收拾的地步。

　　二、改革“適應論”的基本要求

　　政治體制改革必須與經濟體制改革和經濟發展相適應，這一命題蘊涵著豐富的內容。“適應論”是政治體制改革必須以經濟改革為中心、適應經濟基礎和經濟體制的要求，為經濟改革和經濟建設服務，而不是經濟體制改革去適應政治上層建築的要求。經濟基礎決定上層建築的原理告訴我們，社會的經濟利益的變化和發展首先引起社會的經濟變革，進而引起政治改革。因此，政治體制改革是經濟體制改革發展到一定階段、一定程度的必然要求。它要求人們選擇一定的時機推進政治體制改革，這種時機以經濟進一步發展的要求和人民群眾的覺悟程度為條件。具體說來，“適應論”包括以下豐富的內涵：

　　1.改革目的和性質上的一致性。政治體制改革和經濟體制改革儘管在具體內容上顯著不同，但在目的和性質上必須一致。鄧小平說“我們所有的改革都是為了一個目的，就是掃除發展社會生產力的障礙。”我們改革的目的是“要有利於鞏固社會主義制度，有利於鞏固黨的領導，有利於在黨的領導和社會主義制度下發展生產力。”就性質而言，改革不是要改變社會主義的社會性質，把社會主義改成資本主義，而是在黨和政府的領導下，在堅持社會主義基本制度的前提下，對不適應生產力發展的生產關係和上層建築中某些方面、某些環節進行調整、改革。然而，這並不是一般意義上的改良，而是對舊體制的根本變革，改革是中國的第二次革命。

　　2.改革前提、原則和標準的一致性。政治和經濟體制改革都是以堅持社會主義的基本政治、經濟制度為前提，這些基本制度包括人民民主專政的國體、人民代表大會制的政體、中國共產黨的領導、公有製為主體、按勞分配等等。改革的原則和標準都是解放生產力、發展生產力，提高人民的物質文化生活和精神文化生活水平，最終達到共同富裕、民主和文明。

　　3.改革目標方向和任務上的一致性。我國改革的根本任務就是徹底打破傳統的僵化的政治經濟體制，建立充滿生機和活力的社會主義新體制；經濟體制改革的目標是社會主義市場經濟體制，政治體制改革的目標是社會主義的民主政治。鄧小平說：“政治體制改革總的目標是三條：第一，鞏固社會主義制度；第二，發展社會主義社會的生產力；第三，發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性。” 可見，政治體制改革的目標與經濟體制改革的目標如出一轍，政治經濟體制改革又是以法治為目標，經濟上的平等與政治上的民主不可分。

　　4. 改革進程上的大體一致性。這並不是說政治體制改革和經濟體制改革的所有內容和環節必須齊頭併進，而是說總體上要協調一致，不能相距太遠，要適時地調整政治體制以適應經濟體制的改革和發展。只有在進程上做到協調一致，才能保證改革的有效性、方向上的一致性。

　　三、法治經濟對法治政治的基本要求

　　黨的十四大提出我國實行社會主義市場經濟，市場經濟是法治經濟已經成為國人的共識。而法治經濟需要法治政治與之相適應。所謂法治，強調的是人民通過法制對國家和社會事務的管理，它與 “人治”是直接對立的。法治的構成要件不但包括精神要件和實體要件，還應包括實踐主體要件。因此，法治政治也應包括法治政治的精神要件、實體要件（即政治體制和政治制度）、實踐主體要件。法法政治體現了人類社會發展的內在規律和人的正義精神。恩格斯認為，政治法律制度是由經濟基礎決定的，意識形態、政治法律意識也是由經濟基礎決定的，作為我國經濟 基礎的社會主義市場經濟（法治經濟）必然對法治政治的三大構成要件有其明確的要求：

　　（一）對精神要件的要求。市場經濟要求法治，樹立法治精神。法治精神要求人們必須尚法，樹立基本的法治觀念：

　　1.法律至上。任何組織和個人都不得超越法律，都必須遵守法律。

　　2.法律必須符合正義原則，它是良法而不是惡法。所謂良法是指法律要反映公意，即人民的普遍意志。

　　3.法的統治觀念的養成。任何權力都應受到法律限制，法律面前人人平等，依法行政、依法治國、公民必須守法。

　　4.法律必須保護、保證個人和組織的合法權利，個人和組織享有法定自由的同時，擁有做法律未禁止的事情的自由。

　　總之，法治精神要求人們樹立的法治觀念要體現真正的自由、平等、公正、正義、人道主義等原則。但是，樹立法治觀念要註意從我國傳統的法律文化意識中汲取營養，剋服盲目西化的錯誤傾向。

　　（二）對實體要件的要求。實體要件包括政治體制以及相應的具體的政治制度。政治體制必須與經濟體制相適應。我國現行的政治體制是與計劃經濟這種權力經濟、意志經濟相適應的。實行市場經濟體制，必然要求改革舊的政治體制，實行與法治經濟相適應的政治體制。新的政治體制應具有以下要求：

　　1.依法行政，簡政放權，政企分開，依法治吏。

　　2.要求黨的領導制度化、規範化、科學化、現代化，適應法治經濟和法治政治的要求改善黨的領導方式和執政方式，走科學決策、按程式領導之路。

　　3.要求加強人大的立法權和執法監督作用，脫掉“二線”的帽子，真正走上“一線”，充分發揚其立法作用、對政府和司法機關的監督作用。

　　4.法治的政治體制要求權力制衡，立法、司法、行政之間應互相約束，但制衡不等於分權，不等於三權分立。權力要受到制約是權力運行規律所要求的。權力是一種強制力，天生具有排他性和擴張性，不受制約的權力必然會走向權力失範直至腐敗。

