行政行為

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什麼是行政行為

  行政行為是指行政主體在實施行政管理活動、行使行政職權過程中所作出的具有法律意義的行為

行政行為的內涵

  行政行為包含了下列幾層含義:

  1、行政行為是行政主體所作出的行為。 這是行政行為的主體要素。

  2、行政行為是行政主體行使行政職權、履行行政職責的行為。 這是行政行為的職權、職責要素。

  3、行政行為是具有法律意義的行為。這是行政行為作為法律概念的法律要素。

行政行為的特征

  行政行為與民事行為和其他國家機關的行為相比較,主要具有下述特征:

  1、從屬法律性

  行政行為是執行法律的行為,從而必須從屬於法律。

  2、裁量性

  行政行為雖然必須依法而行,必須有法律根據。但是這並不意味著法律應該將行政行為的每一個步驟、每一個細節都予以嚴密地規範,並不意味著行政機關只能機械地按照法律預先設計的具體路線、途徑、方式行事,而不能有任何的自行選擇、裁量,不能有任何自己的主動 性參與其間。

  具有一定裁量性是行政行為的又一個特征,這是由它的權力因素的特點所決定的。

  行政行為主要是針對未來,其許可、批准、禁止、免除通常都涉及行政相對方未來的權利、 義務,特別是行政機關制定行政法規、規章,發佈行政規範性文件,就未來的事項作出預見 性規定,從而不能不具有更多的自由裁量因素。

  行政行為的自由裁量性與從屬法律性不是截然對立的,而是矛盾的對立統一。

  3、單方意志性

  行政行為是行政主體行使國家行政權的行為。行政主體實施行政行為,只要是在行政組織法 或法律、法規的授權範圍內,即可自行決定和直接實施,而無需與行政相對方協商和徵得相 對方的同意。

  4、效力先定性

  所謂效力先定,是指行政行為一經作出後,就事先假定其符合法律規定,在沒有被國家有權 機關宣佈為違法無效之前,對行政機關本身和相對方以及其他國家機關都具有拘束力,任何 個人或團體都必須遵守和服從。

  5、強制性

  行政行為是行政主體代表國家,以國家名義實施的行為,故其以國家強制力作為實施的保障 。

  行政行為的強制性與單方意志性是緊密聯繫的。

行政行為的內容

  行政行為的內容,是指一個行政行為對相對方在權利、義務上產生的具體影響,亦即對相對方的權利、義務作出某種具體處理和決定。行政行為的內容具有複雜性和多樣性,難以逐項列舉說明。根據各類行政行為對相對方的權利、義務產生的影響及其引起的法律效果的不同 ,將行 政行為的內容概括為:

  1、賦予權益或科以義務

  行政行為內容表現的一個重要方面,就是賦予一定的權益或科以一定的義務,實際上設定了 新的法律地位,使得行政主體與行為對象之間以及行為對象與他人之間形成一種行政法律關 系。

  賦予一定的權益,具體表現為賦予行為對象人一種法律上的權能或權利和利益,包括行政法 上的權益,也包括民法上的權益。

  科以一定的義務,是指行政主體通過行政行為命令行為對象人為一定的行為或不為一定的行 為,具體包括單純行為上的義務,如接受審計監督;也包括財產義務,如納稅決定行為;還 包括人身義務,如拘留決定。

  2、剝奪權益或免除義務

  這是取消某種法律地位,以解除已經存在的法律關係。剝奪權益,是使行為對象人原有的法 律上的權能或權利和利益的一種喪失。免除義務,是指行政行為的內容表現為對行為對象人 原來所負有義務的解除,不再要求其履行義務,如免除納稅人的納稅義務。

  3、變更法律地位

  這是行政行為對行為對象人原來存在的法律地位予以改變,具體表現為:對其原來所享有權 利或所負擔義務範圍的縮小,或者對其原來所享有權利或所負擔義務範圍的擴大,如批准營 業執照擴大或縮小經營範圍、減少或增迦納稅稅種稅率等。

  4、確認法律事實與法律地位

  確認法律事實,是指行政主體通過行政行為對某種法律關係有重大影響的事實是否存在,依 法加以確認。

  確認法律地位,是指行政主體通過行政行為對某種法律關係是否存在及存在範圍的認定。

  確認法律事實與確認法律地位既有聯繫也有區別。確認法律事實必然影響確認法律關係,但確認法律事實並不等於確認法律關係,當事人之間是否存在某種法律關係,在事實的認定之中並不能完全確認。確認法律關係是以法律事實確認為前提的,在有些法律關係確認之中,也同時包含著對法律事實的確認。但有些法律關係的確認和法律事實的確認,法律要求是分 開的,不能互相取代或交錯在一起。

行政行為的效力

  行政行為成立便對相對方和行政主體等產生法律上的效力。一般而言,行政行為具有以下效力:

  1、行政行為具有確定力

  所謂行政行為的確定力,是指有效成立的行政行為,具有不可變更力,即非依法不得隨意變更或撤銷,和不可爭辯力。即對於行政主體來說,非依法定理由和程式,不得隨意改變其行 為內容,或就同一事項重新作出行為;對於行政相對方來說,不得否認行政行為的內容或隨意 改變行為內容,非依法也不得請求改變行政行為。

  行政行為具有不可變更力並不意味著行政行為絕不可以變更,而是說行政行為作出後不得隨 意撤銷或變更。基於法定事由,經過法定程式,行政行為可以依法改變(通過行政覆議、行 政訴訟等)。

  2、行政行為具有拘束力

  行政行為的拘束力,是指行政行為成立後,其內容對有關人員或組織所產生的法律上的約束 效力,有關人員和組織必須遵守、服從。行政行為的拘束力具體表現在以下兩個方面:

  (1)對相對方的拘束力。行政行為是針對行政管理相對方作出的。因此,其拘束力首先指向 相 對方。對於生效的行政行為,相對方必須嚴格遵守、服從和執行,完全地履行行政行為的內 容或設定的義務,不得違反或拒絕。否則,就要承擔相應的法律後果。

  (2)對行政機關的拘束力。行政行為的拘束力不僅僅是針對相對方,行政機關自身同樣要受 約束。包括作出該行政行為的行政機關和其他行政機關。

  3、行政行為具有公定力

  所謂公定力是指行政主體作出的行政行為,不論合法還是違法,都推定為合法有效。

  4、行政行為具有執行力

  所謂行政行為的執行力,是指行政行為生效後,行政主體依法有權採取一定手段,使行政行 為的內容得以實現的效力。

行政行為的分類

  (一)內部行政行為與外部行政行為

  行政行為以其適用與效力作用的對象的範圍為標準,可分為內部行政行為與外部行政行為。所謂內部行政行為,是指行政主體在內部行政組織管理過程中所作的只對行政組織內部產生法律效力的行政行為,如行政處分及上級機關對下級機關所下達的行政命令等。所謂外部行政行為,是指行政主體在對社會實施行政管理活動過程中針對公民、法人或其他組織所作出 的行政行為,如行政許可行為、行政處罰行為等。

  劃分內部行政行為與外部行政行為的意義在於:第一,內部行政行為適用內部行政規範,因而也只能用法定的內部手段和方式去進行;而外部行政行為適用於社會行政等外部行政法規範,因而能夠採用相應的法律、法規所規定的各種手段和方式去進行。第二,對於內部行政行為的主體資格,法律沒有嚴格要求,而外部行政行為的主體資格,法律則有嚴格的要求。第三,內部行政行為不得適用行政覆議程式和提起行政訴訟,而外部行政行為在符合法定條 件的情況下,可以適用行政覆議程式和行政訴訟程式。

  (二)抽象行政行為具體行政行為

  所謂抽象行政行為,是指以不特定的人或事為管理對象,制定具有普遍約束力的規範性文件的行為,如制定行政法規和行政規章的行為。抽象行政行為包括兩類:一類是行政立法行為,即有權行政機關制定行政法規和行政規章的行為;另一類是制定不具有法源性的規範文件的行為,即有權行政機關制定或規定除行政法規和規章以外的具有普遍約束力的其他規範性 文件的行為。