　　（三）對實踐主體要件的要求。法治政治的實踐主體是廣大人民群眾。法治以民主為基礎，民主是法治的前提，沒有真正的民主就談不上真正的法治，只能是法治外衣下的人治。因此，廣大人民群眾和人民“公僕”必須樹立民主觀念，發展提高民主能力，塑造獨立人格，剋服封建的專制觀念、集權思想和官本位思想，擺脫對權力、對領導的依附關係。這要求我們通過學習和實踐來解放思想。提高民主素質和民主能力，理順乾群關係，實行法治政治。

　　四、中國法治政治的模式及其“優選之路”

　　我國的經濟基礎是公有製為主體、多種所有制形式並存的社會主義市場經濟體制，生產力發展水平還比較落後，實行法治政治的經濟基礎不同於其他國家。這就決定了我國的政治體制改革必須遵循兩大原則：

　　1.堅持社會主義基本政治制度，堅持四項基本原則；

　　2.堅持發展社會主義社會的生產力，提高人民的物資生活和政治生活水平。

　　改善黨的領導和政治體制改革的最終目的都是為了更好地為人民服務，因此，法治政治的模式應該有利於依法治國，有利於剋服權力腐敗，有利於黨政分開，有利於改善黨的領導，有利於發展民主政治。

　　（一）法治政治的模式。中國法治政治的模式否認三權分立，但不否認權力之間的制約和制衡；而且，各個權力實體的內部也應有內在的制約和發展機制。但是，作為執政黨的中國共產黨的執政地位在新的政治模式中要得以凸現。因此，中國法治政治的模式應該包括相對獨立的三大部分，即黨、政權、人民群眾，這三大部分之間相互發生影響、存在著某種形式的制約關係。黨是新的政治模式的政治核心，健全的代表大會制、選舉制、監督制和以民主為基礎的民主集中制構成其基本的運行機制。黨對軍隊的領導是歷史形成的，這是實現黨的領導的象徵和中國政治穩定的基礎。黨對政權的領導包括政治思想領導和執政兩個方面。政治思想領導主要體現為黨對國家政權實現政治原則、政治方向、重大決策的領導和馬克思主義思想的指導；但這種政治思想領導是按法定程式進行的。黨的執政主要表現為黨向國家政權機關按法定程式推薦主要幹部（是政務員但不是公務員）和全體共產黨員模範作用的發揮。黨對人民群眾的領導主要表現為思想引導、政治指導和行動嚮導。國家政權主要包括人大、政府和司法機關，其中人大是最高的權力機關，對政府和司法機關擁有至高的執法監督權和主要幹部的任命權。三者之間相互制約，但並不是三權分立，因為人大的作用是最突出的，而且三者都在黨的政治領導之下、各部門的主要領導都是黨員、黨對其有協調作用。國家政權對黨的領導有法定程式上的制約，憲法和黨章都規定：黨要在憲法和法律範圍內活動；而對人民主要的是公共管理和服務功能，包括維護社會秩序、發展社會經濟、提高國民福利、保衛國家安全等幾個方面。而人民群眾（包括各群眾團體和民主黨派）是社會的主體和國家的主人，對黨主要的是支持和輿論監督，對政權主要的是擁有選舉權和罷免權。這三著之間都存在著不同形式的制約和支持，而黨的領導貫穿於每個部分，這樣即能保證黨的正確領導，又能保證依法行政，還能保障人民的權利，充分體現了權利制約原則、人民主權原則和黨的領導原則；同時，又避免了三權分立的弊端，適合於中國國情。

　　（二）走向法治政治的優選之路。恩格斯說：政治經濟發展有其內在的規律性，是一個漸進的過程。政治體制改革也只能是一個漸進的過程，“要分步驟、有領導、有秩序地進行”，不可倉促行事和一哄而上。不少人認為，政治體制改革的第一步應該是黨政分開，或者是懲治腐敗。因為黨政分開是政治體制改革的關鍵，懲治腐敗是當務之急。但是，黨政分開貫穿政治體制改革的全過程，不可能一步到位。不改革政治體制不可能有效的懲治腐敗。關鍵之處和當務之急並不能成為政治體制改革的現實突破口，政治體制改革只能從基礎做起、有領導有步驟的進行。首先，加強民主，增強人民群眾的民主意識和法治意識，提高民主能力，統一改革思想。這是政治體制改革的思想基礎和群眾基礎。其次，簡政放權，政府的職能主要的是管理、服務、巨集觀調控，而不是直接的經濟干預。只有給政府的許可權科學定位，才能剋服、防止黨政分開後政府權力的惡性膨脹。這既是政治體制改革的起點，又是市場經濟最急需的。再次，加強人大的立法和執法監督，使立法機關能夠真正有效地限制政府濫用職權和不作為。這需要在黨的領導下加大人大和司法機關的工作，解決政權內部的權力制約關係。最後，黨政職能分開，政府依法行政、黨依法開展工作，改善黨的領導方式和執政方式、提高領導能力和執政水平。總之，黨政職能分開只能是在簡政放權，政府立法司法機關職權分明、工作規範的前提下才能完成；否則，將會有喪失黨的領導的危險。

• 從德國法治經濟看我國社會主義市場經濟法律體系的完善[1]