  所謂具體行政行為,是指在行政管理過程中,針對特定的人或事所採取具體措施的行為,其行為的內容和結果將直接影響某一個人或組織的權益,具體行政行為最突出的特點,就是行為對象的特定性和具體化,屬於某個個人或組織,或者某一具體社會事項。具體行政行為一般包括行政許可與確認行為、行政獎勵行政給付行為、行政征收行為、行政處罰行為、行 政強制行為、行政監督行為、行政裁決行為等。

  劃分抽象行政行為與具體行政行為具有重要的法律意義和理論意義。首先,它對確定和判斷行政覆議和行政訴訟的受案範圍具有重要作用,決定著公民、法人或其他組織對行政行為不服能否提起行政覆議和行政訴訟;其次,抽象行政行為與具體行政行為的主體、內容及效力的法律規定也是有所區別的;再次,劃分抽象行政行為和具體行政行為,也是行政法學理論 上對行政行為體系構成進行考察與研究的一種基本思路與方法。

  (三)羈束行政行為與自由裁量行政行為

  行政行為以受法律規範拘束的程度為標準,可分為羈束行政行為自由裁量行政行為

  羈束行政行為,是指法律規範對其範圍、條件、標準、形式、程式等作了較詳細、具體、明 確規定的行政行為。

  自由裁量行政行為,是指法律規範僅對行為目的、行為範圍等作一原則性規定,而將行為的 具體條件、標準、幅度、方式等留給行政機關自行選擇、決定的行政行為。

  羈束行政行為與自由裁量行政行為的劃分則決定了在此範圍內人民法院監督行政行為的程度和深度。人民法院審理行政案件是對具體行政行為的合法性進行審查,對行政行為是否適當原則上不予審理。對於羈束行為,相對方不服,可以向法院提起行政訴訟;而對於自由裁量 行為,如果不是顯失公正,人民法院不予受理。

  (四)依職權的行政行為依申請的行政行為

  以行政機關是否可以主動作出行政行為為標準,行政行為可分為依職權的行政行為和依申請 的行政行為。

  依職權的行政行為,指行政機關依據法律賦予的職權,無須相對方的請求而主動實施的行政 行為。

  依申請的行政行為,是指行政機關必須有相對方的申請才能實施的行政行為。

  對依職權和依申請的行政行為進行分類研究的意義,在於明確二者的不同規則,有助於法院 對行政行為的審查判斷。

  對依職權的行政行為,由於是針對行政機關已作出的行為,所以,相對方提起的必是違法撤銷之訴,法院審查判斷的標準應是該行為是否違法,證據是否確鑿,程式是否合法等,最終的判決,對於合法的行政行為,應維持判決,對於違法的行政行為,應作出撤銷判決。對依申請的行政行為,由於是針對行政機關不作為的行為,所以,相對方提起的是請求作為之訴,法院審查判斷的標準則應是相對方是否提出合法申請,該申請是否符合法定條件,行政機關是否具有法定職責,對相對方的請求行政機關應如何處理等,最終的判決則是指向行政機 關是否應當作為,是否履行職責的判決。

  (五)單方行政行為雙方行政行為

  以決定行政行為成立時參與意思表示的當事人的數目為標準,將行政行為分為單方行為與雙 方行政行為。

  單方行政行為指依行政機關單方意思表示,無須徵得相對方同意即可成立的行政行為。

  雙方行政行為指行政機關為實現公務目的,與相對方協商達成一致而成立的行政行為。

  劃分單方與雙方行政行為的意義在於:

  1、它們所表現出來的不同特征,使其各自在成立時所應遵守的行為規則不同;

  2、有利於確認行政覆議的被申請人和行政訴訟的被告,並有利於認定和追究行政法律責任

  (六)要式行政行為非要式行政行為

  以行政行為是否應當具備一定的法定形式為標準,行政行為可分為要式行政行為與非要式行 政行為。

  所謂要式行政行為,是指必須具備某種法定的形式或遵守法定的程式才能成立生效的行政行 為。所謂非要式行政行為,是指不需一定方式和程式,無論採取何種形式都可以成立的行政 行為。

  劃分要式行政行為與非要式行政行為的意義在於:要式行政行為就其形式而言是一種羈束性要求,若不具備相應的形式,就會因形式違法而被宣佈無效;而非要式行政行為就其形式上講,是一種自由裁量性規定,採取哪種方式或形式,行政主體有選擇餘地,原則上不發生因 形式而違法的問題,但同樣可能發生不公正或不合理的問題。

  (七)作為行政行為與不作為行政行為

  以行政行為是否以作為方式來表現為標準,行政行為可分為作為行政行為和不作為行政行為 。

  所謂作為行政行為,是指以積極作為的方式表現出來的行政行為,如行政獎勵、行政強制行 為。所謂不作為行政行為是指以消極不作為方式表現出來的行政行為。

  劃分作為方式與不作為方式的行政行為,有利於明確行政行為的範圍,也有利於行政職責的 履行和對相對方權益的保護,真正體現行政法的精神。

  (八)行政立法行為、行政執法行為行政司法行為

  這是以行政權作用的表現方式和實施行政行為所形成的法律關係為標準所作的劃分。

  所謂行政立法行為,是指行政主體依法定職權和程式制定帶有普遍約束力的規範性文件的行 為,它所形成的法律關係是以行政機關為一方,以不確定的行政相對方為另一方。

  所謂行政執法行為,是指行政主體依法實施的直接影響相對方權利義務的行為,或者對個人、組織的權利義務的行使和履行情況進行監督檢查的行為。它形成的法律關係是以行政主體 為一方,以被採取措施的相對方為另一方的雙方法律關係。具體包括行政許可、行政確認、行政獎勵、行政處罰、行政強制、行政合同、行政監督等行 為。

  所謂行政司法行為,是指行政機關作為爭議雙方之外的第三者,按照准司法程式審理特 定的行政爭議或民事爭議案件並作出裁決的行為,它所形成的法律關係是以行政機關為一方 ,以發生爭議的雙方當事人各為一方的三方法律關係,具體包括行政裁決、行政覆議等行為 。

  將行政行為劃分為行政立法行為、行政執法行為與行政司法行為,有助於對因行政權不同作 用方式而形成的不同的行政關係進行法律調整,從而規範行政行為。

  (九)自為的行為、授權的行為和委托的行為

  以行政職權的來源為標準,可以把行政行為劃分為自為的行為、授權的行為和委托的行為。

  自為的行為指行政機關根據法律規定的職權,自己作出的行政行為。

  授權的行為指由法律等規範性文件授權給非行政機關性質的組織從事行政管理活動而實施的 行政行為。

  委托的行為是指由行政機關委托的非行政機關組織或公民個人從事行政管理活動而實施的行 政行為。

  這種分類的意義在於明確授權、委托行為的規則,以及明確行為責任的歸屬。

  首先,這種分類使我們認識到,行政行為並非只能由行政機關實施,行政機關以外的社會組 織或公民個人所實施的也可能是行政行為;

  其次,這三種行為職權來源不同,所應遵循的行為規則也不同;

  最後,由於司法審查的對象是行政行為,而行政行為的實施者又有多個,因此要明確行為責 任的歸屬,準確地界定行政訴訟的被告。

行政行為的成立要件

  行政行為的成立,是指行政行為的作出或者形成。因為行政行為的生效以其成立為前提,行 政行為尚未成立,效力的開始便無從談起。

  行政行為的成立要件包括:(1)行為的主體必須是擁有行政職權或有一定行政職責的國家行政機關,或者法律、法規授權的組織,或者行政機關委托的組織和個人。這是構成行政行為的主體要件。(2)行為主體有憑藉國家行政權力產生、變更或消滅某種行政法律關係的意圖,並有追求這一效果的意思表示。這是行政行為成立的主觀方面的要件。(3)行為主體在客觀上有行使行政職權或職責的行為。即有一定的外部行為方式所表現出來的客觀行為。這是行政行為成立的客觀方面的要件。(4)行為的功能要件,即行為主體實施的行為能直接或間 接導致行政法律關係的產生、變更和消滅。

行政行為的生效規則

  所謂生效規則,就是指行政行為何時開始生效的規則。行政行為的生效規則主要有下列幾種 :

  1、即時生效。

  即時生效指行政行為一經作出即具有效力,對相對方立即生效。這種情況一 般來說作出行政行為和行政行為開始效力的時間是一致的。即時生效的行為因為是當場作出,立即生效,其適用範圍相對較窄,適用條件相對較為嚴格。它一般適用於緊急情況下 所作出的需要立即實施的行為。

  2、受領生效。

  所謂受領生效,是指行政行為須為相對方受領,才開始生效。所謂受領,是 指 行政機關將行政行為告知相對方,併為相對方所接受。受領生效,一般適用於特定人為行為 對象的行政行為,行政行為的對象明確、具體,一般是採用送達的方式。

  3、告知生效。

  告知生效是指行政機關將行政行為的內容採取公告或宣告等有效形式,使相 對方知悉、明瞭行政行為的內容,該行政行為對相對方纔能開始生效。與受領生效不同,告知生效所適用的對象是難以具體確定的相對方,包括不特定的多數人和具體的相對方,但住所 地不明確,從而使行政行為的內容無法一一告知或難以具體告知。

  4、附條件生效。

  附條件生效,是指行政行為的生效附有一定的期限或其他條件,在所附期 限 來到或條件消除時,行政行為才開始生效。

行政行為的合法要件

  行政行為的合法要件,是指行政行為合法成立生效所應具備的基本要素,或者說是應當符合 的條件。行政行為合法的一般條件如下:

  1、行政行為的主體應當合法

  這是行政行為合法有效的主體要件。所謂主體合法,是指實施行政行為的組織必須具有行政 主體資格,能以自己的名義獨立承擔法律責任。只有具備行政主體資格的組織所為的行政行 為才是有效的行為。行為主體的合法應包括以下幾項具體要求:

  (1)行政機關合法。指實施行政行為的行政機關必須依法成立,並具有行政主體資格。

  (2)人員合法。行政行為總是通過行政主體的工作人員具體實施,這些人員必須具備一定的 條件,所實施的行政行為方有效。

  (3)委托合法。委托合法是指作為行政主體的行政機關基於實施行政活動的需要,依法委托社會團體或群眾組織、公民個人代表行政機關實施某種行政活動。主體合法要求行政機關的委托必須合法,所為的行政行為才能有效。委托的合法性表現在以下三個方面:①委托的行政機關必須具有合法的委托許可權;②接受委托者必須具備從事行政活動的能力;③被 委托者必須在委托許可權內實施行政行為。

  2、行政行為應當符合行政主體的許可權範圍

  許可權合法,是指行政行為主體必須在法定的職權範圍內實施行政行為,必須符合一定的許可權規則。這是行政行為合法有效的許可權方面的要件。法律針對不同的行政主體或其不同的職能確定了相應的職責、許可權。行政主體只能依據法定職權實施行政行為,否則無效。同時,任何行政職權都有一定的限度,法律在確定行政主體的職權時,在地域、時間等方面設定了各 種限度,這些限度是行政主體所不能超越的。

  3、行政行為內容應當合法、適當

  這是行政行為的內容要件。行政行為的內容合法,是指行政行為所涉及到的權利、義務,以及對這些權利、義務的影響或處理,均應符合法律、法規的規定和社會公共利益。所謂行政行為的內容適當,是指行政行為的內容要明確、適當,而且應當公正、合理。行政行為內容 合法、適當包括以下幾項要求:

  (1)符合法律、法規的規定;

  (2)符合法定幅度、範圍;

  (3)行政行為的內容必須明確具體;

  (4)行政行為的內容必須適當;

  (5)行政行為必須公正、合理。

  4、行政行為應當符合法定程式

  所謂程式,是指行政行為的實施所要經過的步驟。程式是行政行為的基本要素,因為任何行 政行為的實施都要經過一定的程式表現出來,沒有脫離行政程式而存在的行政行為。

  行政行為應當符合法定程式有兩項具體要求:其一,必須符合與該種行政行為性質相適應的 程式要求;其二,必須符合程式的一般要求,如說明理由規則、表明身份規則、聽取意見規 則等。行政機關違反法定程式,其行為也屬無效或應當予以撤銷的理由之一。

行政行為的無效

  1、行政行為的無效條件

  如果行政行為具備下述情形,行政相對方可視之為無效行政行為,有權國家機關可宣佈該行 為無效:

  (1)行政行為具有特別重大的違法情形或具有明顯的違法情形;

  (2)行政主體不明確或明顯超越相應行政主體職權的行政行為;

  (3)行政主體受脅迫作出的行政行為;

  (4)行政行為的實施將導致犯罪;

  (5)沒有可能實施的行政行為。

  2、行政行為無效的法律結果

  行政行為無效的法律結果有:

  (1)行政相對方可在任何時候請求有權國家機關,如行為機關、行為機關的上級機關、人民 法院宣佈該行為無效(行政相對方要求撤銷行政行為通常只能在法定期限內通過申請覆議或 提起行政訴訟提出請求);

  (2)有權國家機關可在任何時候宣佈相應行政行為無效;

  (3)行政行為被宣佈無效後,行政主體通過該行為從行政相對方處所獲取的一切(如罰沒款物等)均應返還相對方;所加予相對方的一切義務均應取消;對相對方所造成的一切實際損失,均應賠償。同時,行政主體通過相應無效行政行為所給予相對方的一切權益,均應收回 (如此種收回給善意的相對方的合法權益造成了損害,行政主體應對之予以賠償)。總之,行政行為被宣佈無效後,被行政行為改變的狀態應儘可能恢復到行為以前的狀態。

行政行為的撤銷

  行政行為的撤銷,是在其具備可撤銷的情形下,由有權國家機關作出撤銷決定後而使之失去 法律效力。

  1、行政行為撤銷的條件

  (1)行政行為合法要件缺損。合法的行政行為必須具備三個要件:主體合法、內容合法、程 序合法三者缺一不可。

  (2)行政行為不適當。不適當的行政行為也是可撤銷的行政行為。

  2、行政行為撤銷的法律結果

  (1)行政行為自撤銷之日起失去法律效力,撤銷的效力可一直追溯到行政行為作出之日;

  (2)如果行政行為被撤銷,那麼,由此造成相對方的一切實際損失應由行政主體予以賠償;

  (3)如果行政行為的撤銷是因行政相對方的過錯(如其通過虛報、瞞報有關材料而獲取行政主體的某種批准、許可行為等),或行政主體與相對方的共同過錯(如行政行為是在相對方行賄,行政機關工作人員受賄的情況下作出的)所引起的,行政行為撤銷,行政主體通過相應行為已給予相對方的利益均要收回;行政相對方因行政行為撤銷而遭受到的損失均由其本身負責;國家或社會公眾因已撤銷的行政行為所受到的損失,應由行政相對方依其過錯程度予以適當賠償;行政主體或其工作人員對導致行政行為撤銷的本身的過錯則應承擔內部行政法律責任。

行政行為的廢止

  1、行政行為廢止的條件

  行政行為具有確定力,一經作出即不得隨意廢止,只在具有某些法定情形的條件下,才能依 法定程式廢止。行政行為廢止的條件通常有:

  (1)行政行為所依據的法律、法規、規章、政策經有權機關依法修改、廢止或撤銷,相應行 為如繼續實施,則與新的法律、法規、規章、政策相抵觸;

  (2)國際國內或行政主體所在地區的形勢發生重大變化,原行政行為的繼續存在將有礙社會 政治、經濟、文化的發展,甚至給國家和社會利益造成重大損失;

  (3)行政行為已完成原定目標、任務,實現了國家的行政管理目的,從而沒有繼續存在的必 要。

  2、行政行為廢止的法律結果

  (1)行政行為廢止後,其效力自行為廢止之日起失效,行政主體在行為廢止之前通過相應行 為已給予行政相對方的利益、好處不再收回;行政相對方依原行為已履行的義務亦不能要求 行政主體予以任何補償。

  (2)行政行為的廢止如果是因法律、法規、規章、政策的廢除、修改、撤銷或形勢變化而引 起 的,且此種廢止給行政相對方的利益造成了損失,行政主體不負賠償責任。

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